【摘要】針對目前國內(nèi)采用PPP模式的城市基礎(chǔ)設施項目所存在的問題，本文從PPP項目的運作模式出發(fā)，結(jié)合城市基礎(chǔ)設施項目的特性，系統(tǒng)對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設施項目所存在的風險進行分類歸納，并根據(jù)城市基礎(chǔ)設施PPP項目風險評價指標體系提出風險規(guī)避和控制的建議。

【關(guān)鍵詞】政府和社會資本合作模式;風險管理;城市基礎(chǔ)設施;項目管理

1、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以城市保障性安居工程、醫(yī)療設施、養(yǎng)老服務設施、軌道交通、地下綜合管廊等為代表的主要服務于公共目的的基礎(chǔ)設施建設壓力越來越大。按照統(tǒng)計數(shù)字，國家為城鎮(zhèn)化投入的基礎(chǔ)設施建設資金高達 40萬元/人，如果實現(xiàn)近期2 億農(nóng)民工入城的目標的話，近年來需要投入的資金將達到 80萬億元左右。與政府的財力，尤其是縣級基層政府的財力相比，基礎(chǔ)設施建設需要投資的資金數(shù)額非常巨大。

在這樣的情形下，PPP（public private paternership） 應運而生，這是一種公共部門和私營機構(gòu)聯(lián)合提供公共服務的長期合作機制，把特許權(quán)的協(xié)議作為基礎(chǔ)，以合同的方式保證雙方權(quán)利和義務的履行，利益共享風險共擔。我國第一個采用類PPP模式的項目是上個世紀80年代深圳市蛇口特區(qū)的工業(yè)區(qū)項目。經(jīng)過數(shù)十年的積累與沉淀，中國2014年起迎來PPP模式全面鋪開的“盛宴”時期。但2018年以來，大量PPP項目被叫停。在國家大舉提倡的大環(huán)境下，如何揚長避短，使城市基礎(chǔ)設施PPP項目中的政府、建筑單位及其他利益相關(guān)者的利益最大化，健康良好持續(xù)的發(fā)展PPP模式，需要對PPP城市基礎(chǔ)設施項目中的風險進行分析研究。

2、PPP項目的運作程序及風險分類

2.1 PPP項目的一般運作程序

根據(jù)我國現(xiàn)行政策法規(guī)及管理，PPP全生命周期大致可分為四個階段。即：準備階段、招標階段、融資階段和實施階段。其中，準備階段包括：確定項目、項目立項、招標準備、資格預審;招標階段包括：準備投標文件、評出候選中標者、詳細談判、選定中標者。融資階段包括：融資決策、融資結(jié)構(gòu)、融資談判、融資執(zhí)行。實施階段則包括：項目設計、項目建設、項目運營、項目移交。而在更狹義的PPP運行模式中，這些階段不一定全都存在。如BT項目不存在運營階段，TOT不存在建設階段，BOO不存在移交階段。

在PPP項目的不同階段，存在著不同的經(jīng)營目標和經(jīng)營主體。在PPP項目準備階段，主體為政府，目標主要是確定適合采用PPP的城市基礎(chǔ)設施項目，并對項目需求、定位進行完備的調(diào)查，對項目進行立項。并根據(jù)項目特點作招標準備，劃定能參與投標的企業(yè)的資質(zhì)范圍。而在招標階段，主體為政府以及參與投標的單位，一般為建筑公司。第三部融資階段，是對PPP項目未來整體發(fā)展影響最大的階段，如何分配將直接影響各個參與方的參與程度和風險承擔程度。因此，在這個階段，不僅僅需要對項目有清晰的了解和定位、分析該區(qū)域未來經(jīng)濟發(fā)展形勢，還分析各個參與方的優(yōu)劣勢，合理合規(guī)的進行融資規(guī)劃。第四個部分是一個長期的過程，是四個階段中利益相關(guān)方最多的階段。

2.2風險的分類

1.按風險因素與城市基礎(chǔ)設施項目的相互關(guān)系分為：

系統(tǒng)風險（法律、政策、市場、利率不可抗力等風險）

非系統(tǒng)風險（進度、技術(shù)、生產(chǎn)條件、投資等風險）

系統(tǒng)風險與市場客觀環(huán)境有關(guān)，超過自身范圍;非系統(tǒng)風險可有項目自身控制和管理。

2.按城市基礎(chǔ)設施項目的發(fā)展順序分為：

招投標風險、融資風險、建設風險、運營風險。

3.按風險因素的不確定性分為：

可控制風險、不可控制風險、可預測風險、不可預測風險。

4.按風險的來源分為：

自然風險、人為風險。

2.3城市基礎(chǔ)設施項目特性

2.3.1公共性

基礎(chǔ)設施具有公共產(chǎn)品的屬性，因此同時也具有社會性和公益性，這就要求城市基礎(chǔ)不能完全以盈利為目標。作為一個城市基礎(chǔ)設施，對該地區(qū)的人們帶來有形或者無形的收益，具有正的外部性特征，為整個城市的全體居民帶來收益。

2.3.2自然壟斷性

首先，城市基礎(chǔ)設施所提供的產(chǎn)品和服務猶豫期具有地域性特征，約束著公共基礎(chǔ)設施在空間、時間和地域性上具有很強的關(guān)聯(lián)性和不可移動性。城市基礎(chǔ)設施的這一特點決定了在投資上成本易于表現(xiàn)為沉沒型特征。

2.3.3收益外部性

城市基礎(chǔ)設施的收益都來源于外部。城市中的基礎(chǔ)可以分為三部分：一類是依靠政府的補貼才能維持運行，比如軍事、消防、城市綠化等;一類是城市基礎(chǔ)設施收入很微薄，或收支僅能剛好平衡，比如公交、地鐵和自來水供應;第三類是少數(shù)城市基礎(chǔ)設施盈利，像收費公路或橋梁。

2.3.4產(chǎn)業(yè)綜合性

城市的每一個基礎(chǔ)設施建設項目都是一個具有很強系統(tǒng)系的綜合體，它一般不具有分散性。但是由于其設計的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門較多，所以必須要求其在開發(fā)時注意部門之間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

2.3.5耐久性

城市基礎(chǔ)設施需要長期使用，這些要求對城市基礎(chǔ)設施的設計和建造要具有必要的前瞻性和超前性，同時一定要能經(jīng)過時間的歷練。否則二次建設將帶來巨大成本。

3、風險防范及控制

針對以上分析，對我國PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設施項目有一下幾點建議：

（1）由貸款銀行與世界銀行等多邊金融機構(gòu)和地區(qū)開發(fā)銀行共同對項目發(fā)放帶貸款;

（2）國內(nèi)民間資本爭取于國際投資者和貸款者組成投資財團共同投資項目;

（3）要求政府或有關(guān)部門做出一定書面承諾：如菲律賓pagbilao項目，國家電力公司承諾出現(xiàn)爭執(zhí)風險事故并連續(xù)持續(xù)一定時期時，菲律賓政府有責任用現(xiàn)金收購該項目

（4）為城市基礎(chǔ)設施PPP項目的政治風險投保

（5）選擇適合的項目管理商，簽訂有利的經(jīng)營管理合同

（6）通過長期供應合同減少能源及原材料供應風險

（7）要求政府提供后勤保證支持

（8）爭取獲得政府的不競爭保證，對項目綜合開發(fā)，獲取綜合收益

（9）由項目發(fā)起人提供資金缺額擔保

結(jié)論：

本文從PPP項目的運作模式出發(fā)，結(jié)合城市基礎(chǔ)設施項目的特性，系統(tǒng)對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設施項目所存在的風險進行分類歸納，并根據(jù)城市基礎(chǔ)設施PPP項目風險評價指標體系提出規(guī)避風險的實際可行的建議。

參考文獻：

[1]蔡孝箴.社會主義城市經(jīng)濟學[M].南開大學出版社，1990.

[2]黃德春，余芳.城鎮(zhèn)公共設施項目后評價指標體系[J].統(tǒng)計與決策，2007（20）：144-146.

作者簡介：

樊奕奕（1995.08-），女，漢族，湖南長沙人，碩士，同濟大學，研究方向：工程項目管理。