馮林玉 秦鵬

摘要 《生活垃圾分類制度實施方案》的出臺，標志著生活垃圾強制分類由點及面地漸次展開。生活垃圾兼具污染性與資源性的特點，無論是在立法層面，還是在政策設(shè)計層面，亦或是在實踐層面，都以生活垃圾減量化、無害化、資源化為主要目標。本文通過實證分析、比較分析、歸納分析對規(guī)范性文件、政策文本及其社會效果進行綜合考察，梳理出當前在涉及生活垃圾分類這一議題中所存在的“四個斷裂”：生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂、生活垃圾分類意愿與行為的斷裂、垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的斷裂、法律政策設(shè)計初衷與運行實踐的斷裂。“四個斷裂”是對阻礙生活垃圾分類諸多因素的概括性總結(jié)，對“四個斷裂”的消解與彌合，需要在技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)安排、生活方式、法律規(guī)范、行政管理模式等領(lǐng)域進行調(diào)整。本文立足于生活垃圾分類的重要主體——公民這一切入點，提出確立公民生活垃圾分類義務對于不同程度地改善“四個斷裂”具有極大的必要性和重要的現(xiàn)實意義。公民生活垃圾分類義務包括預防義務、填補義務、改善義務、合作義務，不僅在內(nèi)在結(jié)構(gòu)中具有規(guī)制、指導功能，在外在體系上也具有銜接和協(xié)調(diào)功能，且該種銜接和協(xié)調(diào)功能能夠在垃圾分類回收再利用循環(huán)機制、法律政策設(shè)計與運行實踐、生活垃圾分類意愿與行為之間得以延伸和嵌入。公民生活垃圾分類義務的實現(xiàn)，以生活垃圾分類義務框架的重構(gòu)和綠色生活方式的培育為基礎(chǔ)性要素，同時需要政府轉(zhuǎn)變其單中心治理邏輯，提供良好的外部管理環(huán)境和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)創(chuàng)新的便捷性支持。

關(guān)鍵詞 生活垃圾分類；公民生活垃圾分類義務；回收再利用循環(huán)機制

中圖分類號 D922.68 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2019）05-0118-09 DOI：10.12062/cpre.20181112

自2000年北京、上海、廣州等城市被選定為“生活垃圾分類收集試點城市”以來，各地政府在財政、宣傳教育、立法等方面積極對生活垃圾分類進行倡導和投入，雖取得一些成效，但效果不盡人意，整體上呈裹足不前的態(tài)勢。面對“垃圾圍城”這一不爭的事實，垃圾焚燒發(fā)電是當前應對垃圾與日俱增的最為經(jīng)濟的方式。然而，進入城市與社會的轉(zhuǎn)型階段，大氣污染、鄰避事件使得看似經(jīng)濟的垃圾焚燒背后巨大的社會成本逐漸凸顯。一直以來，盡管有其他國家諸如日本和美國等國的經(jīng)驗作為典型示范，鑒于國情和相關(guān)法律理論、產(chǎn)業(yè)技術(shù)的不成熟，國家和政府竭力探索生活垃圾強制分類和付費以外的其他潛在路徑。畢竟，強制分類作為一項強制性義務，其規(guī)范性和拘束力的配置是以為公民承擔生活垃圾分類義務甚至是公民環(huán)境義務為代價。在經(jīng)歷十多年的挫折之后，經(jīng)驗與實踐自覺地指明了強制分類的基本立場。為此，2017年國家發(fā)展與改革委、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部將《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱“方案”）先行置于選定的46個城市（包括直轄市、省會城市、計劃單列市，以及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，包括：河北邯鄲、江蘇蘇州、安徽銅陵、江西宜春、山東泰安、湖北宜昌、四川廣元、四川德陽、西藏自治區(qū)日喀則、陜西咸陽）進行實踐嘗試，希望從局部性的試點試驗中吸納地方經(jīng)驗，自下而上地反饋到立法決策層，為正式的制度設(shè)計提供參考。

1 《方案》與背后的“四個斷裂”

1.1 《方案》的整體評價

在《方案》出臺以前，各地在地方性立法活動中大都對生活垃圾強制分類采取觀望的態(tài)度。為了呈現(xiàn)中國不同城市之間在生活垃圾強制分類這一問題上的認知差異和變遷，筆者選取了北京、上海、廣州、重慶、深圳、杭州、成都、沈陽、銀川9個城市的生活垃圾分類立法作為樣本進行考察，見表1。其中，《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》和《成都市城市生活垃圾處理收費管理辦法》雖未對公民生活垃圾分類作出明確規(guī)定，但二者制定規(guī)范文件均是以“誰產(chǎn)生、誰付費”為原則，對生活垃圾強制分類進行積極地探索。

馮林玉等：生活垃圾分類的實踐困境與義務進路

中國人口·資源與環(huán)境 2019年 第5期 相較于表1中的各類規(guī)范性文件，《方案》在以下幾個方面做出改進：①明確在46市的公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)中實行生活垃圾強制分類，實驗性地踐行“污染者付費”原則；②強調(diào)政府在生活垃圾分類中的主導地位，并以此為出發(fā)點進行配套體系建設(shè)和政策激勵；③提出以城市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和“互聯(lián)網(wǎng)+”模式創(chuàng)新促進垃圾分類回收。

同時，《方案》也存在明顯缺陷：①缺少不履行與怠于履行強制分類的責任性內(nèi)容；②《方案》整體側(cè)重于政府面向的生活垃圾分類制度設(shè)計，雖也將全民參與作為原則性內(nèi)容，但對全民參與的性質(zhì)、深度和廣度卻未作出明確規(guī)定；③生活垃圾分類是一項與個人生活方式密切相關(guān)的基礎(chǔ)性公益事業(yè)，《方案》只淺顯地提及“引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類”，對公民生活方式的立法培育關(guān)注不夠。

1.2 生活垃圾分類中的“四個斷裂”

“制度的起源并不存在于構(gòu)設(shè)或設(shè)計，而在于成功存續(xù)下來的實踐?！盵1]生活垃圾分類在過去十多年陷入裹足不前的怪圈，有其背后特殊的中國式境遇和否定性經(jīng)驗。

可以用“四個斷裂”來概括：生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂、生活垃圾分類意愿與行為的斷裂、垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的斷裂、法律政策設(shè)計初衷與運行實踐的斷裂。

1.2.1 生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂

在國外實踐中，生活垃圾分類作為一項公民基本環(huán)境法律義務已是一項普遍性的選擇。以日本為例，1993年的《環(huán)境基本法》第4條就指出“在可能的限度內(nèi)，減少因社會經(jīng)濟活動及其他活動而對環(huán)境的負荷及其他與環(huán)境因素有關(guān)的影響，在一切人公平分擔的基礎(chǔ)上，自主而積極地去實施保護環(huán)境的措施”。作為公民生活垃圾分類的基本法，《環(huán)境基本法》從宏觀上確定了生活垃圾分類義務。在《廢棄物處理法》《促進資源有效利用法》《建立循環(huán)型社會基本法》這三部綜合性法律中，更進一步地細致規(guī)定生活垃圾分類義務的具體事項。例如，2001年修訂的《廢棄物處理法》第2條第3款規(guī)定：“國民應通過控制廢棄物的排放、使用再生品等謀求廢棄物的再生利用，同時必須通過將廢棄物分類排放，盡量自己處理產(chǎn)生的廢棄物等，協(xié)調(diào)國家以及地方公共團體有關(guān)廢棄物減量及其他廢棄物妥善處理政策措施的實施”，明確國民的廢棄物處理義務。

結(jié)合我國目前的現(xiàn)狀，雖我國并未將公民環(huán)境義務寫入《憲法》，但《環(huán)境保護法》第6條第1款規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，第4款進一步規(guī)定；“公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務”。進而在宏觀層面上為生活垃圾分類義務的確立提供依據(jù)。2012年3月施行的《北京市生活垃圾管理條例》第6條規(guī)定：“單位和個人應當遵守國家和本市生活垃圾管理的規(guī)定，依法履行生活垃圾產(chǎn)生者的責任，減少生活垃圾產(chǎn)生，分類投放生活垃圾，并有權(quán)對違反生活垃圾管理的行為進行檢舉和控告”。《北京市生活垃圾管理條例》是國內(nèi)首個為公民設(shè)置生活垃圾分類義務的規(guī)范性文件。遺憾的是，作為生活垃圾分類義務上位概念的公民環(huán)境義務在相關(guān)法律體系中一直以抽象、模糊的形象存在，在缺少細致、翔實的規(guī)范結(jié)構(gòu)的同時具有更為濃烈的政治隱喻和道德色彩?？梢钥隙ǖ氖?，在整個規(guī)范話語體系結(jié)構(gòu)中，公民環(huán)境義務被作為一套修辭術(shù)語束之高閣，并不如日本法律體系那般自上而下地對公民環(huán)境義務進行情景化的翔實運用。公民環(huán)境義務的虛置，預示著生活垃圾分類義務難以突破既存的格局扎根于法律體系的一般結(jié)構(gòu)中，也難以出現(xiàn)在文化秩序、日常生活行為秩序中。

1.2.2 生活垃圾分類意愿與行為的斷裂

生活垃圾分類意愿與行為的斷裂，以文本法律和政策文件不完全是“能用之規(guī)范”，且立法承諾和政策期待不能全部兌現(xiàn)之困局為現(xiàn)實表征。以一組實地調(diào)查數(shù)據(jù)為例，根據(jù)對寧波市6區(qū)2 036戶社區(qū)居民進行的實地調(diào)查數(shù)據(jù)，城市居民愿意參與垃圾分類的比例（82.5%）明顯高于實際參與垃圾分類行為的比例（13%）[2]。經(jīng)過政府十多年來的大力推進和宣傳教育，公民普遍對生活垃圾分類的環(huán)境效益具有積極的認知，只是受限于生活垃圾分類的情景因素、便利因素以及成本與收益之間的差距，加之政府作為管理者和引導者在利用立法對公民生活垃圾分類行為進行規(guī)范和運用政策工具對公民進行激勵上的欠缺，公民生活垃圾分類意愿與行為之間的鴻溝一直未能得到有效的彌合。

1.2.3 垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的斷裂

生活垃圾分類作為回收再利用循環(huán)機制的前端環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著后續(xù)各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性和效率性，在某種程度上決定了廢棄物無害化、減量化、資源化的成敗。回顧日本在生活垃圾分類、回收、循環(huán)再利用過程中取得的矚目成績，除了其設(shè)計出一套符合國情、民情的法律體系外，更依賴于其在致力于構(gòu)建循環(huán)型社會導向下的廢棄物管制對策體系，見圖1。

在此羅列出日本的廢棄物管制對策體系，意圖不在于倡導對這一體系的經(jīng)驗照搬與全盤復制，而是為了闡釋生活垃圾從分類、回收到循環(huán)再利用不僅涉及技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)安排、生活方式、法律規(guī)范、組織形式、行政管理和經(jīng)濟工具，而且各環(huán)節(jié)、各要素之間在高度聯(lián)動的同時也以某種不規(guī)則的形式相互影響，用復雜和系統(tǒng)的描述性話語尚難以概括其內(nèi)在機理。

就當前我國循環(huán)再利用機制的設(shè)計與實踐而言，斷裂、分歧、滯阻充斥著整個過程。從綠色消費語境下的商品包裝，到付費機制、生產(chǎn)者責任延伸制度，到生活垃圾安全處理、廢棄物再生利用，再到技術(shù)革新、信息公開、公眾監(jiān)督、環(huán)境教育，各個環(huán)節(jié)自身都存在著亟待解決的問題，遑論各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與相互促進。

1.2.4 法律政策設(shè)計初衷與運行實踐的斷裂

自2000年以來，無論是制度性投入還是資源投入都持續(xù)不斷地往生活垃圾分類回收這一領(lǐng)域輸入，然而巨大的投入與收效甚微的反差之間橫亙的是法律政策設(shè)計與運行實踐之間的斷裂?！叭魏蝹€人試圖憑據(jù)理性而成功地建構(gòu)出比經(jīng)由社會逐漸演化出來的規(guī)則更具效力的規(guī)則，都是不可能的；退一步講，即使他成功地建構(gòu)出了這樣的規(guī)則，那么也只有當這些規(guī)則得到了所有人遵守的時候，方能真正發(fā)揮其效力并有助于其目的實現(xiàn)?！盵1]因此，法律政策的條款預設(shè)與社會實際的脫嵌、規(guī)則被彈性執(zhí)行可以作為法律政策設(shè)計與運行實踐斷裂的兩個方面。由于人們都存在必然的無知與認識的偏差，不可能完全預測到制度運行的實際，再加之對新生或移植制度所需的土壤與環(huán)境認識不足，更未能去考察所移植制度的域外運行狀況，所以這種理想情懷式的、部門本位式的、片面經(jīng)驗式的制度建構(gòu)主義立法進路，使得立法預期與法律運行實踐間背離的中國境遇一直存在[4]。

具體可以從垃圾分類標準被彈性執(zhí)行和終端強制分類缺位兩處予以說明。首先，各類規(guī)范性文件基本按照“三分法”或“四分法”對生活垃圾分類做出類型化的規(guī)定。具體在實踐中，垃圾桶仍按照可回收物、不可回收物的劃分設(shè)置，在缺少細致分類指南的情況下，居民難以一

圖1 循環(huán)型社會導向下的日本廢棄物管制對策體系[3]

一分辨可回收物與不可回收物，且一旦可回收物中混入不可回收物，垃圾分類的效率將大打折扣。其次，我國人口基數(shù)大、生活垃圾產(chǎn)量大、公民垃圾分類意識淡薄、環(huán)衛(wèi)工人缺少垃圾分類的專業(yè)素養(yǎng)，政府要求居民做好垃圾分類的同時沒有強制性地要求垃圾收運和處理過程中的二次分類。

2 生活垃圾分類義務的邏輯分析

生活垃圾分類是一項內(nèi)在充斥著私人生活的細節(jié)和自我的系統(tǒng)行動。任何具有強制性和指導性的規(guī)范要想深入到個人生活行為的幽深之處并有針對性地調(diào)整這一最小的單元，需要從不同領(lǐng)域?qū)⒑暧^意義上的生活垃圾分類有機地分解為其他瑣細的類項：如技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)安排、生活方式、法律規(guī)范、組織形式和行政管理模式等。在一個強調(diào)經(jīng)濟學、社會學、組織學、法學以及一定程度的心理學高度聯(lián)動且以不規(guī)則形式相互作用的場域，以規(guī)范性為主要特征的義務進路在生活垃圾分類及其相關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，應當扮演何種角色、實際扮演著何種角色以及未來能切實扮演何種角色，是法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在進入這一命題前，必須予以厘清的方向性問題?？陀^地說，義務進路無法全面深入地解決“四個斷裂”的問題，因為“四個斷裂”涉及經(jīng)濟學、社會學、心理學因素，所以必須承認規(guī)范性進路有其結(jié)構(gòu)上的局限。

義務的設(shè)置尤其是面向全社會為每一個原子化的公民設(shè)置義務，是一項艱難的抉擇。法律法規(guī)政策文件對公民環(huán)境義務或生活垃圾分類義務以抽象迂回的方式予以闡釋適用有其背后的內(nèi)在原因。一方面，在“權(quán)利附帶定義觀”的長期熏陶下，法律義務的建構(gòu)與理解往往仰賴于法律權(quán)利的界定與闡釋，亦即法律義務以法律權(quán)利作為相對應的參照，已成為一種邏輯慣性。“自從權(quán)利和義務作為法學基本范疇正式使用以來，由于法律制度和法律生活中權(quán)利對義務的前提性和主導性，幾乎所有的法學家都先闡釋權(quán)利，然后附帶地界說義務，或干脆把義務隱含在權(quán)利觀念之下，因此，對義務的定義必然以權(quán)利為前提”[5]。另一方面，結(jié)合環(huán)境法自身的內(nèi)在價值、理念和標準，環(huán)境義務具有超越傳統(tǒng)法律義務的性格，加之當前在環(huán)境權(quán)利進路與環(huán)境義務的爭論中，環(huán)境權(quán)利觀占據(jù)上風，因此在環(huán)境權(quán)利占據(jù)主流話語體系的背景下，無論是對環(huán)境義務的理論研究還是對環(huán)境義務的采納與適用都更為謹慎和不足。

“從邏輯上講，具體義務和制度的設(shè)計并不能窮盡基本法律義務的內(nèi)容，基本法律義務條款只有起到兜底性作用且自身能直接‘實現(xiàn)才能起到真正的功效”[6]?！耙獙崿F(xiàn)環(huán)境法律義務，需首先從具體行為中抽象出穩(wěn)定的行為模式，即一般環(huán)境法律義務，包括預防義務，填補義務、改善義務與合作義務?！盵7]生活垃圾分類義務作為一般環(huán)境義務，也包括預防義務、填補義務、改善義務與合作義務。在生活垃圾分類的場域中，義務主體不僅僅局限于公民，政府和企業(yè)也在生活垃圾分類義務主體之列。只是相對于公民生活垃圾分類義務的階段和表現(xiàn)形式而言，企業(yè)和政府的垃圾分類義務或者只存在于某一個或兩個特定階段，或者以其他表現(xiàn)形式存在。對于公民而言，預防義務體現(xiàn)為綠色消費、避免過度使用一次性產(chǎn)品，亦即一種減量義務。環(huán)境法語境下的填補義務有其自身的特殊性，既有傳統(tǒng)侵權(quán)責任法中填補受害人人身和財產(chǎn)損害的功能，也具有填補環(huán)境損害的功能，同時基于填補義務的社會化面向可設(shè)置于損害發(fā)生之前。填補義務的脈絡蘊含于生活垃圾處理費的收取、對拒不履行生活垃圾分類的單位和個人進行處罰等責任分配和承擔過程中。改善義務更多的是強調(diào)以低碳、節(jié)儉、環(huán)境友好為精神調(diào)整日常生活方式。合作義務是公民配合社區(qū)、政府部門的相關(guān)舉措。對于企業(yè)而言，主要是預防義務、改善義務和合作義務。譬如，在生產(chǎn)產(chǎn)品時避免過度包裝，積極回收自己生產(chǎn)的廢舊物品，配合政府。對于政府而言，其環(huán)境保護義務意涵下的生活垃圾分類義務是更為宏觀抽象的“現(xiàn)狀保持義務、危險防御義務、風險預防義務”[8]，具體的類型及衍生結(jié)合具體情境分析。筆者認為，預防義務、填補義務、改善義務與合作義務之間既有區(qū)別但又是以連續(xù)糅合的形式存在，沒有絕對的義務類型界限，應當避免用割裂的視角孤立評價生活垃圾分類行為。

日本明確將這四類義務寫入各類規(guī)范性文件之中，例如2000年施行的《可循環(huán)食品資源循環(huán)法》第4條規(guī)定：“消費者要通過改善食品采購或者烹調(diào)方法，努力控制食品廢棄物的發(fā)生。同時，必須通過利用食品循環(huán)資源再生利用所得到的產(chǎn)品促進食品循環(huán)資源的再生利用?！?000年修訂的《特種家用機器循環(huán)法》第6條以規(guī)定消費時限和指定處理方式的形式落實消費者的預防義務、填補義務、改善義務和合作義務：“消費者應盡量長時間地使用特種家用機器，以努力控制特種家用電器廢棄物的排放。同時，在排放特種家用電器廢棄物時，為了使該特種家用機器廢棄物的再商品化等能夠得到切實實施，必須妥善地將特種家用機器廢棄物交付廢棄物收集者及搬運者或者再商品化等業(yè)者，根據(jù)其要求支付費用，協(xié)助業(yè)者采取措施實現(xiàn)本法律的目的?！薄督⒀h(huán)型社會基本法》第12條規(guī)定：“公眾有責任抑制產(chǎn)品變成廢棄物……協(xié)助分類收集可循環(huán)資源，從而配合國家和地方政府實施有關(guān)適當處置廢棄產(chǎn)品的政策和措施”。

誠如有的學者所言，我國的立法長期存在著“浪漫色彩與粗獷的線條，這種浪漫性與粗獷性使得我們的法條晦澀、空洞及缺乏足夠的現(xiàn)實可操作性……”[9]。與日本細致、明確、翔實的生活垃圾分類義務體系相比較，我國既有的涉及生活垃圾分類投放的規(guī)范性內(nèi)容則更為宏觀、抽象、模棱兩可。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第7條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復利用產(chǎn)品”。在該條款中“鼓勵”本質(zhì)上屬于倡導性規(guī)范，不具有拘束力和強制性。該法第16條進一步規(guī)定：“產(chǎn)生固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環(huán)境的污染”。從該條款的表述中可知，“應當”是強制性規(guī)范，是所有單位和個人必須履行的義務，怠于履行或不履行需要承擔相應的民事責任、行政責任甚至是刑事責任。至于公民與政府在生活垃圾分類回收事項上的合作義務，《固體廢物污染環(huán)境防治法》沒有明確提及，《方案》在其文本中則以“動員社會參與”、“形成全社會共同參與垃圾分類的良好氛圍”的建議口吻進行倡導，并未直接要求公民的合作義務。

由此可知，當前的垃圾分類法律和政策文件并未完整、周延地建構(gòu)起生活垃圾分類義務的體系，預防義務和合作義務付之闕如，改善義務和填補義務部分地散落于各類規(guī)范中。

3 生活垃圾分類義務對“四個斷裂”的彌合

毋庸置疑，現(xiàn)有的口號化、形式化、零散化的公民環(huán)境義務是無力于改善“四個斷裂”的?！斗桨浮纷鳛橐豁椌哂幸?guī)范意義的文件，雖有一定程度的創(chuàng)新，但卻囿于垃圾分類慣性邏輯，對生活垃圾分類義務仍是欲言又止?？梢詳嘌?，面對“四個斷裂”這一否定性經(jīng)驗，《方案》能夠取得的實質(zhì)性進展將十分有限。在具體鋪陳生活垃圾分類義務之前，筆者擬先論述生活垃圾分類義務能夠在何種程度、哪些方面改善“四個斷裂”。

3.1 生活垃圾分類義務對法律體系斷裂的彌合

如何彌補生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂？要回答這個問題，必須對前一個生活垃圾分類義務與后一個生活垃圾分類義務進行區(qū)分。貝卡利亞曾寫道：“任何一條法律，如果它沒有能力保衛(wèi)自己，或者社會環(huán)境實際上使它毫無根基，那它就不應當被頒布。輿論是人心的主宰者，它只接受立法者所施加的間接的和緩慢的影響，卻抗拒對它直接的侵犯。因而，一些無用的法律一旦受到人們的蔑視，將使一些還比較有價值的法律也因而被貶低，并被人視為必須逾越的障礙，而不是公共利益的保護者”[10]。如上文所述，既有的生活垃圾分類義務形式化、抽象化、零散化，倘若要提煉或梳理出一個具有可操作性的生活垃圾分類義務，勢必是具有實質(zhì)性、具象化、結(jié)構(gòu)化和層次性、邏輯性、一致性。

3.2 生活垃圾分類義務對意愿與行為斷裂的彌合

“提高城市居民參與垃圾分類管理的積極性需要重視法律規(guī)導、政府管制、經(jīng)濟懲罰等外壓機制與思想教育、經(jīng)濟補償、輿論支持等誘導機制的共同作用”[11]。意愿與行為的統(tǒng)一是一個漸進而漫長的過程，需要從兩個層次上同時入手：一是消極義務和積極義分工配合的強制指導；二是政府激勵措施鼓勵下的自覺行為。需要注意的是，二者缺一不可，否則難以取得實質(zhì)性的進展。以上海為例，上海雖然積極投入資源倡導生活垃圾分類，也創(chuàng)新性地發(fā)展出諸如“綠色賬戶”“環(huán)保檔案”“環(huán)境信用體系”的激勵措施，然而數(shù)據(jù)顯示，“綠色賬戶”的激活率不足三成。

生活垃圾分類義務的消極面向是指較強程度的分類義務，且各主體之間采用統(tǒng)一衡量標準；積極面向則鑒于各主體能力不同，且因其行為積極效應的不同，區(qū)分個人、企業(yè)和政府分別作出義務要求。消極義務也可理解為公民、企業(yè)、政府的廢棄物處理責任，具體內(nèi)容包括生活垃圾分類處理，遵守法律法規(guī)、政策文件制定的一般生活垃圾處理規(guī)定，把分類后的生活垃圾投放到指定地點等。積極義務可以理解為公民踐行綠色消費原則，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中避免過度使用一次性包裝，并完善產(chǎn)品廢棄后的回收再利用機制，至于政府則是積極為促進分類、二次分類、為回收再利用提供基礎(chǔ)性服務、完善相關(guān)的激勵措施。

3.3 垃圾分類義務對回收再利用循環(huán)機制斷裂的彌合

長期以來，“認知-行為-技術(shù)”被認為是生活垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的核心，而未充分認識到在“認知-行為-技術(shù)”的基礎(chǔ)上，還需要“技術(shù)-知識-產(chǎn)品”的進一步轉(zhuǎn)化。垃圾分類回收再利用循環(huán)機制是生活垃圾無害化、減量化、資源化的關(guān)鍵內(nèi)容，是風險社會語境下國家改善城鄉(xiāng)環(huán)境、促進資源回收利用必須予以有效因應的重要議題。作為綠色發(fā)展的投影，近年來中央到地方先后從制度、組織、技術(shù)等多個層面切入，一步一步地聚焦問題的核心。然而既有的種種努力仍無力突破“垃圾圍城”這一嚴峻的現(xiàn)實壁壘。

垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的重塑或修復，需要不同來源、不同形式、不同適用機理的多元力量的取長補短，將原本原子化分布且各行其是的主體有效粘合起來?；パa增益有機體的形成應改變傳統(tǒng)的政府“單中心治理”模式，轉(zhuǎn)而在公民、企業(yè)、政府的共同治理中找到因應之道。其中，生活垃圾分類義務便是連接公民、企業(yè)、政府的一條內(nèi)在脈絡。長期以來，政府在構(gòu)筑垃圾分類回收再利用循環(huán)機制的過程中，除了以行政規(guī)劃的方式為生活垃圾分類回收再利用進行目標預設(shè)、方法預設(shè)、路徑預設(shè)外，也更為倚重市場工具。但政府也忽略了非常重要的一點，或者說意識到問題所在但礙于沒有有效的解決辦法，那就是如何將各環(huán)節(jié)納入一個增益互補的控制體系，而不僅僅拘泥于監(jiān)管的窠臼。

以生活垃圾分類義務作為基礎(chǔ)性要素的共治思路，首先意味著生活垃圾分類回收循環(huán)再利用過程中面臨的各種問題、挑戰(zhàn)被納入一個協(xié)同互補的處理機制之中，而跳脫出公權(quán)力對問題的運動式介入和壟斷治理。其次，這一以義務為內(nèi)在脈絡的制度思路，不僅離不開以國家強制為核心的監(jiān)管權(quán)威，而且也需要得到以企業(yè)為代表的市場主體、技術(shù)機構(gòu)的支持。

3.4 生活垃圾分類義務對法律政策設(shè)計與運行實踐斷裂的彌合 首先，“法規(guī)難以自動磨合利益訴求的分歧，法律系統(tǒng)與生活實踐之間存在張力，執(zhí)法對象的抵制，這些都不必然導致彈性執(zhí)法”[14]。有不少學者認為，法律義務社會功能的實現(xiàn)，依賴于義務的形式化技術(shù)，即按照一定的邏輯和法律術(shù)語將義務以一套程式化、文本化的概念、原則和規(guī)則闡釋出來。只要這一形式化的法律規(guī)范在社會生活中以指令的方式被理解、遵守和執(zhí)行，法律義務的社會功能才可能實現(xiàn)。然而，理想情境中的宏觀規(guī)范性假設(shè)一旦被置入復雜的微觀實踐層面，不可避免地將面臨不同程度的適應不良。受思維慣性桎梏的形式邏輯推演以及由此而制定的問題解決方案也難逃形式化，最終初衷良好的規(guī)范性內(nèi)容脫離具體的語境，淪為缺乏操作性的口號。以上過程，可謂是諸多法律法規(guī)、政策文件預設(shè)與實踐發(fā)生脫節(jié)的共同遭遇。

其次，法的有效性有三種理解維度：社會學的、倫理學的和法律教義學的，它們分別關(guān)注實際效果、內(nèi)容正確和形式合理[13]。這三個方面立場各異，社會學的有效性概念反映了人們對具有調(diào)控社會功能的法的期待，倫理學的有效性概念使人們保持對法的批判和反思能力，而法律教義學的有效性概念則顯現(xiàn)法的科學性，尤其是復雜社會的法的建構(gòu)技術(shù)。社會對法律法規(guī)和政策文件實效的評價是一種模糊的主觀感受，在社會學、倫理學、法律教義學評價體系中可能會傾向于某一評價體系，也可能是三個評價體系的糅合。

再次，無論是生活垃圾分類的法律法規(guī)還是政策文件，在其自上而下地向公民日常生活滲透的過程中，地方、基層以及原子化的公民基于自身利益和偏好，都在以自身的方式變通法律文本和政策文本的內(nèi)容，因此生活垃圾分類在不同的階段、不同的區(qū)域呈現(xiàn)出不同的經(jīng)驗形態(tài)。

那么，義務進路能夠在法律政策設(shè)計與運行實踐的斷裂扮演何種角色呢？筆者認為，生活垃圾分類義務的設(shè)定直接將法律法規(guī)、政策文件與原子化的個體連接起來，一方面避免了地方、基層基于自身利益和偏好對立法精神和立法目標的任意變通和架空；另一方面，義務的履行及其經(jīng)驗反饋可以借助直觀的執(zhí)行實效修正規(guī)范性預設(shè)中不貼合實際的形式邏輯推演，在動態(tài)中實現(xiàn)平衡。

4 生活垃圾分類義務的配置與實現(xiàn)

在“垃圾圍城”日趨嚴重的當下，實現(xiàn)生活垃圾分類義務具有無可辯駁的重要意義。全國各地對垃圾強制分類的重視與探索，為生活垃圾分類義務的實現(xiàn)提供了良好機遇。在當前的現(xiàn)實語境下履行生活垃圾分類義務，首要任務是對生活垃圾分類的現(xiàn)狀加以判斷，并選擇合適的展開路徑，明確公民、企業(yè)、政府在實現(xiàn)生活垃圾分類過程中，各自應發(fā)揮的作用。

4.1 生活垃圾分類義務框架的重構(gòu)

生活垃圾分類義務的配置不是要走單純的解構(gòu)路線，應當主要走重構(gòu)路線。重構(gòu)并不意味著對立、替代和否定，更多的是一種超越。在保持基本元素、話語體系一致性的前提下，超越傳統(tǒng)的思維慣性，超越既有的價值觀念體系。

在邏輯上，重構(gòu)生活垃圾分類義務需要從三個路徑同時切入：①立法路徑，即通過制定新法或修訂舊法，勾勒出生活垃圾分類主體的垃圾處理責任；②行政路徑，即不斷完善生活垃圾分類回收再利用管理體制機制，提升政府在生活垃圾分類回收再利用中的能力；③嚴格的懲罰與監(jiān)督措施，即建立評價懲罰機制，強化政府對不當處理生活垃圾的處罰和監(jiān)管。

在體系上，以《環(huán)境保護法》為基本法，提綱挈領(lǐng)地規(guī)定公民的生活垃圾分類義務。《環(huán)境保護法》第49條第3款和第4款分別規(guī)定：“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環(huán)境”，“縣級人民政府負責組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”，對特定類型的廢棄物處理做出規(guī)定，但尚未對生活垃圾分類做出一般性的規(guī)定。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》這兩部綜合法中對生活垃圾分類的義務構(gòu)成、責任要件做出普適性規(guī)定。除此以外，根據(jù)實踐需要，可以考慮對當前法律體系中的部分內(nèi)容進行修改和調(diào)整，消除規(guī)范性文件在概念界定、主體確定、拘束力、法律責任、內(nèi)容分布上歧異和不同步，以實現(xiàn)體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上的協(xié)調(diào)。例如，構(gòu)建一個由《綠色消費法》《廚余垃圾循環(huán)資源促進法》《電子產(chǎn)品回收再利用促進法》《包裝控制法》等組成的源頭治理、末端處理和資源循環(huán)有機體系。至于上述專項規(guī)范性文件的位階選擇，則根據(jù)結(jié)構(gòu)需要和行動情境確定。

在內(nèi)容上，可在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中規(guī)定“合理分擔義務”，即：“為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)資源的循環(huán)再利用，國家、地方政府、企業(yè)和公眾應當在合理承擔各自責任的前提下，采取必要措施實現(xiàn)廢物的無害化、減量化、資源化?！痹凇豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定公民的廢物處理義務：“居民應當通過控制廢物的排放、使用再生產(chǎn)品實現(xiàn)廢物的再生利用，同時必須通過廢物分類，盡量自行處理日常生活中產(chǎn)生的廢物，配合國家以及社區(qū)有關(guān)廢物減量以及廢物妥善處理政策規(guī)定的相關(guān)措施”。此外，對于隨意丟棄、焚燒廢物的行為施以相應的自由刑和財產(chǎn)罰。在《廚余垃圾循環(huán)資源促進法》中規(guī)定：“消費者應當通過努力控制廚余垃圾的產(chǎn)生，盡量促進廚余垃圾的循環(huán)再利用”。在《綠色消費法》或《包裝控制法》中規(guī)定：“消費者應盡可能選擇可反復使用的商品包裝，控制過度包裝商品的使用，努力控制包裝廢物的產(chǎn)生，促進包裝廢物的分類收集和再利用?！?/p>

4.2 綠色生活方式的培育：立法與宣傳教育

綠色生活方式倡導人們適度消費、合理消費，樹立節(jié)約資源保護環(huán)境的消費理念，把生態(tài)意識上升為全民意識和全球意識[16]。綠色生活方式的培育分為兩個內(nèi)容：一是以義務的形式對公民生活方式進行調(diào)整和引導，二是生活垃圾分類循環(huán)再利用的宣傳教育，即硬性與軟性的雙管齊下。值得注意的是，只有硬性與軟性的兩種方式結(jié)合起來才能產(chǎn)生應有的效應。

在后現(xiàn)代性對現(xiàn)代性的反思與超越中，物欲的膨脹、消費主義的大面積蔓延擴張被批判為導致環(huán)境污染、資源破壞的罪魁禍首。在現(xiàn)代性對價值觀念、生活方式的統(tǒng)治中，對人類中心主義、國家主義以及科學技術(shù)的過度迷信遮蔽了傳統(tǒng)語境中對人與自然相互依存、相互滋養(yǎng)的哲學關(guān)系，導致“垃圾圍城”的生活方式便滋生于此種譫妄與虛無中。綠色生活方式的立法培育不是孤立的，與之相伴的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長方式、消費選擇的多重共時性轉(zhuǎn)變。換言之，對促進生活垃圾分類的綠色生活方式的理解與運用，絕不能僅僅局限于規(guī)定控制消費、使用再生產(chǎn)品、妥善處理廢物。在綠色生活方式立法培育上，無論是《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，還是《綠色消費法》《廚余垃圾循環(huán)資源促進法》《電子產(chǎn)品回收再利用促進法》《包裝控制法》，對綠色生活方式的規(guī)定都是不夠的。2017年施行的《民法總則》第9條富有創(chuàng)新性地將綠色原則引入民法體系，便是基于一種更為宏觀的視角將綠色生活方式以微觀而深刻的方式滲入私人生活的細節(jié)。“民法典的綠色、生態(tài)目標追求實質(zhì)是通過對民事主體設(shè)置環(huán)境義務，對民法傳統(tǒng)的權(quán)利體系進行生態(tài)化改造，以規(guī)制、引導民事主體的行為選擇，減少民事主體行為選擇對生態(tài)環(huán)境的貽害，促進環(huán)境利益的增量，實現(xiàn)環(huán)境公共利益與私主體民事權(quán)益的協(xié)調(diào)與衡平”[15]。

凡是涉及公眾參與內(nèi)容的法律法規(guī)、政策文件，都倡導面向全社會的宣傳和教育。例如，2012年修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》第16條第2款提出：“各級人民政府應當通過宣傳、教育等措施，鼓勵公眾購買和使用節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品?！敝劣诩訌娦麄?、教育的內(nèi)容和方式，則沒有深入提及?！斗桨浮逢P(guān)于宣傳教育提到要“普及垃圾分類知識”“強化國民教育”“開展垃圾分類收集專業(yè)知識和技能培訓”“建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍”“充分發(fā)揮新聞媒體的作用”。客觀地講，《方案》提及的宣傳教育的五個方面都是促進生活垃圾分類切實所需的，但由于缺乏生活垃圾分類責任的掛鉤，即使是多樣化、細致化、常態(tài)化的宣傳教育也容易流于形式。過去20年的垃圾分類經(jīng)驗便是例證。

4.3 政府單中心治理邏輯的轉(zhuǎn)變

“生活垃圾分類問題是一個涉及居民、政府和環(huán)保者三個利益相關(guān)群體以及經(jīng)濟、環(huán)境和社會三個因素的多主體、多目標決策問題”[18]。可以說，行政機關(guān)現(xiàn)有對生活垃圾分類回收的單中心治理邏輯，與強調(diào)生活垃圾分類義務的多主體參與在某種程度上而言，是不兼容的。一方面，公共行動規(guī)則只有與私人生活邏輯達到一定程度的默契，才能在實踐中獲得生命力和活力。生活垃圾分類運作的內(nèi)在機制遵從社會生活理性，是以生活習慣、方便生活與趨利避害等日常生活面向為行動導向，是引發(fā)分類行為發(fā)生以及認同外在機制的內(nèi)在驅(qū)動力量[17]。單中心治理邏輯背后是政府計劃性、排他性、推演性、指令性地對問題的運動式干預，以及作為國家行動者與作為社會參與主體在治理關(guān)系上的不對等。運動式干預忽視了生活垃圾分類日常性中隱含的文化性、連續(xù)性和生活方式轉(zhuǎn)變的漫長性。此外，不對等的關(guān)系難以激發(fā)社會主體的參與性與積極性。另一方面，更為重要的是，有限政府應破除全能政府的想象，在認清自身權(quán)力邊界的同時也應當承認自身的局限性，尤其是在涉及普羅大眾生活邏輯的事項上?！罢畾w政府”“市場歸市場”“公民歸公民”“企業(yè)歸企業(yè)”不僅僅是停留在紙面上和口號中的格言，也應當是公共行動的指南。

生活垃圾分類事項的整體性、實質(zhì)性進展，有賴于社區(qū)或其他基層組織在正式權(quán)力與原子化個體利益之間進行平衡。生活垃圾分類是一項猶如毛細血管的“微治理”事務，越是在自上而下的法律法規(guī)、政策文件與公眾自下而上的需求與困難相對接時，統(tǒng)一性與差異性的碰撞便凸顯出來。在面對公民意愿與行為的脫節(jié)時，社區(qū)和其他基層組織的出場便顯得十分重要，因為社區(qū)和其他基層組織一方面能夠直面公眾的偏好和需求，另一方面能夠作為一個中介和通道，將法律法規(guī)、政策文件中統(tǒng)一性內(nèi)容與千差萬別的地方情境銜接起來。因此，給予社區(qū)更多的治理空間是生活垃圾分類語境下政府對“單中心治理”模式轉(zhuǎn)變的應有之義。

4.4 創(chuàng)新與激勵：“互聯(lián)網(wǎng)+精準監(jiān)控”

智慧城市和智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)是未來解決“垃圾圍城”的理想圖景。從“認知-行為-技術(shù)-知識-產(chǎn)品”層層遞進中可以看出，技術(shù)在其中扮演不可替代的中堅和中介角色。便捷性一直是決定生活垃圾分類成敗的關(guān)鍵性因素，而技術(shù)在某種程度上決定了便捷性的發(fā)展空間。

“互聯(lián)網(wǎng)+分類回收”模式不是簡單地把互聯(lián)網(wǎng)與生活垃圾分類回收拼湊起來，而是以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)作為技術(shù)支撐，將傳統(tǒng)不可見的生活垃圾“分類-投放-收集-運輸-分揀-處置”過程納入互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的公開、透明運作邏輯之中，具有數(shù)據(jù)準確、信息透明、交投便捷、服務專業(yè)、線上和線下相結(jié)合、付費與激勵相結(jié)合的特點，如圖2。

圖2 “互聯(lián)網(wǎng)+分類回收”流程

2017年北京市東城區(qū)崇文門外街道在這一思路的啟發(fā)下，將互聯(lián)網(wǎng)與全過程精細化管理融合起來，通過專業(yè)的垃圾分類回收APP對廚余垃圾分類進行積分獎勵，對可回收物實現(xiàn)在線上門預約回收，并建立專業(yè)的信息監(jiān)管平臺，對轄區(qū)內(nèi)的居民小區(qū)、餐飲企業(yè)、辦公寫字樓等產(chǎn)生垃圾的場所進行全面覆蓋，實現(xiàn)從產(chǎn)生源頭-運輸過程-末端處理的跟蹤與監(jiān)控。數(shù)據(jù)顯示，“通過半年的試點運行，崇文門外街道崇文門東、西兩個試點社區(qū)垃圾分類取得了初步效果。兩個社區(qū)日均產(chǎn)生垃圾總量2.5 t，日均廚余垃圾分出量達到0.6 t，廚余垃圾分出率達到20%以上，小區(qū)居民知曉率達到了90%以上，參與率達到55%，垃圾減量率達到25%以上”[18]。

5 結(jié) 語

《方案》拉開了生活垃圾強制分類的序幕，嘗試循序漸進、由點及面地解決“垃圾圍城”。在肯定《方案》突破性進步的同時，也需認識到《方案》存在的不足之處，尤其是對公民生活垃圾分類義務的欲言又止和對“四個斷裂”的忽視?！八膫€斷裂”在某種程度上既可以說是舊有制度和政策的盲點，也可以說是舊有思路的產(chǎn)物。生活垃圾分類義務的提出，一方面是為了跳脫出慣性思維的怪圈，另一方面是為了在力所能及的范圍內(nèi)有差別地彌合“四個斷裂”。生活垃圾分類義務的良好實現(xiàn)，除了實質(zhì)化、具象化和可操作的體系內(nèi)容配置外，還需要義務性質(zhì)以外的其他方法的支持，例如綠色生活方式的培育、政府單中心治理邏輯的轉(zhuǎn)變以及智慧社會背景下“互聯(lián)網(wǎng)+精準監(jiān)控”。

（編輯：劉照勝）

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