王延春

近日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），被看作是“一份重塑中國城市格局的宣言”。在業(yè)界看來，這份文件不僅事關(guān)中國未來城鎮(zhèn)化方向，還將決定系列城市的價(jià)值發(fā)現(xiàn)；不僅事關(guān)都市圈之內(nèi)城市空間分工與協(xié)作體系的構(gòu)建，還將影響一批中國人購房置業(yè)、落戶搬遷，乃至新舊城的興衰變遷。

《意見》提出，到2022年，都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘和體制機(jī)制障礙基本消除，成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制更加完善，梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

專家認(rèn)為，這標(biāo)志著“中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入到了都市圈時(shí)代”。

《意見》針對(duì)現(xiàn)代化都市圈的發(fā)展還提出了系列具體方案，比如：在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)；探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸等。

目前，在中國，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游以及成渝城市群內(nèi)已經(jīng)基本形成了一些都市圈，比如：成渝都市圈、武漢都市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭都市圈、山東半島都市圈，西咸都市圈、粵港澳都市圈等。這些城市將成為未來中國最具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。同時(shí)，在都市圈的基礎(chǔ)上，城市群的發(fā)展也將進(jìn)入加速期。

所謂都市圈，是指城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

近日，在中國發(fā)展高層論壇熱點(diǎn)前瞻沙龍上，恒大研究院院長(zhǎng)任澤平表示，人口流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素是“人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走”。研究世界不同類型國家發(fā)現(xiàn)，除了德國等少數(shù)國家，絕大多數(shù)國家的人口都持續(xù)向城市群、都市圈集聚。從聯(lián)合國公布的1950年以來全球數(shù)據(jù)看，越是能級(jí)高的都市圈人口增長(zhǎng)越快。都市圈模式尊重市場(chǎng)規(guī)律、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、更好地實(shí)現(xiàn)了人的自由流動(dòng)與發(fā)展。

莎士比亞說，“城市即人”，都市圈將促使人的自由流動(dòng)。

《意見》提出，要放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。推動(dòng)人力資源信息共享、公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)共建。

2018年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，到2035年有望升至72%左右，在此過程中，都市圈將是吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要平臺(tái)。中國雖然城鎮(zhèn)化率接近60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化只約有40%，這有20%的空間可以發(fā)掘。

可以預(yù)見，杭州、南京、武漢、成都、鄭州等二線城市，將更強(qiáng)地吸納人口的聚集，起到區(qū)域龍頭帶動(dòng)作用，并帶動(dòng)三四線城市的發(fā)展活力。

人的流動(dòng)也預(yù)示著房地產(chǎn)市場(chǎng)格局的變化?！兑庖姟分赋?，推動(dòng)公共租賃住房保障范圍常住人口全覆蓋，提高住房公積金統(tǒng)籌層次，建立住房公積金異地信息交換和核查機(jī)制，推行住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化政策協(xié)同機(jī)制。構(gòu)建都市圈互利共贏的稅收分享機(jī)制和征管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)城市間稅收優(yōu)惠政策協(xié)調(diào)。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與都市圈建設(shè)與運(yùn)營。允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。健全都市圈商品房供應(yīng)體系，強(qiáng)化城市間房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策協(xié)同。

據(jù)專家分析，強(qiáng)化城市間房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策協(xié)同有利于房?jī)r(jià)相對(duì)不高的城市吸引更多年輕勞動(dòng)力，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型。上海交大的陸銘教授認(rèn)為，通過土地、戶籍等一系列制度變革促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和地區(qū)間自由流動(dòng)，能夠使區(qū)域經(jīng)濟(jì)“在集聚中走向平衡”，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)與和諧的共贏。

任澤平建議，今后國家應(yīng)實(shí)施人地掛鉤，推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，人口流入的都市圈要加大建設(shè)用地供應(yīng)，人口流出的區(qū)域要減少土地供應(yīng)。

都市圈發(fā)展，交通先行。通過市域（郊）鐵路，可以擴(kuò)大城市規(guī)模，增加城市容量，減輕城市病。而市域（郊）鐵路，就是通常說的城際軌道交通。《意見》提出，未來軌道交通將成為都市圈建設(shè)的重點(diǎn)，軌道交通網(wǎng)絡(luò)將成為都市圈內(nèi)部互聯(lián)互通的主干。

《意見》強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸。未來政策將鼓勵(lì)以往城市內(nèi)運(yùn)行的城市軌道交通線路“跨市域運(yùn)行”，與相鄰的周邊城市連接。

據(jù)悉，今年9月京張高鐵將進(jìn)行聯(lián)調(diào)聯(lián)試，京張高鐵始發(fā)站之一清河站將接入北京地鐵13號(hào)線，旅客不出站就可實(shí)現(xiàn)國鐵和地鐵的便捷換乘。南京市政府近日也印發(fā)《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，根據(jù)計(jì)劃，南京都市圈將打造“軌道上的都市圈”、“一日生活圈”、“一小時(shí)通勤圈”。到2020年，南京都市圈城市之間交通、醫(yī)療、教育、創(chuàng)新等融合都將更加緊密。

2017年6月國家發(fā)改委曾公布了一份五部門聯(lián)合簽發(fā)的文件——《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟芬?，市域（郊）鐵路原則上應(yīng)采用公交化運(yùn)營模式。城市政府要將市域（郊）鐵路運(yùn)營納入城市公共交通系統(tǒng)，也就是說，市域鐵路體現(xiàn)通勤的功能，將中心城市和周邊區(qū)域緊密相連。文件還提出了很多具體要求：線路要串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站，車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。

這意味著，未來三年，十多個(gè)都市圈建設(shè)一小時(shí)通勤圈，將帶來巨大的基建投資規(guī)模。這一波建設(shè)投資將為軌道交通、鐵路等行業(yè)企業(yè)帶來商機(jī)。

比如，近日《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》公布，提出加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通對(duì)外聯(lián)系通道，提升內(nèi)部聯(lián)通水平，推動(dòng)形成布局合理、功能完善、銜接順暢、運(yùn)作高效的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)“綠色交通”，將為一些企業(yè)帶來投資紅利。

一個(gè)城市最重要的價(jià)值是“包容性”。城市圈的布局不僅對(duì)人們的居住、交通和工作帶來較大影響，也意味著未來圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)空間的重構(gòu)，深刻影響著每個(gè)人的生活。

都市圈是由一個(gè)中心龍頭城市引領(lǐng)周邊地區(qū)發(fā)展，這要求中心大城市的輻射超越行政邊界，突破行政區(qū)劃壁壘，在不改變行政區(qū)劃的前提下，把周邊各個(gè)地區(qū)打通，納入到中心城市一起發(fā)展，除了交通、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌融合外，更重要的是區(qū)域間的協(xié)同、包容與共贏。

《意見》提出，要以推動(dòng)都市圈內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導(dǎo)向，推動(dòng)中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實(shí)中小城市制造業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位布局和特色化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)之間存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性。這為十幾個(gè)都市圈的產(chǎn)業(yè)如何分工、產(chǎn)業(yè)鏈如何對(duì)接互補(bǔ)、三產(chǎn)如何布局提出了很高的要求。

貝殼研究院院長(zhǎng)楊現(xiàn)領(lǐng)表示，一個(gè)城市要擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)取決于什么？科斯說，最大的市場(chǎng)是思想和知識(shí)的市場(chǎng)。城市人口之間產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能夠形成產(chǎn)業(yè)浪潮。創(chuàng)意的生產(chǎn)，思想的自由是一個(gè)城市活力的關(guān)鍵。

然而，城市作為人類的創(chuàng)造物，往往走向人們建設(shè)城市初衷的反面，簡(jiǎn).雅各布斯 （Jacobs J.）在《美國大城市的死與生》中就對(duì)此問題進(jìn)行了反思。“房?jī)r(jià)陡升、霧霾遮天、交通擁堵；空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工的窘境……中國的城市化進(jìn)程剛剛過半，但大城市的病狀和鄉(xiāng)村的隱痛已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)?！鄙虾＝淮蟮年戙懡淌诘摹洞髧蟪恰芬矊?duì)中國的大城市問題進(jìn)行了反思。城市空間不均衡布局，蔓延的“城市病”，城市的公平與正義等問題凸顯?！俺鞘胁　辈⒉荒芎?jiǎn)單歸咎于日益增多的汽車、從事苦力的流民。

中國社會(huì)科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究室主任倪鵬飛認(rèn)為，中國城市雖然很多，城鎮(zhèn)也不少，但城市之間的聯(lián)系相對(duì)薄弱。根本原因在財(cái)政分權(quán)體制下的政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，行政上的壁壘以及城市管理層級(jí)造成了行政上的分割，目前中國城市空間分工與協(xié)作體系尚未形成。

城市圈的規(guī)劃不僅有利于中國的空間結(jié)構(gòu)均衡，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)大城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理布局和城市治理提出更高要求。因此不能僅從行政管理與資本的邏輯出發(fā)，更需要考慮國民群居的需求、人文環(huán)境、人與自然的和諧等因素。如何讓城市更靈動(dòng)、更具創(chuàng)新精神、更加自由包容；如何提升城市能級(jí)；如何改變中心城市的紳士化傾向，提升城市空間的正義，乃至解決城市價(jià)值觀的迷失問題，是下一步現(xiàn)代都市圈面臨的關(guān)鍵問題。（文章來源：《財(cái)經(jīng)》雜志）