翟東升

[內(nèi)容提要] 特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的真實(shí)動(dòng)機(jī)并非解決貿(mào)易赤字問題而是應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字困局。他推動(dòng)實(shí)施的大規(guī)模減稅方案擴(kuò)大了美國聯(lián)邦財(cái)政的赤字規(guī)模，而美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾上任后實(shí)施的鷹派加息政策，導(dǎo)致聯(lián)邦政府利息支出大幅上升，進(jìn)一步惡化了特朗普政府財(cái)政狀況。民主黨可以利用債務(wù)上限、PAYGO條款等立法資源限制甚至逆轉(zhuǎn)特朗普的政績。在此背景下，特朗普不得不以貿(mào)易赤字為借口，向主要貿(mào)易伙伴提高進(jìn)口關(guān)稅，以此復(fù)活了此前已經(jīng)被否定的“邊境調(diào)節(jié)稅”。上述財(cái)政分析視角能夠很好地解釋他發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的方式、時(shí)機(jī)以及過去一年來的一系列言行。中國應(yīng)該在塑造和構(gòu)思中美關(guān)系時(shí)考慮到這一重大因素，并圍繞其聯(lián)邦財(cái)政困境創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)中美之間的“大交易”。

自2018年3月中美之間發(fā)生貿(mào)易戰(zhàn)以來，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)特朗普的政策動(dòng)機(jī)展開了不同角度的解讀，其中不乏基于諸如“修昔底德陷阱”、雙層博弈、民粹主義等國際關(guān)系理論和政治學(xué)概念展開。在這些理論命題指導(dǎo)下所展開的對(duì)中美貿(mào)易摩擦博弈的分析，從效果看似乎與學(xué)者們的期望存在一定距離。在政策研究的方法論層面，首先，所有有用的知識(shí)都應(yīng)該是具體的，我們?cè)趯?duì)美政策分析中不能滿足于流行的宏大敘事，而應(yīng)以務(wù)實(shí)的調(diào)研和跨學(xué)科視角去分析具體矛盾及其內(nèi)在的主次關(guān)系和輕重緩急次序。其次，要認(rèn)識(shí)到財(cái)政視角在美國政策分析中的有效性，而對(duì)于特朗普這樣一位商人總統(tǒng)，從財(cái)政視角出發(fā)的分析方法尤其適用。最后，必須跳出思維慣性和政策慣性，尋找解開中美關(guān)系困局的新辦法。特朗普發(fā)動(dòng)的貿(mào)易戰(zhàn)并非出于深思熟慮的國際戰(zhàn)略考量，而是源自內(nèi)政莽撞和失誤之后的慌不擇路。具體來講，就是國內(nèi)減稅和加息帶來的巨大財(cái)政赤字壓力，迫使他不得不將最初設(shè)想的邊境調(diào)節(jié)稅用消滅貿(mào)易逆差的名義“借尸還魂”。

一、美國國內(nèi)減稅與財(cái)政壓力

2017年12月通過的減稅法案，是特朗普?qǐng)?zhí)政的一項(xiàng)核心政績。減稅能刺激經(jīng)濟(jì)增長，從而反過來增加政府稅收，這種說法盡管從未被實(shí)踐證明過，但是作為一種意識(shí)形態(tài)神話，在美國保守勢力的圈子中流傳已久，其理論基礎(chǔ)是財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)的拉弗曲線。早在競選期間，特朗普便宣稱一旦執(zhí)政，將會(huì)實(shí)施巨幅的減稅政策，最初的說法是十年減稅10萬億美元；經(jīng)過與共和黨國會(huì)高層的溝通協(xié)調(diào)，當(dāng)選后他將這一方案修正為十年減稅5萬億美元，并分為兩期實(shí)施，[注]翟東升、趙宇軒：“特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策趨勢與中國應(yīng)對(duì)之策”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2017年第5期，第22～29頁；翟東升、趙宇軒：“對(duì)希拉里與特朗普經(jīng)濟(jì)主張的比較及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2016年第9期，第11～19頁。第一期減稅約為每年2500億美元。2017年12月，特朗普的第一期減稅方案獲得共和黨掌控的美國國會(huì)通過，并于次年1月實(shí)施。特朗普喜歡對(duì)標(biāo)里根，但1986年里根減稅法案曾橫掃參議院97票，獲得兩黨一致支持，而特朗普的稅收改革是在沒有一個(gè)民主黨議員支持的情況下獲得通過的。隨著2018年中期選舉民主黨收復(fù)眾議院多數(shù)席位，他所希望的第二輪減稅法案事實(shí)上已經(jīng)很難成為現(xiàn)實(shí)。[注]在2018年中期選舉之前，特朗普提出在2019年實(shí)施第二輪減稅，再次刺激經(jīng)濟(jì)。在2018年9月，眾議院共和黨人推出“減稅方案2.0”計(jì)劃，作為2017減稅法案的補(bǔ)充。這項(xiàng)計(jì)劃試圖將2017年減稅法案中將在2025年之后到期的個(gè)別減稅條款固定成為永久法律。擬議的第二期減稅方案重點(diǎn)是遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅從55%左右的稅率大幅下降，而這與特朗普自身的家族利益緊密相關(guān)。

就過去一年多的實(shí)施效果看，特朗普的減稅成果遠(yuǎn)不及預(yù)期，然而財(cái)政代價(jià)巨大。類似于里根和小布什政府在20世紀(jì)80年代和21世紀(jì)初所采取的減稅政策，本次減稅方案也被寄予了復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的厚望。除了個(gè)人所得稅減少2%～3%之外，稅收改革還包括削減遺產(chǎn)稅和一次性海外利潤匯回稅，以鼓勵(lì)美國跨國公司將海外附屬公司和避稅中心的3萬億美元利潤轉(zhuǎn)移回美國境內(nèi)。稅收改革的基本理念是通過刺激投資，創(chuàng)造短期經(jīng)濟(jì)增長并降低失業(yè)率，最終增加政府稅收。但歷史證明，減稅帶來的“涓滴效應(yīng)”往往不盡人意，并且都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政赤字急劇增加，特朗普的減稅似乎也不例外。特朗普稅改實(shí)施一年后，其團(tuán)隊(duì)預(yù)期的財(cái)政平衡并未到來，反而使聯(lián)邦預(yù)算赤字激增至7790億美元，比上一財(cái)政年度增長17%，達(dá)到六年來的最高點(diǎn)。[注]“Federal Budget Deficit Hits 6-year-high in Donald Trump’s First Fiscal Year as President,” https://www.cbsnews.com/news/federal-budget-deficit-hits-6-year-high-in-donald-trumps-first-fiscal-year-as-president/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月20日)據(jù)美國稅務(wù)聯(lián)合委員會(huì)(JCT)估算，僅減稅一項(xiàng)就在一年內(nèi)帶來1萬億美元的財(cái)政虧空，并因此將大幅增加美國2018～2027年期間的財(cái)政赤字。除此之外，在美國聯(lián)邦政府目前超過20萬億美元的存量債務(wù)基礎(chǔ)上，美國國會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測2018～ 2027年期間將有10萬億美元債務(wù)增長。

盡管特朗普經(jīng)常聲稱“有美元發(fā)鈔權(quán)支持的國債，再多都不必?fù)?dān)心”，但在現(xiàn)實(shí)的政治游戲中，懸在特朗普減稅政績頭上的有兩把利劍。一是聯(lián)邦政府債務(wù)上限。美國政界和學(xué)界對(duì)于政府債務(wù)有一種根深蒂固的意識(shí)形態(tài)憎惡，共和黨人尤其如此。雖然民主黨人對(duì)債務(wù)的態(tài)度較為平和，但他們樂意利用債務(wù)上限來制約特朗普的施政空間。于是在2018年特朗普政府出現(xiàn)了美國歷史上為時(shí)最長的政府關(guān)門現(xiàn)象。二是美國制度中維護(hù)財(cái)政紀(jì)律的PAYGO條款。[注]PAYGO條款是美國政府預(yù)算的限制性條款，它要求減稅或者福利項(xiàng)目的相關(guān)法案通過的同時(shí)，必須由稅收的增加或支出的減少來保證財(cái)政平衡。該條款最早是1990年預(yù)算執(zhí)行條例的一部分，由時(shí)任總統(tǒng)老布什和國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人通過談判制定了一項(xiàng)減少開支和增加稅收的大規(guī)模赤字削減方案。其最顯著的表現(xiàn)是克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)幾乎消除了聯(lián)邦赤字。但隨著PAYGO在2002年底到期，其對(duì)政府預(yù)算的限制也隨即消失，美國債務(wù)額翻倍，大幅增加至5.85萬億美元(主要是由于伊拉克和阿富汗的戰(zhàn)爭支出)。在2010年奧巴馬政府時(shí)期，最新版本的PAYGO重新上線以保障財(cái)政秩序。在重新恢復(fù)PAYGO之后，其對(duì)于政府財(cái)政赤字規(guī)模產(chǎn)生了有效限制。國會(huì)眾議院民主黨領(lǐng)導(dǎo)人佩洛西曾明確表達(dá)了利用這一條款限制政府巨額赤字的意愿，剩下的就是時(shí)機(jī)問題。對(duì)于特朗普的減稅安排來說，免受該條款限制的一個(gè)方法是通過國會(huì)投票將其擱置，這對(duì)于目前的共和黨來說并非易事。若在減稅方案實(shí)施期間受到該條款的限制，特朗普將不得不減少支出或者實(shí)行相應(yīng)規(guī)模的增稅，這意味著特朗普的減稅成就將大打折扣甚至功虧一簣。

在特朗普減稅談判期間，為了控制赤字，眾議院的共和黨領(lǐng)導(dǎo)人曾提出頗具爭議的征收邊境調(diào)節(jié)稅的議案。[注]關(guān)于邊境調(diào)節(jié)稅，參見翟東升、趙宇軒：“特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策趨勢與中國應(yīng)對(duì)之策”。美國每年進(jìn)口將近2.7萬億美元的海外商品和服務(wù)，而且美國的進(jìn)口關(guān)稅在全球主要經(jīng)濟(jì)體中屬于水平較低的。如果對(duì)進(jìn)口商品適度征稅，不但可以獲得不菲的聯(lián)邦關(guān)稅收入，還可以阻止本土企業(yè)將總部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和工作機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移至國外。但是對(duì)所有進(jìn)口品征收邊境調(diào)節(jié)稅有兩個(gè)問題。一是這會(huì)引起其他貿(mào)易伙伴的報(bào)復(fù)，從而反過來損害出口。二是它會(huì)導(dǎo)致通脹上升，而這將引起消費(fèi)者的不滿和美聯(lián)儲(chǔ)收緊貨幣政策。對(duì)特朗普而言，這兩個(gè)問題似乎是可以容忍的，或者至少能想辦法應(yīng)對(duì)。美國的對(duì)外貿(mào)易逆差巨大，貿(mào)易伙伴對(duì)美國市場的依賴遠(yuǎn)大于美國對(duì)它們的依賴，所以特朗普相信其他國家會(huì)作出讓步，美國會(huì)贏得貿(mào)易戰(zhàn)。[注]對(duì)中國征收關(guān)稅之前，特朗普的經(jīng)濟(jì)顧問彼得·納瓦羅在全國性電視節(jié)目中自信地表示，中國不敢對(duì)美國的關(guān)稅進(jìn)行報(bào)復(fù)，因?yàn)樗鼘⒃馐芨髶p失。參見：Ana Swanson,“Trade Partners Respond in Kind To Tariff Plans,”The New York Times, March 3, 2018, p. A1.但邊境調(diào)節(jié)稅在美國國內(nèi)面臨著特殊利益集團(tuán)[注]反對(duì)最強(qiáng)烈者是美國消費(fèi)品跨國公司，他們有大量產(chǎn)能分布在墨西哥和加拿大，邊境調(diào)節(jié)稅將大大影響他們的供應(yīng)鏈成本。也正是因?yàn)槿绱?，特朗普?duì)北美自由貿(mào)易區(qū)的重構(gòu)政策被“高高舉起，輕輕放下”，并未真正傷害加拿大和墨西哥的出口。以及國會(huì)參議院共和黨人的強(qiáng)烈抵制。因而到了2017年7月，該項(xiàng)稅收計(jì)劃宣告流產(chǎn)。但這種退縮僅僅是名義上的和策略性的，特朗普和共和黨高層在短短半年之后便用貿(mào)易戰(zhàn)的方式將其復(fù)活了，而其復(fù)活的時(shí)機(jī)則與特朗普的聯(lián)儲(chǔ)人選任命及其對(duì)貨幣政策的控制力有關(guān)。

二、貿(mào)易戰(zhàn)源自失控的美聯(lián)儲(chǔ)加息進(jìn)程

特朗普原本期望在美聯(lián)儲(chǔ)主席換人之后，通過持續(xù)降息和債務(wù)結(jié)構(gòu)短期化[注]所謂債務(wù)結(jié)構(gòu)短期化，是指美國財(cái)政部從市場上借入短期債以歸還逐步到期的長期債務(wù)，由于通常情況下長期債務(wù)的利率比短期債務(wù)的貴一些，所以借短還長可以為政府節(jié)省利息支出。特朗普政府上臺(tái)以來，財(cái)長姆努欽一直在實(shí)施這樣的操作，不但壓低了利息支出，而且壓低了美元指數(shù)。外國政府的儲(chǔ)備基金通常愿意買長期國債而不是將儲(chǔ)備堆積在短期債券中，特朗普政府減少長期債券的供應(yīng)可以迫使這些官方外匯儲(chǔ)備基金將一部分資金轉(zhuǎn)移出美元，從而壓低美元匯率。每年節(jié)省千億美元利息支出，緩解財(cái)政上的壓力。但2019年2月美聯(lián)儲(chǔ)新主席鮑威爾上任之后不但沒有減息，反而繼續(xù)加息，令特朗普政府本已失衡的財(cái)政收支雪上加霜。而這是觸發(fā)特朗普倉促發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的關(guān)鍵事件。

從美國聯(lián)邦財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)來看，絕大部分支出是由國會(huì)立法確定的長期支出項(xiàng)目，比如醫(yī)保和社保，而總統(tǒng)可以騰挪的空間非常有限。而對(duì)于國債利息支出則有可以操作的空間。為滾動(dòng)其存量債務(wù)，美國聯(lián)邦政府每年所支付的利息占其財(cái)政支出的規(guī)模在10%～20%之間。如果特朗普能夠影響未來的美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策，令其再次進(jìn)入減息周期，那么利息支出的金額甚至可以不升反降，其縮減規(guī)模每年以千億美元計(jì)。

表1：2000～2018年間美國聯(lián)邦債務(wù)擴(kuò)張和利息變動(dòng)

數(shù)據(jù)來源：Treasury Direct, https://www.treasurydirect.gov/govt/reports/ir/ir_expense.htm (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月10日)

如表1所示，從2000年到2016年，聯(lián)邦債務(wù)存量擴(kuò)張了3.5倍，但利息支出僅僅增長了大約20%，這顯然應(yīng)歸功于聯(lián)儲(chǔ)的持續(xù)降息和后危機(jī)時(shí)代的量化寬松及超低利率。特朗普上臺(tái)之初曾試圖拉攏和討好時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫，意圖讓后者幫助他壓低利率，從而進(jìn)一步節(jié)省利息支出。但是在特朗普?qǐng)?zhí)政的2017～2018兩年，利息支出在兩年內(nèi)迅速上升了約1000億美元，這顯示他這位民粹派政治素人未能實(shí)現(xiàn)對(duì)聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策的實(shí)質(zhì)性掌控。

在自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理念中，央行獨(dú)立性一直是一個(gè)值得標(biāo)榜的政治神話，其中的邏輯是央行越是獨(dú)立于行政權(quán)力，貨幣政策就越是有紀(jì)律，通脹率就越低。但在實(shí)踐中，即便是在美國，央行獨(dú)立都只是一句漂亮的口號(hào)，歷任美聯(lián)儲(chǔ)主席都或多或少、或明或暗地配合政府的政治意圖操控貨幣政策，在某些特殊情況下貨幣政策甚至?xí)蔀辄h爭的工具。聯(lián)儲(chǔ)歷史上任期最長的主席格林斯潘，曾被索羅斯等人公開揭露為配合小布什政府的競選議程而長期壓低利率，人為刺激經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，從而導(dǎo)致了2007年之前的房地產(chǎn)泡沫和次貸危機(jī)。[注]喬治·索羅斯著，燕清等譯：《美國的霸權(quán)泡沫——糾正對(duì)美國權(quán)力的濫用》，商務(wù)印書館，2004年，第66～67頁。奧巴馬任命的耶倫始終表現(xiàn)出明顯的民主黨政治立場，在2016年希拉里·克林頓和特朗普競選時(shí)期，她長期拒絕實(shí)質(zhì)性加息。這種行為被特朗普多次公開批評(píng)為民主黨人“助選作弊”，因?yàn)閴旱屠士梢酝聘呓?jīng)濟(jì)增速，減少失業(yè)，從而有利于執(zhí)政黨候選人的選情。在特朗普當(dāng)選之后，耶倫便開始持續(xù)加息并疊加收縮資產(chǎn)負(fù)債表，從而迅速推高基準(zhǔn)利率。

特朗普上任之后，很快任用了有共和黨背景的律師(而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家)鮑威爾接替耶倫出任美聯(lián)儲(chǔ)主席，但是出人意料的是，鮑威爾并沒有忠于特朗普，而是迅速背叛了他。特朗普當(dāng)時(shí)在華盛頓的精英圈中是被普遍排斥和蔑視的對(duì)象，又面臨著通俄門調(diào)查和可能的彈劾。由于總統(tǒng)可以任命聯(lián)儲(chǔ)主席但沒有明確權(quán)力開除后者，加上鮑威爾比特朗普晚一年入職，下一次續(xù)聘他的總統(tǒng)很有可能不是特朗普而是一位建制派精英，所以鮑威爾的背叛應(yīng)當(dāng)說是一種理性選擇。他的加息行為，不但弱化了特朗普減稅刺激的經(jīng)濟(jì)效果，引發(fā)了股市的動(dòng)蕩，而且使得特朗普政府在2018年的利息支出進(jìn)一步飆升。鮑威爾的“背叛”給特朗普帶來的最緊迫壓力是尋找新的聯(lián)邦財(cái)源，以平衡減稅和加息帶來的赤字急劇擴(kuò)張。這也就解釋了為什么特朗普在2018年2月以非常倉促和混亂的方式開始了一場幾乎無差別地面向全世界主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易戰(zhàn)。實(shí)質(zhì)上，他是以貿(mào)易戰(zhàn)為名，復(fù)活了于2017年初提出的邊境調(diào)節(jié)稅。

三、特朗普以消滅逆差為名復(fù)活邊境調(diào)節(jié)稅

從本質(zhì)上講，向進(jìn)口商品加征懲罰性關(guān)稅只是邊境調(diào)節(jié)稅的另一版本，以便于向國會(huì)和大眾輿論推銷尋求支持。如果向價(jià)值約2.7萬億美元的進(jìn)口商品加征10%的關(guān)稅，美國財(cái)政部每年將能夠增加約2500億美元的關(guān)稅收入，差不多可以抵消減稅成本。尤其是如果對(duì)來自中國的所有商品征收25%的高關(guān)稅，可能會(huì)使聯(lián)邦政府每年增加高達(dá)1200多億美元關(guān)稅收入。實(shí)際上，貿(mào)易戰(zhàn)的確導(dǎo)致美國聯(lián)邦關(guān)稅收入大幅上漲，每月的關(guān)稅收入從貿(mào)易戰(zhàn)之前的30億美元躍升到60億～70億美元[注]“America’s Treasury Is Earning Billions from Donald Trump’s Trade War,” https://amp.economist.com/graphic-detail/2018/11/30/americas-treasury-is-earning-billions-from-donald-trumps-trade-war?__twitter_impression=true.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月10日)。

由于關(guān)稅成本在供應(yīng)鏈的上下游中進(jìn)行分配，目前來看主要是下游消費(fèi)者消化了其代價(jià)，因此特朗普所征關(guān)稅很大意義上是對(duì)美國普通家庭的新稅，但是比起邊境調(diào)節(jié)稅更加容易被美國輿論所接受。雖然美國民眾非常反對(duì)增加稅收，但他們?cè)敢饨邮転閲医?jīng)濟(jì)安全而承擔(dān)一定成本，而這也使得中國非常容易成為替罪羊。通過引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，以“不公平貿(mào)易掠奪美國的財(cái)富和就業(yè)”的口號(hào)瞄準(zhǔn)中國等貿(mào)易伙伴，特朗普成功地將自己描繪成一個(gè)捍衛(wèi)美國經(jīng)濟(jì)免受外國掠奪者侵害的“民族英雄”，并將中下階層聚集在一起。

從應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的視角來審視特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的動(dòng)機(jī)，這樣的解釋可以獲得一系列有力的旁證，也使一系列此前看來有些不合邏輯的事情能夠被更為清楚地認(rèn)識(shí)。

其一，如果特朗普是出于應(yīng)對(duì)崛起大國的戰(zhàn)略考慮而打壓中國，那么他應(yīng)該聯(lián)合歐洲日本一起對(duì)付中國，但實(shí)際上他卻同時(shí)打擊美國所有的主要貿(mào)易對(duì)手。當(dāng)歐洲、日本領(lǐng)導(dǎo)人前往美國勸說他應(yīng)聯(lián)合對(duì)華時(shí)，他的公開回應(yīng)是“你們跟中國一樣壞！”以本文的邏輯，其實(shí)他就是想向盡可能多地進(jìn)口商品和服務(wù)征收關(guān)稅而已。同時(shí)也可以預(yù)見，美歐之間的貿(mào)易戰(zhàn)未來一定會(huì)打響，實(shí)際上目前已經(jīng)有了初步的顯現(xiàn)：2019年4月中旬起，美歐開始啟動(dòng)貿(mào)易談判，并擬于2019年9月達(dá)成協(xié)議。特朗普用以逼迫歐洲加入對(duì)美談判的核心手段是威脅對(duì)歐洲出口的汽車和零部件征收25%關(guān)稅[注]美國商務(wù)部于2019年2月17日向白宮遞交了進(jìn)口汽車關(guān)稅報(bào)告，該報(bào)告意在調(diào)查進(jìn)口汽車是否對(duì)美國國家安全構(gòu)成威脅。后者將在90天內(nèi)決定是否遵從報(bào)告的建議，最終可能導(dǎo)致美國政府向進(jìn)口汽車及零部件征收20%-25%的高額關(guān)稅。，公開聲稱的“談判底線”目標(biāo)之一是歐洲農(nóng)產(chǎn)品市場的放開，而這在歐洲農(nóng)業(yè)大國的國內(nèi)政治中是不可接受的。這一貿(mào)易戰(zhàn)借口與模式同2018年初對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)開啟之際的做法如出一轍。

其二，特朗普在發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)的初期，要求中國不許報(bào)復(fù)，中方自然認(rèn)為這一要求蠻橫無理，甚至荒唐可笑。但站在特朗普的立場看，這個(gè)要求有其自身道理：他的貿(mào)易戰(zhàn)最初是針對(duì)幾乎所有主要貿(mào)易伙伴的，所以當(dāng)各國的關(guān)稅都被上漲之后，實(shí)際上是美國消費(fèi)者承擔(dān)了絕大部分成本，而對(duì)中國出口商的影響非常有限。所以可以將他的要求理解為是在暗示中方配合他演一出貿(mào)易戰(zhàn)的大戲給美國輿論看，表面上是中美在過招，其真實(shí)目的則是為了讓美國大眾甘心掏錢買單。

其三，在2018年6月份之前的貿(mào)易談判中，中方曾作出相當(dāng)程度的貿(mào)易讓步，美國財(cái)政部長姆努欽等人已經(jīng)表示滿意，但特朗普仍悍然撕毀協(xié)議文本，公開宣稱中國的讓步不夠，又無法明確說明美方究竟想要什么，并開啟了加稅進(jìn)程。[注]Adam Behsudi，“Trump Could Slap China with Tariffs as Soon as Friday,” https://www.politico.com/story/2018/06/12/trump-china-tariffs-trade-622935.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月1日)而在2018年夏季中美貿(mào)易戰(zhàn)僵持階段，特朗普在推特上發(fā)言表示關(guān)稅將使美國更加富強(qiáng)：不論對(duì)手是否來美國談判，美國都可以賺取一大筆錢。[注]@realDonaldTrump, “…Tariffs Will Make Our Country much Richer…,” Twitter, 5 Aug. 2018， https://twitter.com/realdonaldtrump/status/1025833273191264256.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月3日)

其四，到目前為止的中美貿(mào)易協(xié)定談判中，美方要求中方取消對(duì)美產(chǎn)品的報(bào)復(fù)性關(guān)稅，而美方則可以保留對(duì)中方已經(jīng)加征的部分乃至全部關(guān)稅。這種訴求的背后，反映出特朗普寧愿在其他方面做些讓步，也不愿意將已經(jīng)獲得的關(guān)稅收入犧牲掉。

其五，特朗普正在做的許多政策調(diào)整都與省錢有關(guān)。由于赤字規(guī)模持續(xù)攀升，特朗普已經(jīng)指示其內(nèi)閣成員在2020財(cái)政年度削減5%的可自由支配開支，這將節(jié)省大約650億美元(占美國年GDP的0.3%)[注]William W. Priest，“What’s Spooking the Markets? Trade Wars and Fiscal Imbalances,” https://www.jhinvestments.com/viewpoints/market-outlook/Whats-spooking-the-markets-trade-wars-and-fiscal-imbalances.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月7日)。他曾經(jīng)鼓吹增加軍費(fèi)，打造太空部隊(duì)，但是卻在2019年4月初會(huì)見中方代表團(tuán)團(tuán)長劉鶴時(shí)，在媒體面前公開呼吁中美俄三方談判軍備控制以免“浪費(fèi)那么多錢”，這種示弱的姿態(tài)在他身上是極其罕見的。當(dāng)然，還有很多飽受批評(píng)的做法，都隱含著節(jié)省財(cái)政開支的考慮，如減少美國在國際事務(wù)中的參與，減少美國在全球公共產(chǎn)品的供給，從多邊國際組織中退群以及向盟國和地緣政治上的被保護(hù)國勒索保護(hù)費(fèi)等等。

在分析特朗普的政策動(dòng)機(jī)時(shí)，應(yīng)充分注意到其本人的知識(shí)背景和人生經(jīng)歷，也必須注意到他的訴求和建制派精英之間的重大區(qū)別。作為一個(gè)在地產(chǎn)業(yè)務(wù)中曾經(jīng)屢次破產(chǎn)的商人，特朗普極其重視財(cái)務(wù)狀況，而對(duì)各種價(jià)值觀嗤之以鼻，并且將美國聯(lián)邦政府當(dāng)作一家企業(yè)來經(jīng)營。特朗普將國家的貿(mào)易逆差看作公司的經(jīng)營虧損，卻沒有意識(shí)到兩者之間存在本質(zhì)區(qū)別：美國的逆差其實(shí)是在用一紙美元獲取全球的產(chǎn)品和服務(wù)，相當(dāng)于向全世界儲(chǔ)蓄者征收鑄幣稅。

2016年大選之后的美國處于社會(huì)嚴(yán)重分裂的狀態(tài)中。民粹勢力及其最大的政治代表人物特朗普與建制派精英存在明顯的對(duì)抗和博弈，他們的關(guān)注點(diǎn)大不相同，知識(shí)結(jié)構(gòu)、世界觀、利益偏好也存在明顯差異。當(dāng)然在相互博弈和對(duì)抗之中，兩者之間也存在相互磨合和馴化過程[注]Victor Davis Hanson, The Case for Trump, Basic Books, 2019, pp.22-42.。所謂“修昔底德陷阱”、對(duì)華戰(zhàn)略遏制、圍繞5G和人工智能(AI)的高科技主導(dǎo)權(quán)爭奪戰(zhàn)，這些都是建制派精英的關(guān)切和訴求，特朗普僅是受其影響才開始討論其中一部分話題，但是歸根結(jié)底，他的核心關(guān)注是少花錢，以便捍衛(wèi)他高度重視的減稅成果。

四、未來的挑戰(zhàn)與中國的應(yīng)對(duì)

美國政府未來面臨的財(cái)政約束有短期和長期兩種。短期看，能否讓美聯(lián)儲(chǔ)積極配合并開始降息進(jìn)程，是特朗普政府盤活其財(cái)政空間的一個(gè)重要抓手；而擬議中號(hào)稱萬億美元規(guī)模的基建支出將進(jìn)一步加大其聯(lián)邦財(cái)政壓力。為平衡其財(cái)政赤字，特朗普一定不會(huì)放棄關(guān)稅收入，并且會(huì)啟動(dòng)并升級(jí)針對(duì)歐洲和日本汽車與零部件等大宗貿(mào)易品的貿(mào)易戰(zhàn)。而預(yù)期到2020年大選進(jìn)入白熱化之后，民主黨掌控的國會(huì)眾議院可能啟動(dòng)PAYGO條款，逼迫特朗普加稅或者減少支出以控制聯(lián)邦財(cái)政赤字，從而傷害執(zhí)政黨選情。值得警惕的是，特朗普政府巨大的財(cái)政赤字使得國會(huì)民主黨人一定會(huì)充分利用財(cái)權(quán)杠桿對(duì)其施壓，而公然提高稅收在政治上是不可接受的，所以特朗普(乃至未來的其他美國總統(tǒng))可能會(huì)繼續(xù)尋找新方法，以各種國家安全要求為幌子向美國人民征稅。而這就會(huì)為中美關(guān)系帶來新的挑戰(zhàn)：由于美國朝野彌散著廣泛對(duì)華敵意，無論用何種國家安全理由以增加聯(lián)邦收入，中國威脅是最方便的借口；即便中美關(guān)系在2018～2019年的談判中勉強(qiáng)達(dá)成協(xié)議，特朗普仍可借口中國的某些制度或者政策傷害美國國家安全，從而重啟關(guān)稅。

長期看，決定美國聯(lián)邦政府財(cái)政健康和施政空間的關(guān)鍵因素不是軍費(fèi)開支和利息開支，而是醫(yī)保改革，因?yàn)獒t(yī)療開支已經(jīng)成為美國聯(lián)邦財(cái)政開支中的最大項(xiàng)。奧巴馬醫(yī)改法案的實(shí)施使越來越大比例的財(cái)政支出被醫(yī)保所占據(jù)。特朗普上臺(tái)后反復(fù)攻擊奧巴馬這一最重要的政治遺產(chǎn)，但他自己提出的醫(yī)改法案未能在國會(huì)獲得通過，目前正在致力于利用法律和行政手段進(jìn)一步瓦解奧巴馬醫(yī)改。美國醫(yī)改的動(dòng)向值得關(guān)注，因?yàn)樗鼘⒃诤艽蟪潭壬蠜Q定未來一代人時(shí)間內(nèi)美國政府的財(cái)政資源和行動(dòng)空間。

2019年夏季將是中國在對(duì)美貿(mào)易談判中取得談判優(yōu)勢的最佳時(shí)間窗口。2018年下半年，中國經(jīng)濟(jì)的下行趨勢與中美貿(mào)易戰(zhàn)關(guān)系不大，這是因?yàn)橹袊c美國經(jīng)濟(jì)的相互依賴并沒有雙邊貿(mào)易數(shù)據(jù)所顯示的那么嚴(yán)重失衡，中國在進(jìn)出口項(xiàng)下的確有巨額順差，但是在資本項(xiàng)目下，尤其是從企業(yè)利潤的角度看，美國對(duì)中國市場依賴巨大。對(duì)于中國來說，2018年與美國的貿(mào)易摩擦過程中之所以顯得較被動(dòng)，其間的原因不排除中國主動(dòng)去杠桿等多種政策因素疊加帶來的民間信用緊縮和經(jīng)濟(jì)下滑，而美國經(jīng)濟(jì)恰好處于減稅刺激政策帶來的亢奮期。而在2019年，中美兩國的談判地位出現(xiàn)互換。一方面，美國的減稅刺激效果正在消退，未來兩年內(nèi)存在很大下行壓力；而另一方面，中國在2019年春季推出了每年2萬億元左右的減稅降費(fèi)政策，其刺激力度甚至大于美國，[注]Jim Tankersley, “G.O.P. Stimulus Moves Are Stoking Fears of Inflation and Deficits ,” The New York Times, Feb. 7, 2018, p. A20；“最全！一圖讀懂2019《政府工作報(bào)告》”，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-03/05/content_5370662.htm；(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月10日)政策效果正在顯現(xiàn)，估計(jì)會(huì)在下半年達(dá)到高峰。中美貿(mào)易摩擦已經(jīng)進(jìn)行了一年，中國出口包括對(duì)美出口并沒有受到實(shí)質(zhì)性打擊。更加重要的是，聚集在中國的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈并沒有實(shí)質(zhì)性地向外轉(zhuǎn)移，即便是蘋果供應(yīng)鏈的零部件生產(chǎn)也仍然在繼續(xù)向中國大陸地區(qū)轉(zhuǎn)移。在此背景下，中方在貿(mào)易談判中是有底氣的。

中美關(guān)系正在經(jīng)歷一場系統(tǒng)而持續(xù)的大震蕩，正在從持續(xù)了30多年的復(fù)合相互依賴中走出來，尋找新的均衡。這種震蕩顯然是包括了地緣政治、全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)思潮等很多因素疊加共振的結(jié)果，而本文所主張的美國聯(lián)邦財(cái)政壓力的分析視角可以為上述因素提供一個(gè)務(wù)實(shí)而有力的補(bǔ)充?；谶@一視角，在構(gòu)思中美關(guān)系未來的新均衡時(shí)，應(yīng)該將美國聯(lián)邦政府的財(cái)政困境作為一個(gè)重要的著眼點(diǎn)，而中國手中的巨額外匯儲(chǔ)備以及越來越國際化的人民幣則可以扮演關(guān)鍵的政策抓手。[注]如果從中國的3萬億外匯儲(chǔ)備中拿出一小部分便可以幫助特朗普的聯(lián)邦財(cái)政處境迅速解困；反過來，減持部分美國國債，甚至在持債總量不變的前提下，通過賣出短期國債、購入長期國債導(dǎo)致國債收益率曲線斜率變化，也可以大大影響美國資本市場信心和輿論。美國聯(lián)邦政府可以向中方出售的東西極少，但是考慮到特朗普并非常規(guī)政治家，而且喜好做匪夷所思的“大交易”，中方可以提議購買一些非常規(guī)“資產(chǎn)”。[注]可以大膽設(shè)想，美國或?qū)⑵湓趪H貨幣基金組織、世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)中的份額和投票權(quán)出售給中國，或考慮將聯(lián)合國總部所在地從紐約搬到中國某地。由于特朗普本人和部分共和黨高層對(duì)國際多邊機(jī)構(gòu)持明確的負(fù)面態(tài)度，所以這樣的交易在特朗普時(shí)代并非完全不可能。果真如此，中國的和平崛起將趟出一條“霸權(quán)收購”的新路徑，中美關(guān)系將在新的邏輯之下實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定。

綜上，特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的真實(shí)動(dòng)機(jī)并非解決貿(mào)易赤字問題而是應(yīng)對(duì)聯(lián)邦財(cái)政赤字困局。他推動(dòng)實(shí)施的大規(guī)模減稅方案擴(kuò)大了美國聯(lián)邦財(cái)政的赤字規(guī)模，而美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾上任后實(shí)施的鷹派加息政策，導(dǎo)致聯(lián)邦政府利息支出大幅上升，進(jìn)一步惡化了特朗普政府財(cái)政狀況。民主黨可以利用債務(wù)上限、PAYGO條款等立法資源限制甚至逆轉(zhuǎn)其政績。在此背景下，特朗普不得不以貿(mào)易赤字為借口，向主要貿(mào)易伙伴提高進(jìn)口關(guān)稅，以此復(fù)活了此前已經(jīng)被否定的“邊境調(diào)節(jié)稅”。上述財(cái)政分析視角能夠很好地解釋他發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的方式、時(shí)機(jī)以及過去一年來特朗普的一系列言行。中國在構(gòu)思未來的中美關(guān)系是不應(yīng)忽略這一重大因素，并可以圍繞其聯(lián)邦財(cái)政困境創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)中美之間的“大交易”?！?/p>