盛毅

四川省委十一屆三次全會(huì)創(chuàng)造性提出構(gòu)建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展新格局。省委在四川區(qū)域發(fā)展歷史上首次將成都定位為“主干”，支持成都加快建設(shè)成為綜合實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)和人才聚集度高、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)明顯，全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市。成都市自加壓力，突破區(qū)域局限，著力推進(jìn)“干支結(jié)合”，在做強(qiáng)自身的同時(shí)，主動(dòng)打破行政區(qū)劃界線，通過(guò)創(chuàng)新與各市（州）合作的方式和手段，更大力度實(shí)現(xiàn)成都與各經(jīng)濟(jì)區(qū)共享資源、共搭平臺(tái)、互借優(yōu)勢(shì)、互相促進(jìn)，將中心城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為全省發(fā)展強(qiáng)勢(shì)，將日益密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系轉(zhuǎn)化為區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，其實(shí)踐不僅將豐富區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論，而且會(huì)形成一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

推進(jìn)“干支結(jié)合”符合區(qū)域發(fā)展新趨勢(shì)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，推進(jìn)協(xié)同發(fā)展、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、一體化、同城化等發(fā)展，已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的主線，成為構(gòu)建中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新版圖”、引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的的最大動(dòng)力。而扮演區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖重構(gòu)的主角，正是迅速興起和日益壯大的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)。其中，城市群發(fā)揮的作用更加明顯。

最近幾年，國(guó)家為順應(yīng)城市群發(fā)展，先后批復(fù)了長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游、中原、哈長(zhǎng)、關(guān)中平原等9個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃，并且還在加快推動(dòng)天山北坡、滇中等邊疆城市群規(guī)劃編制。

為引導(dǎo)城市群的發(fā)展，2018年11月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》提出，要建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。同時(shí)明確了未來(lái)七大城市群及其核心城市的戰(zhàn)略布局。其中對(duì)成都、重慶的要求是引領(lǐng)成渝城市群發(fā)展，對(duì)中心城市在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，提出了明確的要求。

接下來(lái)，2019年2月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。而作為都市圈核心的中心城市，必須履行輻射帶動(dòng)周邊城市同城發(fā)展、一體化發(fā)展的重任。

2019年4月國(guó)家發(fā)改委關(guān)于《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知，則對(duì)深入推進(jìn)城市群發(fā)展作出了新的部署，包括有序?qū)嵤┏鞘腥喊l(fā)展規(guī)劃，分層次有重點(diǎn)地推進(jìn)不同城市群發(fā)展，提高一體化建設(shè)水平，建立健全城市群協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制。其中，堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力，將是破解區(qū)域行政分割的最關(guān)鍵舉措和重要突破口。這些要求，更進(jìn)一步明確了中心城市在當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中，如何根據(jù)城市群發(fā)展的需要，擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的新使命。

從單個(gè)城市發(fā)展向都市圈和城市群發(fā)展，再朝著經(jīng)濟(jì)區(qū)演變，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在這一過(guò)程中，強(qiáng)化超大城市與所在區(qū)域城市發(fā)展的關(guān)系，必須找到彼此需要的結(jié)合點(diǎn)，發(fā)展目標(biāo)的共振點(diǎn)，一體推進(jìn)的切入點(diǎn)，保障協(xié)同的關(guān)鍵點(diǎn)，通過(guò)發(fā)揮互補(bǔ)、互促優(yōu)勢(shì)，形成共建、共享局面。國(guó)內(nèi)外為促進(jìn)中心城市發(fā)展與所在區(qū)域城市發(fā)展的結(jié)合，有以下實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一是以共建交通實(shí)現(xiàn)不同層次的結(jié)合。為將周邊相鄰城市納入到中心城市的強(qiáng)輻射范圍，積極構(gòu)建半小時(shí)或者一小時(shí)交通圈，通過(guò)建立快速交通和便捷通勤體系，擴(kuò)大人員、商品、信息流，推動(dòng)相關(guān)城市的功能重新分工和優(yōu)化整合，形成密切聯(lián)系的大都市圈。世界上知名的特大城市和國(guó)內(nèi)的上海、北京、深圳、廣州等，目前都形成了半徑幾十公里甚至上百公里的快速交通圈，在這個(gè)范圍內(nèi)的城市功能，程度不同地被納入到總體分工協(xié)作體系中，協(xié)同程度很高。對(duì)于距離更遠(yuǎn)的城市，仍然通過(guò)建設(shè)現(xiàn)代化的交通體系，保障中心城市功能向外延伸。

二是以部分功能對(duì)接實(shí)現(xiàn)不同需求的結(jié)合。一般對(duì)于距離超過(guò)上百公里的城市，不可能再共享中心城市功能，因此與這些城市的結(jié)合，主要體現(xiàn)在互補(bǔ)性強(qiáng)的功能結(jié)合上，更多是以專題合作為抓手，實(shí)現(xiàn)部分領(lǐng)域的跨區(qū)域整合。如在產(chǎn)業(yè)方面，建立龍頭在中心城市，配套在周邊;研發(fā)在中心城市，制造在周邊;交通物流樞紐在中心城市，集貨在周邊的格局。在服務(wù)業(yè)方面，金融核心企業(yè)在中心城市，融資服務(wù)在周邊;高端專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在中心城市，業(yè)務(wù)部門(mén)廣泛分布在周邊;大型創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在中心城市，分支機(jī)構(gòu)布局在周邊等。

三是以搭建共享平臺(tái)促進(jìn)與各城市的結(jié)合。輻射帶動(dòng)更大區(qū)域的發(fā)展，既有部分功能的結(jié)合，也有要素和項(xiàng)目的結(jié)合，雖然結(jié)合的緊密度相對(duì)周邊城市、城市群要弱一些，但結(jié)合的切入點(diǎn)可能更廣泛一些，需要的采取舉措更多一些。為促進(jìn)與這些城市的結(jié)合，中心城市主要針對(duì)區(qū)域中存在的共同性需求，采取搭建共享平臺(tái)、發(fā)揮中央商務(wù)區(qū)作用等，推動(dòng)與所在區(qū)域城市的合作。如上海建設(shè)虹橋商務(wù)區(qū)，構(gòu)建“大交通”“大會(huì)展”“大商務(wù)”的核心功能，構(gòu)建5個(gè)科技資源共享平臺(tái)，重點(diǎn)服務(wù)長(zhǎng)三角地區(qū)。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，向外提供各種專業(yè)服務(wù)等，是推進(jìn)結(jié)合的重點(diǎn)。

推進(jìn)“干支結(jié)合”內(nèi)含多個(gè)層面的合作

為貫徹落實(shí)四川省委、省政府的戰(zhàn)略部署，成都市主動(dòng)擔(dān)當(dāng)和作為，不僅對(duì)當(dāng)前如何發(fā)揮“主干”的作用有了更深入的認(rèn)識(shí)，對(duì)“干支結(jié)合”推動(dòng)全省發(fā)展的重要意義有全新的理解，而且在分析四川省情和發(fā)展任務(wù)的基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)區(qū)域發(fā)展急需解決的問(wèn)題，全面推進(jìn)與各個(gè)市（州）的合作，引導(dǎo)和組織企業(yè)到市（州）發(fā)展。目前已與16個(gè)市（州）在產(chǎn)業(yè)合作等方面形成深度合作關(guān)系。在推動(dòng)“干支結(jié)合”中，實(shí)際上包含了合作緊密程度不同、合作目標(biāo)和方針不同、合作內(nèi)容和范圍不同、合作的路徑和手段不同等多個(gè)層面的結(jié)合。分析成都市與各市（州）簽定的合作協(xié)議，可以歸納為三個(gè)層面的合作：

一是逐步在都市圈范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)八個(gè)領(lǐng)域的一體化。成都與德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山同城發(fā)展，條件已經(jīng)成熟，目前也簽定了合作協(xié)議和行動(dòng)方案，合作內(nèi)容包括區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、戶籍管理、人才流動(dòng)、政策協(xié)同等，目標(biāo)是共同建設(shè)具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域帶動(dòng)力的現(xiàn)代化大都市區(qū)，這實(shí)質(zhì)上是城市各種功能的全方位對(duì)接，是周邊城市與成都市的同城發(fā)展。當(dāng)然，由于同城化是一個(gè)逐漸深化的過(guò)程，因此近期的合作重點(diǎn)，會(huì)從具有重大影響的交通通信、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化教育、生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目切入。

如根據(jù)構(gòu)建半小時(shí)交通圈的需要，加快推進(jìn)成都至德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)城際軌道交通規(guī)劃及建設(shè)工作，加快天府大道北段、眉山段、成資大道等的建設(shè)，加快推進(jìn)成德、成眉、成資動(dòng)車公交化運(yùn)營(yíng)。根據(jù)構(gòu)建制造業(yè)生態(tài)圈的需要，推動(dòng)建立“研發(fā)在成都、制造在德眉資”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，鼓勵(lì)在蓉科研機(jī)構(gòu)及龍頭企業(yè)配套項(xiàng)目向德眉資轉(zhuǎn)移發(fā)展，引導(dǎo)德眉資有條件的企業(yè)總部遷入成都。根據(jù)人員流動(dòng)的實(shí)際需要，構(gòu)建公交“一卡通”、醫(yī)保社保金融“一卡通”，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生資源共享，統(tǒng)籌優(yōu)化學(xué)校布局，謀劃區(qū)域教育信息化發(fā)展，支持德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)建設(shè)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源功能配套區(qū)，推進(jìn)就業(yè)社保協(xié)同發(fā)展。根據(jù)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治需要，規(guī)劃并加快實(shí)施岷江、沱江及重要支流流域水生態(tài)綜合治理工程，共同建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，共同打造綠化生態(tài)走廊等。

二是逐步在城市群范圍實(shí)現(xiàn)部分功能的一體化。除德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山外，位于成都城市群的其他城市，屬于成都市的半緊密 層，目前還不可能與成都市全面對(duì)接和優(yōu)化整合，合作內(nèi)容要窄一些，重點(diǎn)在錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展上做文章，合作的重點(diǎn)集中在彼此迫切需要發(fā)展的重要交通、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、科教領(lǐng)域、市場(chǎng)建設(shè)等領(lǐng)域，如推進(jìn)成都經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)線建設(shè)，成綿、成樂(lè)等高快速路擴(kuò)容改造工程前期工作，城際間高快速路對(duì)接等。其中，共建重要基礎(chǔ)設(shè)施、共建特色產(chǎn)業(yè)鏈條、共享部分公共服務(wù)、共商流域治理等，成為合作的主要內(nèi)容。

如成都與綿陽(yáng)的合作，突出交通、科技創(chuàng)新和軍民融合，落腳在加快推動(dòng)“成綿”市際交通運(yùn)輸?shù)你暯訁f(xié)作，創(chuàng)建綜合性國(guó)家科學(xué)中心、綜合性國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，打造共通共用、共建共享的軍民融合平臺(tái)，編制產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)院校資源、數(shù)字化教學(xué)資源共建共享，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)異地辦理，推進(jìn)電子口岸及國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)等。

成都與樂(lè)山的合作協(xié)議，重點(diǎn)放在鐵路、開(kāi)放平臺(tái)和市縣合作領(lǐng)域，落腳在推動(dòng)城際鐵路公交化、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、市縣合作、成都跨境貿(mào)易電商公共服務(wù)平臺(tái)向樂(lè)山開(kāi)放等十多個(gè)領(lǐng)域。

成都市與遂寧的合作，重點(diǎn)放在農(nóng)村、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和新材料等領(lǐng)域，6個(gè)政府（部門(mén)）間合作協(xié)議、9個(gè)產(chǎn)業(yè)投資協(xié)議、6個(gè)公司（協(xié)會(huì)）合作協(xié)議，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)產(chǎn)品交易平臺(tái)、農(nóng)業(yè)品牌、新材料產(chǎn)業(yè)和園區(qū)建設(shè)等。

成都與雅安的合作，重點(diǎn)放在旅游、農(nóng)業(yè)和交通建設(shè)，11個(gè)政府間合作協(xié)議、11個(gè)企業(yè)間合作協(xié)議，涉及旅游、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)貿(mào)、物流和平臺(tái)共建共享等。

三是在部分重點(diǎn)項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。成都城市群以外的市（州），是成都提升發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市三步走的重要基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)腹地，盡管成都市“五中心一樞紐”的建設(shè)，66個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的優(yōu)化，能夠?yàn)楦鹘?jīng)濟(jì)區(qū)、城市群、大中小城市和農(nóng)村的發(fā)展，提供廣泛的合作空間。但落實(shí)到每個(gè)地方，更多地表現(xiàn)為特定重大交通通道、特色產(chǎn)業(yè)鏈、特殊科教醫(yī)衛(wèi)等合作。

如成都市與宜賓市簽署的合作協(xié)議，突出南向開(kāi)放通道、物流、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，確定了28個(gè)與交通、工業(yè)轉(zhuǎn)型、文化旅游、金融、教育相關(guān)的項(xiàng)目和事項(xiàng)。

成都與瀘州的合作協(xié)議，突出共同建設(shè)向東向南大通道、高效便捷的物流體系建設(shè)，涉及隆黃鐵路隆敘段擴(kuò)能改造工程和蓉瀘遵高鐵項(xiàng)目、多式聯(lián)運(yùn)大通道打造和港口物流關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建設(shè)、推動(dòng)部分產(chǎn)業(yè)薦向中高端發(fā)展、推動(dòng)教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)進(jìn)入瀘州等。

成都與內(nèi)江的合作協(xié)議，突出交通通道建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)造、醫(yī)療教育衛(wèi)生等領(lǐng)域合作項(xiàng)目。

成都與廣安的合作協(xié)議，突出生物醫(yī)藥、交通、旅游，將建設(shè)“成都·廣安生物醫(yī)藥協(xié)作研發(fā)基地”，支持廣安企業(yè)在蓉設(shè)立總部或研發(fā)中心等。

成都與南充的合作協(xié)議，突出保稅物流中心、電子信息、絲紡服裝、現(xiàn)代物流等方面的項(xiàng)目，并且強(qiáng)調(diào)利用成都鐵路、成都空港保稅物流中心的功能和政策優(yōu)勢(shì)。

成都與三州的合作協(xié)議，突出戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)、特色農(nóng)產(chǎn)品銷售和深加工、旅游產(chǎn)品和旅游線路整合、扶貧、教育、醫(yī)療等項(xiàng)目。

推進(jìn)“干支結(jié)合”是促進(jìn)區(qū)域提升發(fā)展的探索

“干支結(jié)合”注重發(fā)揮“干”的引導(dǎo)和組織功能，能夠根據(jù)“支”的需要選擇結(jié)合方式和路徑，形成促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的多種選擇和促進(jìn)機(jī)制，因此它不是一般意義上的區(qū)域合作，而是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，是順應(yīng)區(qū)域演變規(guī)律的觀念、路徑和手段的創(chuàng)新。

第一，“干支結(jié)合”能夠貫徹落實(shí)中央和省委要求，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)。十八大以來(lái)，中央將協(xié)調(diào)發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，圍繞解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題，先后出臺(tái)多個(gè)與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的意見(jiàn)。四川省委十一屆三次全會(huì)，明確提出構(gòu)建“一干多支，五區(qū)協(xié)同”的新格局。推進(jìn)“干支結(jié)合”，強(qiáng)化我省各地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，正是貫徹落實(shí)中央和省委要求的具體行動(dòng)。

第二，“干支結(jié)合”順應(yīng)了現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展的規(guī)律，找到新的切入點(diǎn)。現(xiàn)階段，盡管中心城市的集聚趨勢(shì)還在繼續(xù) ，但我們同時(shí)要看到集聚的內(nèi)涵在發(fā)生變化，正在開(kāi)始由集聚一切要素，向重點(diǎn)集聚中高端要素轉(zhuǎn)變。為騰出發(fā)展空間，中心城市也在將不適合的企業(yè)和項(xiàng)目向外轉(zhuǎn)移。成都近幾年與周邊城市共建園區(qū)、不斷推出需要轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目清單，說(shuō)明擴(kuò)散效應(yīng)已經(jīng)形成。實(shí)際上，日益壯大的專業(yè)服務(wù)、研發(fā)能力、人才隊(duì)伍進(jìn)入市（州），包括資金開(kāi)始從單純的流入轉(zhuǎn)向部分流出，都是中心城市擴(kuò)散的表現(xiàn)。

第三，“干支結(jié)合”是區(qū)域發(fā)展理念的創(chuàng)新，有利于打破行政分割。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益加強(qiáng)的情況下，區(qū)域發(fā)展的理念、體制機(jī)制并沒(méi)有同步作出調(diào)整，傳統(tǒng)的行政分割，明顯阻礙著要素的跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化整合。過(guò)去許多地區(qū)對(duì)加強(qiáng)合作的積極性不高，其原因是沒(méi)有找到能夠兼顧各方利益的結(jié)合點(diǎn)。推進(jìn)“干支結(jié)合”，必須在深入認(rèn)識(shí)和科學(xué)把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，在承認(rèn)地方利益無(wú)處不在的前提下，找到彼此的共振點(diǎn)，打破既有的路徑依賴，最大限度克服狹隘的地方保護(hù)主義，引導(dǎo)各地更加主動(dòng)地參與到區(qū)域合作中來(lái)，著眼區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局和各地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，在更大區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市功能配置，深入挖掘區(qū)域發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第四，明確了區(qū)域合作的層次和推進(jìn)路徑，是思路和方法的創(chuàng)新。一方面，受集聚和擴(kuò)散的雙重影響，成都市自身的功能調(diào)整力度大，傳統(tǒng)空間功能升級(jí)任務(wù)重，面臨的問(wèn)題和矛盾較多。另一方面，9000萬(wàn)人口的腹地，生產(chǎn)力呈現(xiàn)多層次，對(duì)區(qū)域合作的需求差別很大?！案芍ЫY(jié)合”充分考慮了這些實(shí)際情況，確定了緊密層的結(jié)合內(nèi)容，半緊密層的結(jié)合內(nèi)容，一般區(qū)域的結(jié)合內(nèi)容。在對(duì)接的程度和范圍上，分別按全方位對(duì)接，部分功能對(duì)接，重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行。在合作的相互關(guān)系上，有雙方功能互借的結(jié)合，有利用一方功能的結(jié)合，有單純項(xiàng)目輸出和支持性的結(jié)合，形成多元化推進(jìn)的格局。