于向輝 李素枝

[提要] 經(jīng)過多年的努力與實(shí)踐，河北省已經(jīng)初步建立起較為完備的新型社會救助制度，較為充分地發(fā)揮了社會救助的“社會安全網(wǎng)”和“減震器”作用，在最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等方面取得很大成績，但在救助水平、救助方式等方面仍存在較多問題。為此，健全當(dāng)前的社會救助體系，將有助于實(shí)現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)社會公平正義和“中國夢”的偉大目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：河北;社會救助體系;民生

本文為河北省社科聯(lián)社會科學(xué)發(fā)展研究課題：“河北省健全社會救助體系政策措施研究”（課題編號：201803020113）研究成果

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年1月16日

社會救助是指國家和社會對于由于自身或外界的原因而生活陷入困境的人或家庭——即所謂的弱勢群體給予的資金、物品或其他方面的救助與支持。它是我國當(dāng)前社會保障系統(tǒng)的重要組成部分，也是一項(xiàng)重要的社會經(jīng)濟(jì)制度，社會救助體系的健全與發(fā)達(dá)程度在一定程度上代表著一個國家社會文明與進(jìn)步。在新形勢下，建立健全社會救助制度既是國家實(shí)現(xiàn)長治久安的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要保障。

一、河北省社會救助體系現(xiàn)狀

2016年，《河北省社會救助實(shí)施辦法》正式實(shí)施，以此為標(biāo)志，河北省社會救助體系進(jìn)入到了一個全新的發(fā)展階段，社會救助水平也不斷提升。

2017年，河北省共安排4，843.8億元財(cái)政資金用于改善民生，增進(jìn)民眾福祉，提升社會救助水平。在扶貧開發(fā)方面，全省15.2萬人完成易地扶貧搬遷，低保線和扶貧線“兩線合一”，100萬左右農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。在安排就業(yè)方面，河北省多渠道拓寬就業(yè)崗位，做好重點(diǎn)群體就業(yè)安置，高校畢業(yè)生就業(yè)率95.3%，新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)56.2萬人。在社會保障方面，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)居民年低保標(biāo)準(zhǔn)較上年分別增長11.6%和25.8%，達(dá)到6，600元、3，600元。在解決住房問題方面，全省共開工建設(shè)18.3萬套棚戶區(qū)改造，改造農(nóng)村危房12.5萬戶。

2018年，河北省繼續(xù)加大民生工程投入，大力實(shí)施20項(xiàng)民心工程。根據(jù)預(yù)算安排，全年投入184.4億元用于提升社保就業(yè)水平，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)最低生活保障、貧困殘疾人生活和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)城市棚戶區(qū)、農(nóng)村危房、國有墾區(qū)危房改造，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)。安排102.3億元優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，統(tǒng)籌各級各類教育事業(yè)發(fā)展，落實(shí)學(xué)前教育三年行動計(jì)劃，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件。23.1億元用于健全衛(wèi)生服務(wù)體系。全面推進(jìn)健康河北建設(shè)，落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生投入政策，繼續(xù)提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鞏固擴(kuò)大公立醫(yī)院改革成效，提升重大疾病防控和公共衛(wèi)生服務(wù)能力。

二、河北省社會救助體系存在的問題

隨著河北省逐年加大社會救助方面的投入，全省的社會保障水平不斷提高，民生服務(wù)水平也得到了改善，但隨著公眾對幸福生活需求的不斷提高，河北省社會救助體系還是存在一定問題的。

（一）社會救助制度設(shè)計(jì)存在缺陷。隨著河北省經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，在救助制度設(shè)計(jì)上存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。一是社會救助管理不統(tǒng)一。社會救助工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，涉及到教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等多個領(lǐng)域。民政部門雖然是名義上的社會救助事務(wù)管理者，但其主要工作還是只涉及一些最基本的社會救助事務(wù)，并且其內(nèi)部對社會救助的管理工作還有待進(jìn)一步細(xì)分。而針對專項(xiàng)領(lǐng)域的救助，由于涉及多個政府部門的配合，統(tǒng)籌難度較大。很容易造成管理效率降低、資金分散、缺乏聯(lián)動機(jī)制等問題，阻礙社會救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);二是在實(shí)際操作過程中，由于相關(guān)工作人員自身素質(zhì)或其他一些方面的原因，也使日常的社會救助工作存在一些漏洞或不合理的地方，比如對低保資格認(rèn)定的問題，雖然不同部門之間交叉核驗(yàn)信息已經(jīng)大大提高了資格核查工作，但在部分基層地區(qū)，工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，任意調(diào)整低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或采取弄虛作假的方法，使得不夠條件的個人或家庭取得了低保資格，破壞了政府在當(dāng)?shù)氐男蜗蠛凸帕Α?/p>

（二）基層社會救助工作短板明顯。首先，隨著社會救助體系覆蓋面逐步延伸，基層社會救助工作人員的工作量也在大量增加。如對于低保資格的認(rèn)定，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處工作人員對申請人逐一入戶調(diào)查，并詳細(xì)核查申請材料及各項(xiàng)聲明材料的真實(shí)性和完整性，在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上組織民主評議，將結(jié)果上報(bào)縣級民政部門審批，最后公示。這些工作都需要基層工作人員付出大量的時間和精力來完成，工作量在成倍地增加。對于那些居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民或家庭的入戶調(diào)查，交通、通訊不便，使得入戶調(diào)查成本提高;其次，基層民政部門專職工作人員嚴(yán)重不足。由于編制較少，大量繁重的工作只能由少數(shù)幾個工作人員來完成，難免會在工作上造成疏漏。同時，社會救助工作規(guī)范化、精細(xì)化管理的要求也愈來愈高，對工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)提出了更高要求，而從現(xiàn)實(shí)看，基層社會救助工作人員普遍存在著年齡結(jié)構(gòu)不合理、學(xué)歷較低等現(xiàn)象，在一定程度上影響了基層社會救助工作的順利開展。

（三）各項(xiàng)救助制度整合度不高。近年來，河北省逐步完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保制度、醫(yī)療救助、教育救助以及臨時救助等專項(xiàng)救助制度，出臺很多制度規(guī)定，由于這些規(guī)定時間跨度大，一些條款存在著內(nèi)容交叉、落后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要等問題，制度設(shè)計(jì)缺乏前瞻性，各項(xiàng)制度之間缺乏系統(tǒng)性。

（四）社會救助過于依賴政府。建國之初，我國各級政府就承擔(dān)肩負(fù)了社會救助的職責(zé)，絕大部分的社會救助事務(wù)都依靠各級政府來實(shí)施。雖然社會救助政府化能使相應(yīng)的資源得到合理、高效地利用，但同時也導(dǎo)致了其他一些問題。首先，不利于社會與民間救助組織的發(fā)展。長期由政府直接負(fù)責(zé)社會救助事務(wù)的管理，使人們產(chǎn)生了一個認(rèn)識誤區(qū)，即認(rèn)為救助是政府的職責(zé)。這必然會導(dǎo)致社會成員之間的關(guān)系變得冷漠、緊張。同時，對社會或民間的救助機(jī)構(gòu)和組織缺乏必要的認(rèn)識和信任，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)或組織處于一種尷尬的生存境地。實(shí)際上，政府的支出需求是多方面的，財(cái)政資金也很有限，不可能對社會救助事務(wù)大包大攬，因此對民間救助資源的有效利用就成為了政府社會救助事務(wù)的有力補(bǔ)充;其次，社會救助事務(wù)過分依賴政府會降低救助資金的使用效率。從實(shí)踐角度看，政府救助行為一般都帶有強(qiáng)烈的政治訴求，并非通過救助使救助對象獲得重新在社會上生活的能力，治標(biāo)而不治本，很難使有限的社會資源得到充分利用。

（五）城鄉(xiāng)間、地區(qū)間救助體系發(fā)展不平衡。由于歷史及體制等方面的原因，我國城鄉(xiāng)二元社會治理結(jié)構(gòu)較為突出，河北省亦是如此，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會救助制度建設(shè)與實(shí)踐方面存在較大差距，如在救助項(xiàng)目、資金投入、救助對象的覆蓋范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)及管理水平等多個層面均是如此。雖然河北省近年來加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，但并未改變其本質(zhì)。兩者的社會救助制度日趨呈現(xiàn)兩極化特征，利益分配愈發(fā)不平衡，使得城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)、生活差距也越來越大，有悖社會公平與正義。河北省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也導(dǎo)致不同地區(qū)的社會救助水平參差不齊。

三、河北省社會救助體系完善思路

（一）強(qiáng)化社會救助制度設(shè)計(jì)。首先，圍繞建立發(fā)展型救助完善河北省社會救助制度改革設(shè)計(jì)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展型救助更能充分地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，救助的重心從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助，向主動救助、多元化救助方向發(fā)展。從強(qiáng)調(diào)補(bǔ)救性救助轉(zhuǎn)向注重預(yù)防性救助，并且從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務(wù)，使救助對象脫離生存困境，實(shí)現(xiàn)自立、自助;其次，在核定救助標(biāo)準(zhǔn)、選擇救助方式時要考慮被救助對象的個性化發(fā)展需求。改變當(dāng)前以現(xiàn)金救助為主的模式，以人為本，增加服務(wù)救助。對于有勞動能力的被救助者，應(yīng)盡量通過宣傳教育、就業(yè)技能培訓(xùn)鼓勵他們積極創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，并且規(guī)定在開展創(chuàng)業(yè)或參與就業(yè)后的一段時間內(nèi)不降低他們的救助標(biāo)準(zhǔn)，給他們提供一定的緩沖期。對于沒有勞動能力的被救助對象，如老年人或者殘疾人士給予定期救助和幫扶;再次，針對基層社會救助工作人員專業(yè)能力不足的問題，可以通過培訓(xùn)、招聘新人等措施不斷提高和補(bǔ)充，以不斷提高他們適應(yīng)開展新工作的能力和水平;最后，各級政府特別是縣鄉(xiāng)政府要建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與”的社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)體制，厘清各部門在社會救助體系中的責(zé)任和相互之間的關(guān)系。

（二）鼓勵社會資源積極參與社會救助。為了解決過去社會救助長期依賴于政府的問題，減輕政府負(fù)擔(dān)，河北省各級政府應(yīng)采取有效措施，鼓勵社會資源積極參與，形成以政府為主導(dǎo)、社會組織多元參與的社會救助體系。首先，整合社會救助資金。鑒于河北省各級政府財(cái)政收入有限，不可能承擔(dān)社會救助的全部責(zé)任，所以在強(qiáng)化政府救助主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)以財(cái)政投入為主的前提下，還要借助社會捐助資金的積極參與。社會捐助資金往往具有較強(qiáng)的針對性，針對被救助對象的具體情況，將財(cái)政資金與社會捐助資金有機(jī)結(jié)合起來，既可以提高財(cái)政資金的使用效率，也可刺激社會力量參與社會救助的積極性;其次，整合社會救助機(jī)構(gòu)。隨著社會救助機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，政府可以通過購買服務(wù)的方式，鼓勵社會慈善機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)、社會救助團(tuán)體等社會組織廣泛參與到社會救助工作中來，既經(jīng)濟(jì)又實(shí)用。

（三）強(qiáng)化救助對象精準(zhǔn)化、救助管理精細(xì)化。借助精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的深入開展，河北省各級政府可以借助信息技術(shù)的應(yīng)用，通過社會救助管理部門和其他政府部門之間的信息共享，來稽核救助申請對象的收入，加強(qiáng)社會救助對象的精準(zhǔn)性;同時，將此經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到其他專項(xiàng)救助中。借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，針對不同困難群體的不同需求，制定更加具體細(xì)致的社會救助政策、程序和標(biāo)準(zhǔn)。如對弱勢群眾的救助，可以根據(jù)殘疾人的殘情輕重、老年人的年齡高低等制定多層次的救助標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，狠抓制度落實(shí)，嚴(yán)格規(guī)范社會救助工作流程。

（四）健全社會救助監(jiān)督體系。為實(shí)現(xiàn)社會公平正義，河北省各級政府應(yīng)建立全方位、多元化的社會救助監(jiān)督體系。首先，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。在被救助對象的資格認(rèn)定過程中，通過張榜公示、網(wǎng)上公示等手段將相關(guān)信息公之于眾，確保廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，各級民政部門要公開監(jiān)督電話，完善網(wǎng)上舉報(bào)手段，及時受理群眾舉報(bào)，認(rèn)真處理群眾來信來訪，最大限度地杜絕“錯?！?、“漏?！?其次，加強(qiáng)行政監(jiān)督。隨著法治建設(shè)的完善，社會救助工作正在接受如財(cái)政、審計(jì)等多個政府部門的單獨(dú)或者聯(lián)合檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出疑問，從而使社會救助制度的作用得到最大的發(fā)揮;最后，加強(qiáng)媒體監(jiān)督。廣大新聞媒體工作者在宣傳有關(guān)社會救助政策的同時，也是承擔(dān)起監(jiān)督的責(zé)任，將發(fā)現(xiàn)的有關(guān)社會救助領(lǐng)域的違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行及時報(bào)道并進(jìn)行跟蹤，形成對社會救助工作及其工作者的有力監(jiān)督。

（五）建立城鄉(xiāng)一體化社會救助行政管理制度。建立完善的、城鄉(xiāng)一體的社會救助體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，要采取有效措施，切實(shí)改變城鄉(xiāng)有別的社會救助理念，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念來健全社會救助體系。改革現(xiàn)有的社會救助行政管理制度，徹底打破城鄉(xiāng)戶籍的界限，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助對象的認(rèn)定和社會救助金的計(jì)發(fā)辦法，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助工作的日常管理制度。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，救助資源可向農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困農(nóng)村地區(qū)傾斜，不斷完善農(nóng)村五保戶制度，在農(nóng)村地區(qū)建立、健全專項(xiàng)救助制度，擴(kuò)大覆蓋范圍。

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