楊萱

【摘要】? 高校治理和內(nèi)部控制是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時代高校面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，肩負(fù)著新的歷史使命，深刻理解新時代高校內(nèi)部控制，并以新思想為指導(dǎo)架構(gòu)高校內(nèi)部控制體系具有重要的現(xiàn)實意義。文章基于國家治理能力現(xiàn)代化的視角，對新時代高校內(nèi)部控制內(nèi)涵、目標(biāo)進(jìn)行了拓展，并架構(gòu)了新的高校內(nèi)部控制框架體系。

【關(guān)鍵詞】? ?國家治理能力現(xiàn)代化;新時代;高校內(nèi)部控制

【中圖分類號】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）08-0096-03

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是我國內(nèi)部控制體系中不可或缺的一部分，同時也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。2012年財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制奠定了基本框架和體系。黨的十八屆四中全會明確提出，對“權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提升到國家治理和依法治國的高度。隨著我國社會進(jìn)入新時代，高校內(nèi)部控制作為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，在黨的十九大報告關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化精神的引領(lǐng)下，理應(yīng)有新作為、新發(fā)展。充分認(rèn)識新時代高校內(nèi)部控制新內(nèi)涵，根據(jù)新時代要求構(gòu)建高校內(nèi)部控制的新運行機制顯得尤為重要。

一、基于治理視角的高校內(nèi)部控制內(nèi)涵界定

根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》對內(nèi)部控制的定義，我們可以把高校內(nèi)部控制界定為：“高校為實現(xiàn)其控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控”。但在新時代，從國家治理能力現(xiàn)代化視角看，高校內(nèi)部控制的對象、手段、內(nèi)涵都有了極大的發(fā)展和拓展，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）在內(nèi)部控制對象上，高校內(nèi)部控制對象范圍大幅度擴(kuò)大，已由原來簡單的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范拓展到高校各類權(quán)力運行規(guī)范

黨的十九大報告強調(diào)要“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。因此，高校內(nèi)部控制除了要加強對《內(nèi)控規(guī)范》中明確的預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動防控以外，還要加強對學(xué)科發(fā)展、項目評審、職稱評審、科學(xué)研究等業(yè)務(wù)活動及其權(quán)力運行行為的規(guī)范和防控。

（二）在內(nèi)部控制手段上，高校內(nèi)部控制手段不斷升級和豐富

高校要適應(yīng)形勢，善于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，提升內(nèi)部控制的技術(shù)和水平。運用新的信息技術(shù)手段，不僅能提高學(xué)校的內(nèi)部控制水平，更能極大地規(guī)避權(quán)力運行過程中的人為干預(yù)、違規(guī)和低效。運用信息化手段，能夠打破原有各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)孤島，形成統(tǒng)一互通的數(shù)據(jù)交換，減少信息的低耗，提升決策的水平。因此，充分利用新技術(shù)，不僅是高校加強內(nèi)部控制的需要，更是國家治理現(xiàn)代化的要求。

（三）在內(nèi)部控制約束上，隨著從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的推進(jìn)，單位內(nèi)、外部對單位活動的控制約束要求越來越嚴(yán)

2014年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強審計工作的意見》指出，要“加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。黨的十九大報告指出，要“深化政治巡視，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”，要“把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！睘榇?，加強高校內(nèi)部控制不僅是單位自身規(guī)范發(fā)展的需要，更是國家規(guī)范治理，推進(jìn)從嚴(yán)治黨的迫切要求。

綜上所述，高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵可重新界定為：高校為實現(xiàn)其治理控制目標(biāo)，通過加強制度建設(shè)、推進(jìn)業(yè)務(wù)運行，強化內(nèi)外部評價監(jiān)督和依托各種信息化、互聯(lián)網(wǎng)和媒體技術(shù)，對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、治理活動的風(fēng)險以及其權(quán)力的運行進(jìn)行有效管控和防范的一系列措施和方法的總稱。

二、基于治理視角的高校內(nèi)部控制目標(biāo)拓展

俞可平（2008）認(rèn)為，國家治理的目標(biāo)在于實現(xiàn)“善治”和“良政”。其中“善治”包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等基本要素，“良政”則應(yīng)具備民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、透明、廉潔等內(nèi)在要求。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，高校內(nèi)部控制目標(biāo)涵蓋了業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)，經(jīng)濟(jì)信息真實可靠完整，資產(chǎn)安全有效并能保值增值，預(yù)防腐敗、防范舞弊以及提高公共服務(wù)效能等目標(biāo)。筆者認(rèn)為，新時代，從國家治理能力現(xiàn)代化視角審視高校內(nèi)部控制，其目標(biāo)主要包括：

（一）保證組織活動合法合規(guī)

保證經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)合法是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的首要目標(biāo)，是權(quán)力運行的最基本要求。從提升高校治理能力角度看，合法合規(guī)目標(biāo)已不僅限于經(jīng)濟(jì)活動，涵蓋范圍已拓展至高校各類權(quán)力運行，要確保各類權(quán)力有序規(guī)范運行;從控制依據(jù)上看，高校內(nèi)部控制要將上級法律法規(guī)作為權(quán)力運行的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合學(xué)校的實際情況，梳理制定適合學(xué)校的規(guī)章制度，并以此設(shè)計學(xué)校的內(nèi)部控制制度體系。在梳理上級制度與學(xué)校制度上，要合理把握兩者的關(guān)系，并不是學(xué)校的制度必須嚴(yán)于上級制度，也絕非要求層層加碼。

（二）保證資產(chǎn)安全和使用有效

長期以來，高校資產(chǎn)管理范圍并不全面，側(cè)重于固定資產(chǎn)的占用、使用和處置管理，內(nèi)部控制更多強調(diào)程序規(guī)范，對資產(chǎn)管理效益關(guān)注較少。管理內(nèi)容上，對固定資產(chǎn)管理比較多，有比較完善的制度和管理程序，但對學(xué)校的無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性周轉(zhuǎn)住房等管理明顯偏弱，使用效率普遍較低。管理機制上，資源的優(yōu)化配置、資源的共享共用、資產(chǎn)的調(diào)節(jié)機制等仍很不完善。新時代，高校資產(chǎn)管理與資金管理應(yīng)放在同等重要的位置，加強規(guī)范全口徑資產(chǎn)的會計核算，確保資產(chǎn)信息的全面、及時、可靠和完整。

（三）保證學(xué)校信息真實可靠和完整

《內(nèi)控規(guī)范》的信息質(zhì)量要求核心在于財務(wù)信息質(zhì)量的真實、可靠和完整。新時代，高校內(nèi)部控制的信息質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)從財務(wù)信息質(zhì)量拓展到學(xué)校治理中全部權(quán)力運行所反映的信息質(zhì)量要求得到全面及時的反映，具體來講這些信息包括財務(wù)信息、管理信息、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等業(yè)務(wù)信息。其中財務(wù)信息是高校經(jīng)濟(jì)活動中最直觀的信息，表現(xiàn)為單位的預(yù)算、收支、采購等經(jīng)濟(jì)信息，高校必須要真實完整反映。除此之外，新時代高校內(nèi)部控制要求實現(xiàn)全信息公開透明準(zhǔn)確，旨在如實、準(zhǔn)確地反映高校的業(yè)務(wù)和權(quán)力運行情況，充分發(fā)揮信息質(zhì)量對高校治理的推動和支撐作用。

（四）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗

內(nèi)部控制是防范舞弊和預(yù)防犯罪的第一道防線，只有系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)部控制體系才能有效地防范權(quán)力運行的失控。新時代的腐敗治理、防止權(quán)力被濫用，關(guān)鍵在于建立完善的內(nèi)部權(quán)力制衡機制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。高校的治理既要實現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)制衡，又要形成標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程，確保權(quán)力運行規(guī)范有效。同時，高校作為行政事業(yè)單位的重要組成部分，要堅決與黨中央從嚴(yán)治黨部署保持高度一致，加強腐敗治理的高壓態(tài)勢，充分發(fā)揮紀(jì)律、內(nèi)控和文化功能，形成“不敢腐、不能腐和不想腐”的政治新常態(tài)。

（五）提高公共服務(wù)的效能

辦好學(xué)、培養(yǎng)好人才是高校治理的邏輯起點，以此為起點輻射學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等高校各項辦學(xué)職能。高校內(nèi)部控制要求各級部門圍繞學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新開展各項工作和提升履職能力，在“雙一流”建設(shè)背景下，奮發(fā)有為，努力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、建設(shè)世界一流學(xué)科、增強對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐，通過推進(jìn)高等教育的深化改革，提升高等教育公共服務(wù)的效能和最終發(fā)展目標(biāo)。

三、基于治理視角的高校內(nèi)部控制框架體系

全球范圍內(nèi)，內(nèi)部控制框架應(yīng)用最廣泛的是COSO的五要素模式，但在我國內(nèi)部控制實踐中，田翔宇等（2013）認(rèn)為，COSO的五要素模式存在一定的邏輯關(guān)系詬病，不完全適合中國的特色國情，并在一定程度脫離了內(nèi)部控制運行的現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國頒布的《內(nèi)控規(guī)范》采用的單位層面和業(yè)務(wù)層面的要素二分法是對風(fēng)險評估和控制活動在我國具體應(yīng)用的本土化設(shè)計，是具有中國特色的單位控制方法，是將“以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)全面深化改革目標(biāo)”落到微觀單位主體的內(nèi)部控制方法。借鑒唐大鵬等（2018）提出的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素體系，筆者認(rèn)為，基于治理視角的高校內(nèi)部控制體系要素可細(xì)化為“制度建設(shè)-業(yè)務(wù)運行-評價監(jiān)督-信息系統(tǒng)-內(nèi)控環(huán)境”。根據(jù)高校內(nèi)部控制體系模型，高校內(nèi)部控制框架體系的要素包括：

（一）制度建設(shè)要素

制度建設(shè)要素是健全高校內(nèi)部控制的首要要素，制度建設(shè)是一個廣義概念，包含對高校整體權(quán)力運行的制度安排。新時代高校制度體系建設(shè)需要從治理能力現(xiàn)代化視角著眼，從深化高等教育改革和“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā)，進(jìn)行頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進(jìn)，根據(jù)學(xué)校發(fā)展定位，探索建立適合學(xué)校的組織框架、運行機制、崗位設(shè)定等。在機構(gòu)設(shè)置上，借鑒國家機構(gòu)改革思想精髓，要大膽地進(jìn)行創(chuàng)新整合、守正出新。在運行機制上，要充分借助科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)新高校運行機制，力爭走在時代創(chuàng)新的前沿。在崗位設(shè)定上，遵循因事設(shè)崗、人崗相宜原則，以效能為導(dǎo)向。所有這些都需要系統(tǒng)的制度來進(jìn)行安排，以制度來管事管人，避免過多的人為干預(yù)。

（二）業(yè)務(wù)運行要素

從國家治理角度看，國家權(quán)力運行的影響和運行效果最終體現(xiàn)為國家治理的綜合績效。在內(nèi)部控制上，業(yè)務(wù)運行反映了內(nèi)部控制能力水平。從高校治理看，高校的業(yè)務(wù)運行要素是高校治理能力的核心表現(xiàn)，高校的發(fā)展績效是業(yè)務(wù)運行要素的綜合體現(xiàn)。業(yè)務(wù)運行是高校在制度框架體系下，通過各項業(yè)務(wù)開展，實現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的紐帶。高校的業(yè)務(wù)涵蓋內(nèi)容非常廣泛，從最基本的財務(wù)活動、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)活動到各類高校核心的業(yè)務(wù)活動，比如學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、人才招聘等，所有這些業(yè)務(wù)運行都需要在制度框架體系內(nèi)，建立各子業(yè)務(wù)的運行體系，然后通過整合形成大的業(yè)務(wù)運行體系，從而實現(xiàn)學(xué)校業(yè)務(wù)的規(guī)范有序運行。

（三）評價監(jiān)督要素

評價監(jiān)督是內(nèi)部控制運行的根本保障，是對內(nèi)部控制運行的診斷和糾偏。新時代從嚴(yán)治黨背景下，高校監(jiān)督評價手段和機制越來越完善。

從高校內(nèi)部來說，要推動單位內(nèi)部控制信息公開、建立單位內(nèi)部控制評價報告制度和內(nèi)部常規(guī)審計制度。新時代國家治理現(xiàn)代化的最主要特征即是透明性（俞可平，2014），高校應(yīng)主動公開單位內(nèi)部控制信息，對內(nèi)部控制的各類調(diào)查結(jié)果、問責(zé)情況要及時公開公告，接受群眾的監(jiān)督。其次，高校要建立內(nèi)部控制報告制度，2017年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的原則、主體、編制、使用等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，高校要根據(jù)規(guī)定，每年編制單位內(nèi)部控制報告并及時公告。再次，高校要建立單位內(nèi)部審計制度，建立獨立運作的內(nèi)審管理系統(tǒng)。內(nèi)部審計是單位自身對業(yè)務(wù)運行及各環(huán)節(jié)的自我診斷和自我把脈，建立對二級單位、內(nèi)部業(yè)務(wù)的定期審計和整改報告制度，開展部門的屆中審計、屆末審計、專項業(yè)務(wù)審計、專項經(jīng)費審計等，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行整改督查。對重大建設(shè)項目要實行全過程跟蹤審計和全范圍的審計覆蓋，使內(nèi)審工作真正發(fā)揮超脫性、權(quán)威性，以保證業(yè)務(wù)運行規(guī)范。

從高校外部來說，高校要主動接受國家審計和政治巡視，配合上級部門對單位的評價監(jiān)督。只有建立完善相互銜接、上下聯(lián)動的高校內(nèi)部控制評價監(jiān)督體系，才能防止決策失誤、行為失范和權(quán)利失控，才能確保高校健康良好地運行和發(fā)展（方蕓，2016）。

（四）信息技術(shù)要素

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息技術(shù)成為了推動社會發(fā)展和各項工作開展的有力支撐手段。高校內(nèi)部控制也不例外，信息技術(shù)已成為高校內(nèi)部控制提質(zhì)增效的核心力量，高校內(nèi)部控制實質(zhì)上就是對高校內(nèi)部運行各種權(quán)力流、業(yè)務(wù)流、資金流、數(shù)據(jù)流等信息流的一種監(jiān)督和控制。新時代高校內(nèi)部控制必須建立起系統(tǒng)、完整的信息系統(tǒng)平臺，將單位內(nèi)部的各種數(shù)據(jù)都集成到信息系統(tǒng)中來，借助信息技術(shù)以達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。首先，將業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)網(wǎng)上受理辦結(jié)，可以有效遏制無故拖延和權(quán)力濫用，提升辦事效率。其次，可以通過信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的自動比對，發(fā)現(xiàn)各類信息流之間的矛盾和可能存在的問題，以提供對運行過程中可能存在問題的識別和預(yù)警。再次，各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集成后，可以借助系統(tǒng)決策平臺，將不同業(yè)務(wù)之間數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)和挖掘，以提高管理決策水平。最后，通過信息系統(tǒng)，打通各主體和業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)孤島，形成學(xué)校海量而完整的數(shù)據(jù)池，推動學(xué)?？冃Ч芾砗驮u價工作，進(jìn)而為國家治理現(xiàn)代化提供有力數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（五）控制文化要素

控制文化要素是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)要素，控制文化氛圍的影響力是內(nèi)部控制執(zhí)行力的源泉，是根植于單位內(nèi)控實踐活動中逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循，帶有價值取向、道德作風(fēng)、思想意識和行為方式等因素的文化總和。此處的控制文化主要是指導(dǎo)單位內(nèi)部控制文化的內(nèi)核層，是制度建設(shè)、業(yè)務(wù)運行、評價監(jiān)督和信息技術(shù)等要素發(fā)揮作用的基本氛圍和價值觀。新時代高校的控制文化氛圍營造更需要在國家從嚴(yán)治黨、打虎拍蠅等大力反腐制度安排下，通過對學(xué)校內(nèi)控事業(yè)發(fā)展過程及內(nèi)涵進(jìn)行提煉、生化，形成共同的價值觀念、理想信念，不斷地宣傳、教育和強化，內(nèi)化為每個員工的自覺行動，形成良好的內(nèi)部控制文化氛圍，讓單位內(nèi)控工作被廣泛接受并積極參與，從而讓內(nèi)部控制其他要素在濃郁的內(nèi)控文化基礎(chǔ)上充分發(fā)揮作用，推動高校的內(nèi)部治理，實現(xiàn)學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。X

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