劉海飛

[提要] 2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，這是農(nóng)村土地承包法從2003年施行以來首次大修，此次修改主要是為解決日益矛盾的農(nóng)村土地問題。本文重點(diǎn)分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的宏觀層面、中觀層面和微觀層面入手，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)逐步展開探討，并提出個(gè)人灼見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán);信托流轉(zhuǎn);信托風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年1月21日

截至2017年10月，我國農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)自己的承包土地，流轉(zhuǎn)面積高達(dá)4.79億畝。2013中央一號(hào)文件中指出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地在流轉(zhuǎn)時(shí)不得搞強(qiáng)迫命令，要確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力?！?/p>

當(dāng)前，中國農(nóng)民收入的主要來源包括土地收入和進(jìn)城務(wù)工收入等。由于小農(nóng)家庭的收入過于單一以及收入增速過于緩慢，進(jìn)城務(wù)工給農(nóng)民家庭帶來的收入顯而易見，于是從2000年初始，大批的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村大量的土地閑置荒廢。有些農(nóng)民在城市經(jīng)過十余年的打拼，在城市已經(jīng)有一定的根基，甚至很多農(nóng)民在城市擁有了自己的不動(dòng)產(chǎn)，但在農(nóng)村仍有自己的承包地，其又不能回去經(jīng)營。為了解決農(nóng)民在農(nóng)村承包地種種的矛盾和糾紛，2018年12月29日第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議第三次審議后通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修正案。本次的修正案重點(diǎn)圍繞農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置以及農(nóng)村土地承包（耕地承包經(jīng)營權(quán)到期后自動(dòng)延遲30年）關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續(xù)延長、完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包權(quán)益、保護(hù)婦女在土地權(quán)益等重大問題方面作了修改。其中，最值得關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”將上升到制度法制化層面：（1）為了適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展上的客觀要求，隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村人口向城市涌進(jìn)，特別是農(nóng)民以及隨其子女進(jìn)城務(wù)工，由此帶來的土地承包經(jīng)營權(quán)的加速流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積的加速擴(kuò)大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過了1/3。同時(shí)，在農(nóng)村涌現(xiàn)出了很多農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等;一些新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也在不斷地涌現(xiàn)。（2）國家對(duì)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作的一些重大部署和方針政策需要及時(shí)地轉(zhuǎn)化為法律。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策，作出了重大安排部署。急需完善關(guān)于農(nóng)村土地的各項(xiàng)相關(guān)法律的。（3）總結(jié)和收集確認(rèn)地方實(shí)踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，并上升為法律。

修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了多方面的制度設(shè)計(jì)：（1）在總則中提出土地經(jīng)營權(quán)的概念，同時(shí)表達(dá)了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)，即承包方既可以自己經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營;（2）規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)民承包方可以自行決定依法采取出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他的方式（信托流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)），向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案;（3）明確土地經(jīng)營權(quán)的登記制度。新的法案法規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。這一規(guī)定在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述;（4）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保等方面，新的法案法規(guī)定，承包方自己可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記，而作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

其中，土地融資擔(dān)保方面的法律備受關(guān)注：關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，一方面承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，就是承包方自己就可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保;另一方面土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。從關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，我們可以看出，已經(jīng)出現(xiàn)在安徽宿州等地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)合理合法，既能確保農(nóng)戶在不失去土地承包經(jīng)營權(quán)，也能保障農(nóng)戶在土地方面的收益，從中央制度安排來說，叫落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。

本文主要探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)、微觀風(fēng)險(xiǎn)方面對(duì)其進(jìn)行論述。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)主要集中在信托政策和信托法律風(fēng)險(xiǎn)上，故本文將從信托政策和信托法律風(fēng)險(xiǎn)入手探討。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定。這是農(nóng)村土地承包法從2003年施行以來首次大修。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的法律第47條規(guī)定，一方面承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，就是承包方自己就可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保;另一方面土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力，當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。由此，從解讀可看出修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)避了一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的中觀風(fēng)險(xiǎn)

證券行業(yè)有證監(jiān)會(huì)，銀行保險(xiǎn)有銀保監(jiān)會(huì)。信托業(yè)作為金融的四大支柱之一，在中國的發(fā)展中卻缺少一個(gè)獨(dú)立的信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可見，對(duì)于信托的發(fā)展是存在認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)上的缺失的。故筆者建議我國可以設(shè)計(jì)一個(gè)獨(dú)立的信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)信托的發(fā)展，監(jiān)督信托業(yè)務(wù)的實(shí)踐，為委托人、受托人、收益人規(guī)避監(jiān)管層次的風(fēng)險(xiǎn)。

在這次修改后的農(nóng)村土地承包法中，又新設(shè)了一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)制度。修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)主要包括幾個(gè)方面：一是這次在修改后的農(nóng)村土地承包法中，又新設(shè)了一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)制度;二是關(guān)于流轉(zhuǎn)的方式;三是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的登記;四是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保。由此可見，隨著國家政策的引導(dǎo)，土地承包經(jīng)營權(quán)可以以信托方式流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)打下了一個(gè)制度的基礎(chǔ)。隨著信托制度的逐漸完善，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)的被規(guī)避。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的微觀風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的微觀風(fēng)險(xiǎn)，主要包括市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。因此，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的微觀風(fēng)險(xiǎn)管理可以從這四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)入手：

（一）信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)往往是其他風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)，因此研究信托流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。根據(jù)信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不同的驅(qū)動(dòng)因素或者不同類型的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因子，可以把市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分為匯率風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、購買力風(fēng)險(xiǎn)：（1）匯率風(fēng)險(xiǎn)將引發(fā)交易和折算的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于信托公司的日常交易產(chǎn)生的現(xiàn)金流產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此信托資金在買賣金融產(chǎn)品時(shí)要盡量規(guī)避為獲取相關(guān)收益帶來的極大不確定性;（2）利率風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)利率水平變動(dòng)而引起行為主體未來收益變化的不決定。對(duì)于信托流轉(zhuǎn)的信托公司來說，主要是因?yàn)橛捎诠就顿Y于外匯，或者涉及外匯交易的相關(guān)業(yè)務(wù)，對(duì)于這類業(yè)務(wù)公司可以期權(quán)模式來規(guī)避由于利率風(fēng)險(xiǎn)造成的不確定性;（3）信用風(fēng)險(xiǎn)可能由于農(nóng)戶提前收回土地承包經(jīng)營權(quán)和信托機(jī)構(gòu)不能正常支付農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)費(fèi)用和收益引起的，是土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的信托產(chǎn)品可能涉及眾多的委托人，面對(duì)眾多的委托人，信用風(fēng)險(xiǎn)的不確定性最為致命，所以需要完善相關(guān)的法律法規(guī)。

（二）信托流轉(zhuǎn)操作風(fēng)險(xiǎn)。由于在與操作風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生過程中，人們往往只關(guān)注最靠近風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的那些諸如經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)因素，而對(duì)于常常處于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件源頭的操作風(fēng)險(xiǎn)則明顯重視不夠，再加上涉及操作風(fēng)險(xiǎn)的諸多因素零散、細(xì)碎、繁多、交叉，而難以辨析。所以，長期以來，人們對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)一直給予極大的關(guān)注，目前對(duì)這兩種風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、研究和把握也相對(duì)比較充分;相比之下，對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、管理還不夠成熟、系統(tǒng)、完整，有待于進(jìn)一步完善。信托流轉(zhuǎn)涉及的操作風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：（1）客戶、產(chǎn)品以及經(jīng)營行為的操作風(fēng)險(xiǎn);（2）有形資產(chǎn)損失引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)：（3）內(nèi)部欺詐引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn);（4）外部欺詐引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn);（5）雇傭及工作現(xiàn)場(chǎng)安全性引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn);（6）經(jīng)營中斷和系統(tǒng)出錯(cuò)引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn);（7）執(zhí)行、交割以及交易過程管理引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的操作風(fēng)險(xiǎn)我們應(yīng)該各個(gè)擊破，不能拘泥于陳規(guī)。

（三）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)滿足資金流動(dòng)需要的能力而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)稱之為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)流動(dòng)性，也稱為產(chǎn)品或資產(chǎn)流動(dòng)性，主要指金融資產(chǎn)在市場(chǎng)上的變現(xiàn)能力，也就是市場(chǎng)上金融資產(chǎn)與現(xiàn)金之間的轉(zhuǎn)換的資產(chǎn)流動(dòng)性，主要指金融資產(chǎn)在市場(chǎng)上的變現(xiàn)能力，也就是市場(chǎng)上金融資產(chǎn)與現(xiàn)金之間轉(zhuǎn)換的難易程度，經(jīng)常用廣度或?qū)挾取⑸疃?、即時(shí)性、彈性等四維概念來刻畫。

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)可能是由于此類信托產(chǎn)品是小規(guī)模的、未形成有效的市場(chǎng)等原因造成的。所以，為了更好地發(fā)揮新型產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)更應(yīng)該推動(dòng)此類產(chǎn)品的發(fā)展，政府應(yīng)該給予更大的政策支持，以更快的速度形成一個(gè)完善的、合理的信托市場(chǎng)。

四、結(jié)論

經(jīng)過上面的探討，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)主要是法律風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)的職能部門應(yīng)該在中央政策的領(lǐng)導(dǎo)下加速完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)的農(nóng)民權(quán)利的法律建設(shè);農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的中觀風(fēng)險(xiǎn)欠缺一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，原因是信托行業(yè)欠缺一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的微觀風(fēng)險(xiǎn)可以認(rèn)為是用益物權(quán)的一種信托風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)用益物權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)研究已經(jīng)比較成熟，我們可以借鑒成熟的理論來指導(dǎo)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。

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