張琦

施工人員在西安市綜合管廊PPP項目昆明路地下綜合管廊電力艙內檢查施工進度（ 李一博/ 攝）

10世紀前后，城市在西歐的興起，極大促進了生產效率和生活質量的提升，被恩格斯稱贊為“城市是中世紀的花朵”。

事實上，當時的城市發(fā)展極其緩慢，功能相對單一，更多體現(xiàn)為經濟職能。而真正意義上的城市，是伴隨著第一次工業(yè)革命和社會化大生產而逐步形成的。

后來，大量的從繁重勞動中解放出來的人力資源和長期沉淀的資金、技術等資源要素涌入城市，環(huán)境污染、交通擁堵、資源浪費、社會沖突、發(fā)展失衡等亦成為備受關注的棘手問題。

如今，我國的城市發(fā)展也面臨同樣的問題。一些地區(qū)因未能有效統(tǒng)籌、科學推動，出現(xiàn)了資源錯配、發(fā)展錯位等問題，給新型城鎮(zhèn)化進程帶來了不確定性。

比如，在部分城市，工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化進程，出現(xiàn)了基礎設施落后、人力資源短缺、公共服務不足以及生態(tài)環(huán)境污染等問題，導致了“有產業(yè)、無市民，有就業(yè)人口、無城市生活”的局面。

而在一些新興城市和片區(qū)，城鎮(zhèn)化又過度超前于工業(yè)化進程，導致了城市空心化。尤其是在一些中西部的三四線城市，由于缺乏產業(yè)導入與項目支撐，“造城”運動不但未能帶動區(qū)域經濟的發(fā)展，反而透支了存量資源，加重了政府債務。

以政府為主導，以資金、土地及勞動力低效率供給為特征的傳統(tǒng)城市開發(fā)治理方式，已難以滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的要求，也不符合現(xiàn)代城市發(fā)展和產業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

目前來看，推動產業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)高質量的產城融合，是中國城市未來發(fā)展的關鍵所在，也是提升資源配置效率、實現(xiàn)協(xié)同價值的重要舉措。

2019年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，提出要鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。

引入多元治理工具和社會各類資本，有利于整合優(yōu)質資源，進一步提升城市的建設運營水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

筆者認為，現(xiàn)階段推動產業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，應重點推廣開發(fā)性PPP模式。

根據(jù)中國財政科學研究院院長劉尚希給出的定義，開發(fā)性PPP是以實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標，由政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業(yè)開發(fā)為核心的基礎設施和城市運營等綜合性服務，并由社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，根據(jù)績效表現(xiàn)獲取收益的合作模式。

顯然，開發(fā)性PPP不再局限于單一項目的建設運營，而是包括整個區(qū)域的設計規(guī)劃、基礎設施、公共設施、產業(yè)服務、城市運營等內容，政府委托社會資本牽頭作為建設運營的責任主體。

一方面，開發(fā)性PPP的本質仍是PPP，體現(xiàn)了利益共享、風險分擔的共治理念和按效付費的基本邏輯，即摒棄公共產品和公共服務由政府大包大攬的傳統(tǒng)觀念，打破市場與政府“楚河漢界、涇渭分明”的二元思維，主張城市是一個完整的空間組織，應類似于企業(yè)等經濟組織，引入科學治理理念，以優(yōu)化公共產品和公共服務供給，為政府職能轉變和區(qū)域經濟發(fā)展提供系統(tǒng)性解決方案。

以固安為例，自2003年運用開發(fā)性PPP 模式推動產業(yè)新城開發(fā)建設以來，已從一個經濟發(fā)展滯后的農業(yè)縣迅速發(fā)展成為全省領先的工業(yè)強縣。

需要強調的是，在開發(fā)性PPP模式下，通常約定社會資本的投資回報來源于區(qū)域新增財力的一定比例，既不會成為政府的剛性支付責任，又能很好地解決激勵相容問題。社會資本提供專業(yè)化服務并達到約定的績效考核要求，才能獲取收益。

政府部門主要扮演“裁判員”“監(jiān)督者”角色，側重于決策、監(jiān)督、考核等，對開發(fā)建設堅持“不投資、不負債、不擔保、不兜底”原則，這無疑是地方政府在不新增債務的前提下推動大規(guī)模城市開發(fā)的有效途徑。

另一方面，作為傳統(tǒng)PPP模式的升級版，開發(fā)性PPP的創(chuàng)新性體現(xiàn)為“開發(fā)性”：既包括物理空間的開發(fā)建設，打造生產、生活載體，又強調產業(yè)資源的開發(fā)利用，追求高質量、全方位的產城融合。

社會資本除承擔城市規(guī)劃設計、土地整理、公共設施和基礎設施建設等職責外，還需利用自身在產業(yè)規(guī)劃、資源整合、招商引資等方面的比較優(yōu)勢，為城市匹配更優(yōu)質的產業(yè)資源，提升區(qū)域的自我造血功能和核心競爭優(yōu)勢，打造“以產促城、以城興產、產城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。

目前，運用開發(fā)性PPP模式的典型案例包括華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司主導的固安產業(yè)新城項目、中信集團主導的汕頭濱海新城項目、中建方程主導的西安徐家灣地區(qū)綜合改造項目，等等。

以固安為例，自2003年運用開發(fā)性PPP模式推動產業(yè)新城開發(fā)建設以來，已從一個經濟發(fā)展滯后的農業(yè)縣迅速發(fā)展成為全省領先的工業(yè)強縣。

全縣2018年實現(xiàn)地區(qū)生產總值250億元、一般公共預算收入45.6億元，分別是2002年的7.2倍和76倍，尤其是后者，顯著高于周邊城市的一般公共預算收入增長幅度。

固安產業(yè)新城已先后入駐企業(yè)500多家，簽約投資額累計近1400億元，建設了“十通一平”設施以及醫(yī)院、學校、商業(yè)中心和湖景公園等城市配套，引進發(fā)展了新型顯示、航空航天、生物醫(yī)藥等產業(yè)集群，就業(yè)人口較2002年增長近10倍，并躋身“中國十大最具投資價值開發(fā)區(qū)”，成為“2011最具影響力產業(yè)新區(qū)城市”。

實踐證明，開發(fā)性PPP憑借其多元共治理念和產城融合策略，能有力推動以城市為典型的區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

固安與周邊城市一般公共預算收入漲幅對比（單位：萬元）

來源：中經網統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫 制圖/開開