李 巍 羅儀馥

[內(nèi)容提要] 中南半島對于中國的地緣政治戰(zhàn)略具有特殊而重要的意義，它是中國經(jīng)略東南亞乃至整個(gè)亞太地區(qū)的橋頭堡，是中國走向全球的戰(zhàn)略起點(diǎn)。2016年中國主導(dǎo)創(chuàng)建瀾湄合作機(jī)制，短期內(nèi)在制度建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施以及成員國關(guān)系建構(gòu)等方面取得卓越成果。瀾湄合作的創(chuàng)建與迅速發(fā)展是以各成員國的強(qiáng)烈合作意愿為前提的，也得益于制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理、地緣優(yōu)勢、成員國經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)和社會文化相近等有利基礎(chǔ)。但另一方面，瀾湄合作的進(jìn)一步發(fā)展面臨著來自中南半島內(nèi)部環(huán)境及域外力量在該地區(qū)的地緣政治競爭所帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。對此，中國應(yīng)該在完善瀾湄合作的相關(guān)制度安排、拓寬合作領(lǐng)域與豐富合作內(nèi)容、協(xié)調(diào)域外力量并增加利益攸關(guān)方等方面做出更多努力。

中南半島擁有豐富的自然資源、低廉的勞動力成本以及強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長勢頭，所處地理位置扼守東亞大陸與東南亞島國及大洋洲、印度洋與太平洋的交通要道，具有天然的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢和重要的地緣政治價(jià)值。[注]本文所討論的中南半島包括柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南五國，與湄公河流域國家完全重合，因此下文將混用“中南半島國家”與“湄公河國家”兩個(gè)概念；嚴(yán)格來說，馬來西亞西部以及新加坡在地理分布上也位于中南半島內(nèi)，但由于兩國的對外活動區(qū)域集中于海洋，通常被歸入東南亞海島國家之列，未被納為本文的分析對象。深入?yún)⑴c中南半島的經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)而在東南亞地區(qū)乃至整個(gè)亞太經(jīng)濟(jì)圈中發(fā)揮更大影響，已成為世界各主要國家的一個(gè)重要的地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。[注]Jenn-Jaw Soong, “The Political Economy of the GMS Development Between China and Southeast Asian Countries: Geo-Economy and Strategy Nexus,” Chinese Economy, Vol. 49, No. 6， 2016, pp. 442-455.在此背景下，中國政府積極聯(lián)合中南半島五國建立瀾湄合作機(jī)制(Lancang-Mekong Cooperation)。2016年3月23日，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議在海南三亞召開，標(biāo)志著瀾湄合作正式啟動并形成初步的合作框架。成立至今僅三年，該機(jī)制已發(fā)展成為“‘一帶一路’進(jìn)程中次區(qū)域合作的典范”，[注]王毅：“建設(shè)瀾湄國家命運(yùn)共同體，開創(chuàng)區(qū)域合作美好未來”，《人民日報(bào)》，2018年3月23日。但這并不意味著瀾湄合作在推進(jìn)過程中不存在風(fēng)險(xiǎn)。相反，隨著瀾湄國家交往的日益頻繁，各國之間的摩擦以及地區(qū)內(nèi)外潛在的危機(jī)將逐漸顯現(xiàn)。基于此，本文旨在分析瀾湄合作機(jī)制得以成功創(chuàng)建的原因，總結(jié)該機(jī)制成立至今所取得的成果，解析其在推進(jìn)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并就如何進(jìn)一步促進(jìn)瀾湄合作發(fā)展提出若干對策建議。

一、 瀾湄合作機(jī)制建立的原因

瀾湄合作機(jī)制的成功創(chuàng)建是作為制度倡議方的中國與作為參與方的中南半島五國基于各自的利益和戰(zhàn)略考量共同促成的結(jié)果。此外，瀾湄合作的高效發(fā)展還得益于該地區(qū)特有的一系列有利條件。

(一) 制度倡議國視角：中國對區(qū)域引領(lǐng)地位的追求。國際制度中的大國通過權(quán)力分配優(yōu)勢能夠部分地將該制度體系私有化，以實(shí)現(xiàn)其國家利益，這是大國愿意付出成本建設(shè)國際制度的重要動力。[注]李?。骸吨贫戎畱?zhàn)：戰(zhàn)略競爭時(shí)代的中美關(guān)系》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第65～66頁。作為瀾湄合作的首倡國，中國通過向其他五國提供非對稱的資金、技術(shù)和人力資源支持，引領(lǐng)推進(jìn)瀾湄合作的創(chuàng)立與發(fā)展進(jìn)程，實(shí)際上包含了中國加強(qiáng)與中南半島乃至東南亞地區(qū)諸國外交關(guān)系，提升自身在該地區(qū)引領(lǐng)地位的追求，[注]羅儀馥：“從大湄公河機(jī)制到瀾湄合作：中南半島上的國際制度競爭”，《外交評論》，2018年第6期，第119～156頁。具體目的體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，擴(kuò)大投資與產(chǎn)能合作，增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)輻射力。從國內(nèi)層面看，尋求擴(kuò)大海外投資和產(chǎn)能合作是當(dāng)前中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要方面。中南半島五國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展方面存在較大的需求缺口；與世界其他區(qū)域相比，該地區(qū)又具有與中國地理毗鄰、外交關(guān)系親密、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好、社會文化環(huán)境友善等比較優(yōu)勢，可以成為中國尋求對外經(jīng)濟(jì)合作的突破口。在第17次中國-東盟(10+1)領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)在提出瀾湄合作倡議時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要將中國部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到包括中南半島五國在內(nèi)的東盟國家。[注]“李克強(qiáng)：中國愿意把優(yōu)質(zhì)過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到東盟國家”，http://news.ifeng.com/a/20141113/42464329_0.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年4月6日)從國際層面看，擴(kuò)大對中南半島國家的投資與產(chǎn)能合作可以有效增強(qiáng)中國在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射力。中國在過去較長時(shí)期內(nèi)對中南半島的經(jīng)濟(jì)輻射能力相當(dāng)有限。以對外直接投資(FDI)為例，2012年中國對五國的FDI占各國吸收外來FDI總量的比重尚不足7%，而同年日本的占比則高達(dá)40%?；诖?，倡導(dǎo)成立瀾湄合作一方面可以以提供制度保障與政策鼓勵(lì)的方式為中國企業(yè)“走出去”創(chuàng)造動力；另一方面，中國可以通過輸出國內(nèi)富余的資本和相對先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中南半島國家與中國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，在縮小雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的同時(shí)，擴(kuò)大中國在中南半島乃至整個(gè)東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。

第二，通過提供公共產(chǎn)品，樹立中國國際威望。目前中南半島上 “中國威脅論”仍甚囂塵上，主要原因之一是中國尚未能在該地區(qū)樹立起真正的大國威望，即中南半島國家出于對中國能力和行動的信服而自愿追隨中國。而國際威望主要來源于大國為其他國家提供公共產(chǎn)品的行為與由此形成的信譽(yù)。

在2013年10月召開的首次周邊外交工作座談會上，中國聲明將主動承擔(dān)周邊區(qū)域合作責(zé)任，明確提出“讓周邊國家得益于本國發(fā)展”。[注]“習(xí)近平在周邊外交工作座談會上發(fā)表重要講話”，2013年10月25日，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年4月2日)瀾湄合作的成立可以視為對這一承諾的實(shí)踐。該機(jī)制將擴(kuò)大中國為相關(guān)國家提供公共產(chǎn)品的渠道，直接惠及中南半島國家的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，有利于重塑各國民眾對中國的形象認(rèn)知，進(jìn)而在政府層面增進(jìn)國家間的友好互信，使相關(guān)國家在國際事務(wù)上更加積極地支持中國。

第三，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，培育共同市場。在現(xiàn)代國際關(guān)系中，爭奪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)是世界主要國家產(chǎn)業(yè)競爭的重要形式之一。湄公河五國的技術(shù)發(fā)展水平相對較低，目前尚不完全具備自主形成體系化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的條件。五國在瀾湄框架下開展與中國合作，接受中國的資助與技術(shù)援助，也就意味著沿用中國制定的一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從瀾湄合作的幾個(gè)前期項(xiàng)目的實(shí)踐來看，中國確實(shí)日益接近成為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定國的目標(biāo)。中泰鐵路是泰國第一條標(biāo)準(zhǔn)軌高速鐵路，該鐵路的全部設(shè)計(jì)、監(jiān)理工作都由中方負(fù)責(zé)，并使用中國技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和裝備；中方還推動在該地區(qū)建設(shè)北斗衛(wèi)星定位導(dǎo)航服務(wù)系統(tǒng)，并幫助柬埔寨等國發(fā)射通訊衛(wèi)星，嘗試在民生領(lǐng)域制定通訊系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。以瀾湄合作為契機(jī)，中南半島可以作為中國制定并推廣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、培育共同市場的起點(diǎn)。

第四，傳播中國發(fā)展理念，提升國家軟實(shí)力。在瀾湄合作框架下，中國通過幫助湄公河國家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，可以使各國更為切實(shí)地感受到中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與多年來的發(fā)展成果，增強(qiáng)這些國家對中國發(fā)展道路的認(rèn)同，提升中國的軟實(shí)力，進(jìn)而為中國獲取區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)地位奠定基礎(chǔ)。

(二)制度參與國視角：中南半島五國對區(qū)域公共物品的需求。在中南半島上的國際制度競爭異常激烈的背景下，作為瀾湄合作伙伴國的中南半島國家選擇積極參與由中國倡議的瀾湄合作，說明各國對該機(jī)制框架下的公共物品存在特殊需求，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，通過多邊合作框架穩(wěn)定獲得中國的經(jīng)濟(jì)支持。中南半島五國雖然自然資源豐富，但受限于開發(fā)能力與技術(shù)水平，資源優(yōu)勢無法較好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，尤其表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體滯后，其中交通運(yùn)輸與能源開發(fā)是建設(shè)缺口最大、也是需求最為迫切的兩大領(lǐng)域。在瀾湄框架下，中國承諾在這些領(lǐng)域?yàn)橹心习雿u提供物質(zhì)支持(包括資金、技術(shù)等)。伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施條件改善的是外來投資的增長，這是中南半島國家突破當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的必要條件，也是它們積極支持瀾湄合作倡議的最主要原因。此外，中南半島五國在民生發(fā)展方面也存在對外來援助的較大需求。而瀾湄合作優(yōu)先發(fā)展民生項(xiàng)目，援助這些國家興建醫(yī)院與學(xué)校，或?yàn)槠涿癖娞峁┽t(yī)療服務(wù)與職業(yè)培訓(xùn)等，切實(shí)滿足了各國的相關(guān)需求。對于中南半島五國而言，以成員國的身份參與瀾湄合作可以搭乘中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“便車”，享受中國提供的諸多物質(zhì)性公共產(chǎn)品，而這些公共產(chǎn)品又是當(dāng)前各國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所迫切需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此積極響應(yīng)中國提出的瀾湄合作倡議是一種理性選擇。

第二，借助區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)反向規(guī)范大國行為。國際制度的功能之一在于將大國的權(quán)力政治與國際行為限制在特定的規(guī)則框架內(nèi)，在一定程度上降低了大國行為的不確定性，從而為制度內(nèi)小國維護(hù)自身利益提供保障。中南半島五國積極參與瀾湄合作，在某種意義上正包含了這些國家應(yīng)對中國實(shí)力崛起，反向驅(qū)使中國對中南半島的外交行為進(jìn)一步規(guī)范化的利益考量與期望。從中南半島五國的角度看，在中國國力迅速崛起已成既定事實(shí)的背景下，這些國家參加由中國組建的瀾湄合作機(jī)制并在該框架下進(jìn)行外交博弈，在一定程度上可以將中國對該地區(qū)的外交決策制度化、可預(yù)期化，爭取與中國在多邊對話中解決爭端和矛盾，增加其與中國進(jìn)行相關(guān)議題談判的集體性籌碼，幫助五國更有效地爭取國家利益。

第三，借助多邊參與平臺改善本國的周邊環(huán)境。作為一個(gè)多邊參與平臺，瀾湄合作將為中南半島五國之間加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解創(chuàng)造機(jī)會，也在某種程度上提高了各國在地區(qū)內(nèi)的存在感與話語權(quán)。以緬甸為例。無論是在國際社會上，還是在中南半島地區(qū)，該國長期處于相對邊緣的位置。在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)框架下，亞開行針對該區(qū)域的綜合性援助項(xiàng)目截至2015年12月共110個(gè)，其中對緬甸的國別項(xiàng)目共4個(gè)，遠(yuǎn)低于越南的15個(gè)和柬埔寨與老撾的9個(gè)，也略低于中國的6個(gè)；由美國主導(dǎo)的“湄公河下游倡議”于2009年正式成立，而三年后緬甸才被正式納入該組織；緬甸還被排除在湄公河委員會(MRC)的成員國之外，在該機(jī)制中僅以對話伙伴國的角色存在。對于緬甸而言，被接納為瀾湄合作成員國，既代表了其他成員國對其作為一個(gè)正常國家的認(rèn)可，也是該國改變其邊緣地位，增強(qiáng)在中南半島的存在感與話語權(quán)的重要契機(jī)。

第四，中南半島上原有國際制度的過剩與低效強(qiáng)化了相關(guān)國家對新機(jī)制的需求。中南半島存在明顯的“制度過?！爆F(xiàn)象，[注]關(guān)于“制度過?！钡慕忉?，詳細(xì)參見李巍：“東亞經(jīng)濟(jì)地區(qū)主義的終結(jié)？——制度過剩與經(jīng)濟(jì)整合的困境”，《當(dāng)代亞太》，2011年第4期，第13頁。主要表現(xiàn)在國際制度數(shù)量繁多，但既有制度安排的績效不足。即使是在該地區(qū)存續(xù)時(shí)間較長、影響力相對較大的GMS與MRC也存在制度化水平較低、中南半島成員國在機(jī)制內(nèi)的決策自主權(quán)有限或資金供給不足等多個(gè)“短板”，難以滿足中南半島五國對于物質(zhì)援助和制度性權(quán)力的日益增長的需求。在此背景下，這些國家轉(zhuǎn)而將其需求訴諸瀾湄合作這一新機(jī)制。

(三)瀾湄合作的有利條件與基礎(chǔ)。第一，瀾湄合作制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)相對合理。一方面，瀾湄合作的制度成員國數(shù)量有限。按照集體行動的規(guī)律，小集團(tuán)與大集團(tuán)相比在提供集體物品方面一般具有運(yùn)作效率更高、福利浪費(fèi)更少的特點(diǎn)。[注][美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁、郭宇峰、李崇新譯：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第19～28頁。目前瀾湄合作僅有六個(gè)成員國，在機(jī)制內(nèi)部的相關(guān)決策上更易于達(dá)成一致意見。更重要的是，由于成員數(shù)量較少，各國(尤其是中南半島五國)可以在瀾湄合作框架下的資源分配中獲得更大比重的福利，各國的利益與意見也能夠在更大程度上得到兼顧或重視，這有利于增強(qiáng)資源分配的效果，進(jìn)而提高成員國參與瀾湄合作的積極性。

另一方面，制度內(nèi)部存在明確且積極的公共產(chǎn)品提供者。在集體行動中，成員國的“規(guī)模”也對集體物品的提供產(chǎn)生關(guān)鍵影響；部分國家在集體行動中獲益較大，因此即使它們不得不承擔(dān)全部成本，也愿意提供這種集體物品。[注][美]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁、郭宇峰、李崇新譯：《集體行動的邏輯》，第29～30頁。在瀾湄合作中，中國的經(jīng)濟(jì)力量遠(yuǎn)超其他成員國，同時(shí)具有承擔(dān)制度內(nèi)引領(lǐng)者角色的意愿，這在某種程度上減少了瀾湄合作的建設(shè)與運(yùn)行阻力。事實(shí)上，瀾湄合作的順利籌建與迅速發(fā)展一直離不開中國的大力支持。迄今為止，中國主辦了第一屆領(lǐng)導(dǎo)人會議，在國內(nèi)成立圍繞瀾湄合作的水資源合作中心、環(huán)境合作中心、綜合執(zhí)法安全合作中心、全球湄公河研究中心四大機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)該機(jī)制在具體問題領(lǐng)域的專業(yè)性；出資設(shè)立瀾湄合作專項(xiàng)基金，用以援助成員國的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)；鼓勵(lì)中資企業(yè)向中南半島國家注資，分享中國的技術(shù)研發(fā)成果等。

第二，中國與中南半島五國存在“唇齒相依”的地緣關(guān)系。毗鄰的地理?xiàng)l件是中國加強(qiáng)與中南半島國家合作最為得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。綿長的邊境線、緊鄰的國土與共享的河流為中國與中南半島各國實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸上的互聯(lián)互通提供了難得的便利條件。此外，國土相鄰、河流共享也意味著相關(guān)國家在邊境安全、水能開發(fā)與利用等方面休戚與共。一國內(nèi)的毒品販賣、人口非法流動、自然災(zāi)害以及國內(nèi)社會動蕩的問題都極有可能擴(kuò)散成為地區(qū)性問題，波及周邊國家的穩(wěn)定與發(fā)展，這使得各國不得不高度重視其他國家的經(jīng)濟(jì)社會狀況、政治局勢與對外關(guān)系，也促使各國在應(yīng)對相關(guān)問題時(shí)更加主動地開展與其他國家的合作。

第三，中國與中南半島國家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切互補(bǔ)。當(dāng)前瀾湄六國分別處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。與中南半島五國相比，目前中國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，具體表現(xiàn)為人均GDP遠(yuǎn)高于五國，工業(yè)增加值占GDP比重與總儲蓄占GDP比重都具有明顯的領(lǐng)先優(yōu)勢。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距可以轉(zhuǎn)化為中國與中南半島五國的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性：一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的中國具有成熟的工業(yè)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的對外投資意愿和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，而另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體較低的中南半島國家則在這些方面存在迫切的需求。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展互補(bǔ)性強(qiáng)的另一個(gè)重要表現(xiàn)是中國與中南半島五國的貿(mào)易與投資關(guān)系日益深化。以2013年為例，中國成為柬埔寨、泰國和越南的第一大貿(mào)易伙伴國，也是老撾與緬甸的第二大貿(mào)易伙伴國。與此同時(shí)，中國正逐漸發(fā)展成為這些國家外來直接投資的主要來源國。2013年，中國是老撾的第一大FDI來源國，也是柬埔寨、緬甸、泰國的第二大FDI來源國以及越南的第五大來源國。密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為各國在瀾湄合作框架下進(jìn)一步開展經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，自該機(jī)制建立以來，中國政府也一直致力于通過經(jīng)貿(mào)合作增強(qiáng)瀾湄合作的號召力與影響力。[注]“商務(wù)部：以經(jīng)貿(mào)合作擦亮瀾湄合作‘金字招牌’”，http://finance.people.com.cn/n1/2017/1216/c1004-29711130.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月3日)

第四，中國與中南半島五國共享同源或親近的社會文化。六國同處佛教文化圈，各國在宗教信仰上有天然的親近性。歷史上，發(fā)端于先秦時(shí)期的朝貢制度實(shí)際上為古代中國與周邊國家提供了社會文化互動的重要平臺。通過朝貢制度，中國與包括中南半島五國在內(nèi)的周邊國家建立起一種實(shí)質(zhì)的貿(mào)易關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)上的流通；而中華理念、文化與思想也通過這些途徑在這些國家得到傳播。此外，東南亞是海外華僑華人最為集中的地區(qū)。[注]據(jù)估算，世界華僑華人中的70%～80%聚居于東南亞地區(qū)，泰國是中南半島上華僑華人最多的國家，2007年人數(shù)約為700萬，占泰國總?cè)丝诒戎馗哌_(dá)11%，緬甸和越南次之，分別為250萬和140萬，柬埔寨和老撾華僑華人數(shù)量相對較少，各為70萬和28萬。詳細(xì)參見莊國土：“東南亞華僑華人數(shù)量的新估算”，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第3期，第64頁。華僑華人一直是其遷居國與中國民間交往的關(guān)鍵紐帶，華商在中國與中南半島國家的交往中還扮演著吸引中資進(jìn)入中南半島的角色。[注]林珊：“中國—東盟經(jīng)濟(jì)合作與海外華人經(jīng)濟(jì)”，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2003年第6期，第46～49頁；“海外華商企業(yè)角色轉(zhuǎn)變：吸引中資進(jìn)入東南亞”，http://www.chinanews.com/hr/2014/11-07/6760822.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月3日)盡管這一過程可能發(fā)生一些摩擦，但這種民間層面的深度關(guān)聯(lián)有助于敦促各方政府更為審慎地處理與彼此的關(guān)系，也可能成為各方選擇合作而非對立策略的動機(jī)。

二、瀾湄合作的成果與特點(diǎn)

瀾湄合作經(jīng)過三年的發(fā)展，如今已基本形成較為成熟的制度框架。在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五大優(yōu)先領(lǐng)域里的具體項(xiàng)目實(shí)施的效果逐漸顯現(xiàn)。此外，作為一個(gè)多邊合作平臺，瀾湄合作在增進(jìn)中國與中南半島國家間關(guān)系上也發(fā)揮了積極作用。

(一)制度設(shè)計(jì)漸趨成熟。瀾湄合作的頂層對話機(jī)制以領(lǐng)導(dǎo)人會議為主，輔之以外長會議、外交高官會，再由各國的秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)機(jī)制內(nèi)的行政性事務(wù)及對上述會議相關(guān)決議的落實(shí)。[注]這種頂層對話機(jī)制在瀾湄合作成立不到兩年內(nèi)就已完全落實(shí)，相比較之下，GMS和MRC從創(chuàng)建機(jī)制到設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)人會議制度化都花費(fèi)了至少10年的時(shí)間，瀾湄合作制度建設(shè)的效率之高可見一斑。這種制度結(jié)構(gòu)既提供了政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的對話平臺，提升了瀾湄合作作為一種國際制度的層級及其在區(qū)域合作中的重要地位，又包含了召開頻率更高的外長與外交高官會議，確保各國能夠通過該機(jī)制開展密切的交流，增進(jìn)對彼此的了解，還以專設(shè)秘書處作為日常行政機(jī)構(gòu)，確保瀾湄合作的各項(xiàng)事務(wù)得到落實(shí)，由上而下形成一套嚴(yán)謹(jǐn)且相對完善的決策與執(zhí)行體系。

瀾湄合作在合作平臺的設(shè)計(jì)方面呈現(xiàn)出所涉議題廣泛、平臺類型多元的特點(diǎn)。目前針對特定議題領(lǐng)域的合作平臺包括聯(lián)合工作組會與合作中心兩大類，前者是以會議的形式存在，主要參會者是各國相關(guān)部委的官員及相關(guān)領(lǐng)域的從業(yè)者，主要作為各國政府就特定議題領(lǐng)域進(jìn)行意見溝通和信息共享的渠道；后者為專業(yè)性更強(qiáng)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括落實(shí)各層級會議達(dá)成的協(xié)定，同時(shí)為瀾湄合作的實(shí)際開展提供智力與人力支持。這兩類平臺相輔相成，共同推進(jìn)瀾湄六國在具體議題領(lǐng)域合作的深化。

除了政府之間的常設(shè)性交流機(jī)制外，瀾湄合作還成立或舉辦了瀾滄江—湄公河文化論壇、環(huán)境合作圓桌對話、瀾湄次區(qū)域國家商品博覽會等非常設(shè)性交流平臺。這些平臺或活動的參與者甚至主辦方以民間個(gè)人或團(tuán)體為主，是真正意義上的民間交流平臺，既填充與完善了瀾湄合作的制度架構(gòu)，也有效促進(jìn)了瀾湄國家間的“民心相通”。

(二)項(xiàng)目實(shí)施成效初顯。在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中國提出在五年內(nèi)出資3億美元為湄公河五國中小型項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行提供支持。此外，中國還積極引進(jìn)絲路基金和亞投行的資金，并設(shè)立了100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度，用以支持瀾湄地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)能合作項(xiàng)目。[注]“李克強(qiáng)在瀾滄江-湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話”，瀾滄江-湄公河合作官網(wǎng)，2016年3月23日，http://www.lmcchina.org/zywj/t1511259.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月3日)豐富的資金來源是瀾湄合作項(xiàng)目得以順利開展的重要前提。

截至目前，瀾湄合作在第一次領(lǐng)導(dǎo)人會議上提出的45個(gè)早期收獲項(xiàng)目和第二次外長會議中方提出的13個(gè)倡議已取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。在瀾湄合作專項(xiàng)基金的支持下，中國已先后與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國分別簽署了兩輪項(xiàng)目協(xié)議，截至2019年3月已為百余個(gè)中小型項(xiàng)目提供資金支持。為適應(yīng)中南半島各國國情的特殊性，在當(dāng)前階段瀾湄合作所資助的項(xiàng)目以國別項(xiàng)目為主，區(qū)域項(xiàng)目(或多邊項(xiàng)目)為輔。

一方面，區(qū)域項(xiàng)目有效解決了中南半島的共同難題。作為一項(xiàng)區(qū)域性制度安排，瀾湄合作必須通過某些區(qū)域?qū)用娴捻?xiàng)目把成員國聯(lián)結(jié)起來，這既有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)以達(dá)成解決各國共同難題的目標(biāo)，也能夠通過項(xiàng)目實(shí)踐增強(qiáng)該機(jī)制的多邊協(xié)調(diào)能力。目前，瀾湄合作主要在水資源與航運(yùn)開發(fā)、科技教育與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域推進(jìn)區(qū)域項(xiàng)目的實(shí)施。水資源的分配矛盾與航運(yùn)開發(fā)是瀾湄國家高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是這些國家利益的交匯點(diǎn)。自瀾湄合作啟動以來，以妥善解決水資源利用問題及提高六國的航運(yùn)聯(lián)通水平為目的的區(qū)域項(xiàng)目開始進(jìn)入規(guī)劃或落地實(shí)施階段。中南半島五國在科技教育領(lǐng)域的發(fā)展水平相對較低，這是阻礙各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，提高本國的科教水平也因此成為這些國家的共同利益所在。瀾湄合作框架下的一些區(qū)域項(xiàng)目則針對性地為各國提供了豐富的科教發(fā)展資源。此外，這些國家在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域同樣面臨資源供不應(yīng)求的難題，而在區(qū)域?qū)用骈_展醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目(如“湄公河光明行”等)也成為瀾湄合作的特色成果之一，有效推動了瀾湄國家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

另一方面，國別項(xiàng)目精準(zhǔn)對應(yīng)了各國的現(xiàn)實(shí)需求。除了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面具有共性外，由于瀾湄國家的自然條件、歷史基礎(chǔ)、政治制度等各有特征，當(dāng)前各國對瀾湄合作的訴求存在一定的差異?；诖耍瑸戜睾献髦械捻?xiàng)目選擇和安排兼顧了湄公河國家的不同需求，導(dǎo)致在各國重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目類型各有所異。

目前瀾湄合作下的柬埔寨項(xiàng)目在數(shù)量上領(lǐng)先于中南半島其余四國，項(xiàng)目類型也更為多樣化，包括交通設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)、通信與互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建造與運(yùn)營等。 而在老撾推進(jìn)的項(xiàng)目數(shù)量以能源開發(fā)工程居首位，迄今中國在瀾湄框架下對該國投資了多座水電站和輸電線路或電網(wǎng)等配套設(shè)施。此外，中老鐵路也是瀾湄合作的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，將使老撾實(shí)現(xiàn)從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”的轉(zhuǎn)變。

緬甸項(xiàng)目在數(shù)量上并不突出，但在中緬兩國乃至國際社會上卻不乏影響力，其中以中緬油氣管道最為突出。中緬油氣管道是瀾湄合作在緬甸開展的最大能源項(xiàng)目。該項(xiàng)目既能將緬甸的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也使中國紓解了只能通過馬六甲海峽輸入石油天然氣的困境，對雙方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源安全具有重要的戰(zhàn)略意義。

作為一個(gè)新型工業(yè)化國家，泰國經(jīng)濟(jì)實(shí)力在中南半島上居首位，因此對于瀾湄合作所提供的物質(zhì)性資源的需求相對較小。瀾湄合作框架下的泰國項(xiàng)目在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于在其余四國實(shí)施的國別項(xiàng)目，但總體質(zhì)量較高。目前較有影響力的項(xiàng)目是中泰鐵路和泰中羅勇工業(yè)園。中泰鐵路是泰國第一條標(biāo)準(zhǔn)軌高速鐵路，也是建設(shè)泛亞鐵路和實(shí)現(xiàn)中國與中南半島互聯(lián)互通的重要環(huán)節(jié)，該項(xiàng)目已成為中國高鐵“走出去”的重要標(biāo)志。泰中羅勇工業(yè)園是2006年由中國華立集團(tuán)與泰國安美德集團(tuán)在泰國合作開發(fā)的面向中國投資者的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。[注]“園區(qū)簡介”，http://www.sinothaizone.com/about.php?cid=13.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月8日)在瀾湄合作啟動以后，該項(xiàng)目又被列入合作示范項(xiàng)目的名單，成為提高中泰兩國產(chǎn)能合作水平的重要力量。

與泰國相似，瀾湄合作框架下的越南項(xiàng)目也比較少，其中成效最突出、影響最大的當(dāng)屬工業(yè)園。截至目前，中國在越南建立了五個(gè)主要的工業(yè)園區(qū)，其中龍江工業(yè)園建設(shè)最為成熟。

(三)多方關(guān)系日漸深化。瀾湄合作的另一大成果表現(xiàn)為瀾湄國家之間合作關(guān)系的深化。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，自瀾湄合作啟動以來，六國的貿(mào)易、投資聯(lián)系日益增強(qiáng)。2017年，中國同湄公河五國貿(mào)易總額達(dá)1818億美元，同比增長18%；2016年中國累計(jì)對湄公河五國直接投資超過34億美元，同比增長率高達(dá)85%，雖然2017年的投資略有回落，[注]從國別數(shù)據(jù)來看，2017年中國對中南半島國家總投資的回落主要緣于對泰國和越南投資的下降，而中國對其余三國的投資都有所增加。從總體發(fā)展趨勢來看，2016～2017年中國對外直接投資總額也下降近30%，其主要原因在于非理性對外投資得到切實(shí)有效的遏制，中國對泰、越直接投資額的下降也與此有關(guān)。詳見中華人民共和國商務(wù)部：《2017年我國對外非金融類直接投資簡明統(tǒng)計(jì)》，2018年1月16日，http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/201801/20180102699454.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月28日)但仍維持在33.4億美元的額度上。貿(mào)易額與投資額的增長意味著中國與湄公河五國的經(jīng)濟(jì)相互依賴程度加深，雙方都將日益重視彼此在本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

在政治領(lǐng)域，以瀾湄合作為契機(jī)，近三年來瀾湄國家的政府間交流日益頻繁化，友好程度也有所提高，這主要表現(xiàn)在高層互訪更為頻繁，政策協(xié)調(diào)效果有所增強(qiáng)等。一是據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2016年4月至2018年6月，瀾湄六國之間的高層互訪次數(shù)多達(dá)20余次，其中近一半為中國與中南半島國家間的互訪。二是瀾湄國家的關(guān)鍵矛盾之一是水資源的分配。但自瀾湄合作倡議提出以來，圍繞該問題的矛盾得到一定程度的緩解，通過“放水外交”，[注]劉稚主編：《瀾滄江-湄公河合作發(fā)展報(bào)告(2017)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第14頁。在各國建立相互理解、互幫互助的關(guān)系逐漸由口號轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?。此外，近年來中國先后與越南、泰國、柬埔寨等國確立了戰(zhàn)略對接目標(biāo)，即中國的“一帶一路”倡議、“中國制造2025”、“十三五”規(guī)劃等與越南的“兩廊一圈”，泰國的“泰國4.0”、“東部經(jīng)濟(jì)走廊”，以及柬埔寨的國家發(fā)展戰(zhàn)略、“2015-2025工業(yè)發(fā)展計(jì)劃”等，有效增強(qiáng)了相關(guān)國家在政策戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)性。

在社會文化領(lǐng)域，瀾湄國家之間的民間往來更為頻繁，民心相通水平也明顯提升。一方面，在瀾湄合作框架下的諸多由中國高校與教育機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)活動(如成立瀾湄國際職業(yè)學(xué)院等)得到湄公河國家民眾的積極參與與反饋。另一方面，瀾湄國家間的旅游互訪規(guī)模不斷擴(kuò)大。2016年以來中國赴中南半島各國旅游的人數(shù)都有所增加，其中赴泰旅客人數(shù)最多，2017年已達(dá)980萬人次。[注]“民心相通 命運(yùn)與共(權(quán)威論壇)——二〇一八瀾滄江-湄公河合作媒體峰會發(fā)言摘編”，http://world.people.com.cn/n1/2018/0706/c1002-30129690.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月8日)旅游不僅是文化傳播與交流的途徑，也是增進(jìn)民間理解與友誼的重要方式，目前已逐漸發(fā)展成為瀾湄人文交流最活躍的推動力之一。

三、瀾湄合作面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

自成立至今，瀾湄合作已取得顯著成效，但要推動瀾湄合作的進(jìn)一步發(fā)展，擴(kuò)大該機(jī)制的影響力，可能或已經(jīng)面臨不少風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在中南半島內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、政治、外交與社會文化風(fēng)險(xiǎn)，以及域外大國介入所帶來的地緣競爭挑戰(zhàn)兩大方面。

(一)中南半島的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)方面，中南半島國家普遍存在發(fā)展不成熟與法制不完善的問題。中南半島多數(shù)國家處于較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，這對于瀾湄合作而言既是一種機(jī)遇，也是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后表現(xiàn)為配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、勞動力受教育水平較低、社會生產(chǎn)率低下、市場容量小等，這可能導(dǎo)致這些國家的生產(chǎn)活動在上下游產(chǎn)業(yè)合作中難以達(dá)到中方或世界較高的質(zhì)量要求，增加了投資方評估生產(chǎn)成本與收益的難度。此外，盡管近年來中南半島國家的總體GDP增長率較為可觀，但其他宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如通貨膨脹率、公共債務(wù)等的變化趨勢則難以把握，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定性的根源，也增加了外來投資成本與收益的不確定性。

中南半島國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)不完善是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，二者互為因果。在中南半島國家，主要表現(xiàn)在金融體系建設(shè)較為落后，金融部門、融資模式與監(jiān)管體制這三大重要的組成部分發(fā)展尚不成熟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴國際投資，因此各國無法抵抗較強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)波動，外匯市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場易受國際金融環(huán)境的影響。

在政治領(lǐng)域，中南半島部分國家的政府治理能力相對較低，個(gè)別國家政權(quán)更迭的不確定性較大。首先，中南半島五國基本都存在不同程度的政治腐敗問題。[注]根據(jù)透明國際(Transparency International)2017年全球清廉指數(shù)的排名，柬埔寨21分，排名161；老撾29分，排名135；緬甸30分，排名130；泰國37分，排名96；越南35分，排名107；五國均處于腐敗“較為嚴(yán)重”和“極端嚴(yán)重”的區(qū)間內(nèi)，遠(yuǎn)低于世界平均分43分，排名居世界末位。詳見Transparency International：Corruption Perceptions Index 2017，2018年2月21日，https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月28日)當(dāng)政治腐敗問題與黨派斗爭掛鉤時(shí)，涉及外來投資的大項(xiàng)目往往成為反對黨或新上位政黨謀求利益、鞏固權(quán)力的籌碼，這又進(jìn)一步增加了項(xiàng)目投資方或?qū)嵤┓降呢?fù)擔(dān)。以中泰鐵路為例，在英拉政府被顛覆后，英拉被指控在大米案中犯有瀆職罪和縱容腐敗罪，最終導(dǎo)致中泰鐵路項(xiàng)目進(jìn)程被迫中斷。此后雖然中方與新政府開展新一輪談判并取得成功，但也意味著在該項(xiàng)目中中方在實(shí)施前期付出的時(shí)間與物質(zhì)成本比預(yù)期成本多出了一倍。

政府治理水平低的另一個(gè)直接結(jié)果是社會治安紊亂，這一問題在中南半島五國中普遍存在。金三角地區(qū)(緬甸、老撾、泰國的交界地帶)是毒品貿(mào)易、人口販賣、偷渡、走私、非法賭博等犯罪行為的集中地，也是整個(gè)中南半島社會治安的隱患，隨時(shí)威脅著外來投資者的生命財(cái)產(chǎn)安全。這些問題并非無法根治，相反主要源于相關(guān)政府的治理不力。

此外，中南半島五國中，除了越南與老撾政權(quán)較為穩(wěn)定外，緬甸、泰國與柬埔寨都不同程度地存在政權(quán)非正常更迭的風(fēng)險(xiǎn)。

在對外關(guān)系方面，瀾湄國家之間的多組外交關(guān)系存在著歷史恩怨、領(lǐng)土爭端與現(xiàn)實(shí)利益對立等潛在隱患，導(dǎo)致瀾湄合作成員國關(guān)系的預(yù)期不穩(wěn)定。南海爭端是橫亙于中國與東南亞國家間的一顆“不定時(shí)炸彈”，在中國與中南半島國家的關(guān)系中，中越關(guān)系受此影響最為明顯。瀾湄合作機(jī)制建立以來，雖然中越兩國未曾因?yàn)槟虾幎硕l(fā)生關(guān)系嚴(yán)重惡化的情況，但在爭端得到根本解決以前，中越關(guān)系可能無法長期趨穩(wěn)。2018年3月，越南先后與印度、孟加拉國、新西蘭、澳大利亞、韓國、印度尼西亞、法國發(fā)表聯(lián)合聲明，都談及了南海問題，就在某種意義上釋放了該國對南海問題的高度關(guān)注，而中國也無法在領(lǐng)土主權(quán)問題上作出讓步，這意味著當(dāng)前中越友好關(guān)系的不確定性較強(qiáng)，瀾湄合作框架下的中資項(xiàng)目隨時(shí)可能面臨中越關(guān)系惡化所帶來的停工風(fēng)險(xiǎn)。

此外，歷史上的越南曾侵略過柬埔寨，現(xiàn)實(shí)中又與柬埔寨存在一些島嶼與陸地領(lǐng)土之爭，因此柬埔寨政府與普通民眾對越南仍存有反感情緒。20 世紀(jì)80 年代以來，泰國與越南多次發(fā)生漁業(yè)糾紛，其漁船經(jīng)常遭受越南的扣押。這些小沖突也成為中南半島五國外交關(guān)系的不和諧因素，雖然不會從根本上動搖瀾湄合作的基礎(chǔ)，但可能在一定程度上制約瀾湄合作的深入發(fā)展。

在社會文化領(lǐng)域，中國與中南半島國家之間價(jià)值觀念的沖突，以及各國內(nèi)部的民族主義情緒是瀾湄合作的潛在風(fēng)險(xiǎn)。瀾湄合作框架下的諸多項(xiàng)目都與中南半島當(dāng)?shù)孛癖姶嬖谥苯拥膶雨P(guān)系，這意味著各國民眾文化價(jià)值觀的碰撞不可避免。雖然中國與中南半島國家文化根源相近，總體上具有一定的相似性，但由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在差異，而且各國接受外來文化熏陶的方式與程度不同，中國項(xiàng)目投資方與當(dāng)?shù)孛癖娫谌粘Ｏ嗵幹幸部赡艹霈F(xiàn)文化價(jià)值觀念的沖突。

中南半島五國的國內(nèi)社會都不同程度地受到民族主義情緒的影響，這也是阻礙瀾湄合作進(jìn)一步深化的重要因素。東南亞地區(qū)自16世紀(jì)起就遭遇西方殖民者入侵，冷戰(zhàn)期間又處在美蘇競爭的漩渦中，這種經(jīng)歷增強(qiáng)了相關(guān)國家民眾的民族榮辱感，尤其在對外交往中，這些國家的民眾更傾向于將現(xiàn)實(shí)的利益沖突上升到國家與民族的生存榮辱，從而萌生偏激的民族主義情緒。此前的緬甸密松水電站和萊比塘銅礦抗議示威，越南的“5·13反華暴亂”等事件與相關(guān)國家民眾偏激的民族主義情緒不無關(guān)系。

(二)域外大國政治競爭的風(fēng)險(xiǎn)。自20世紀(jì)90年代以來，包括中國在內(nèi)，各種域外力量在中南半島倡議或支持創(chuàng)建了不同的國際制度，這是有關(guān)國家在該地區(qū)進(jìn)行政治競爭的主要表現(xiàn)之一。瀾湄合作機(jī)制作為中南半島上的國際制度的“后來者”，在擴(kuò)大自身影響力的過程中勢必受到由其他國家及其主導(dǎo)的國際制度的擠壓。目前，中國強(qiáng)化瀾湄合作主要面臨來自日本、美國、東盟和印度四股力量的競爭壓力。

第一，日本通過GMS的先發(fā)優(yōu)勢壓縮瀾湄合作的發(fā)展空間。20世紀(jì)90年代以來，以建設(shè)GMS為契機(jī)，日本對中南半島地區(qū)給予了高度的政策關(guān)注與實(shí)質(zhì)援助，使其在中南半島的政治經(jīng)濟(jì)影響力與日俱增。日本對中國的崛起持警惕態(tài)度，因此隨著瀾湄合作的發(fā)展，日本可能采取更強(qiáng)勢的外交政策防止中國在該地區(qū)“一家獨(dú)大”。此前，日本希望GMS將中國(主要是云南和廣西省份)排除在外，建立僅包括中南半島五國的合作機(jī)制，[注]Keokam Kraisoraphong, “China, Japan, and the Great Mekong Basin: A Southeast Asian Perspective,” in Peng Er Lam ed.,China-Japan Relations in the 21st Century, New York: Palgrave Macmillan, 2017, p. 195.但該提議由于與成員國的利益不符，一直以來都未能得到實(shí)現(xiàn)。在瀾湄合作籌備期間及成立之后，日本作出了一系列反應(yīng)：先是煽動輿論，評論瀾湄合作機(jī)制是中國爭奪“水霸權(quán)”的步驟，后又提出將在3年內(nèi)向湄公河國家提供7500億日元(約合374億元人民幣)的官方發(fā)展援助，[注]“China’s Water Hegemony,” Japan Times: http://www.japantimes.co.jp/opinion/2016/05/02/commentary/world-commentary/chinaswater-hegemony/#.WKlHLNxWFLo; “Japan Seeks to Boost Role in ASEAN, Challenge China’s Growing Influence,” VOA News， https://www.voanews.com/a/japan-seeks-to-boost-asen-role-challenge-china-influence/3318097.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月8日)以期抵消中國主導(dǎo)的瀾湄合作機(jī)制在中南半島的影響力。

第二，美國將南海爭端作為遏制中國的籌碼。美國持續(xù)在南海爭端上作文章，并試圖以此離間中國與中南半島相關(guān)國家之間的關(guān)系。2018年以來，美國不僅在輿論上造謠“中國試圖在亞洲謀取霸權(quán)并正在推動南海軍事化”，[注]“中方批美炒作南海問題：有種‘賊喊捉賊’的滑稽”，http://news.ifeng.com/a/20180602/58550688_0.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月7日)引發(fā)有關(guān)國家的恐慌心理，而且強(qiáng)化與東盟國家尤其是越南的軍事關(guān)系，具體舉措包括贈送軍艦、美國軍艦外訪、聯(lián)合軍演等。南海爭端本是瀾湄合作進(jìn)一步發(fā)展的潛在阻礙之一，中美在中南半島或東南亞地區(qū)的地緣政治競爭更加劇了爭端局勢的不確定性。如何應(yīng)對美國在中南半島對中國的遏制將是瀾湄合作未來發(fā)展需要解決的難題之一。

第三，東盟警惕中國在東南亞區(qū)域合作中主導(dǎo)作用的增強(qiáng)。從東盟的視角看，中國主導(dǎo)建立瀾湄合作，向中南半島五國傾斜性地提供資源，理論上將在一定程度上削弱東盟作為一個(gè)區(qū)域組織的整體性，會對東盟產(chǎn)生分化效應(yīng)。不僅如此，瀾湄合作也被認(rèn)為動搖了東盟在東南亞地區(qū)與大國開展外交活動的權(quán)威性地位，這可能引發(fā)東盟對瀾湄合作的顧慮。隨著瀾湄合作影響力的擴(kuò)大以及中國在中南半島次區(qū)域合作中地位的提升，東盟可能產(chǎn)生警惕心理。一直以來，東盟通過“大國平衡”戰(zhàn)略巧妙地維持美國、日本和中國在東南亞的“均勢”地位的一系列政策與行動，足以證明東盟并不希望中國成為東南亞區(qū)域合作占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位。因此，瀾湄合作的未來發(fā)展可能還將面臨來自東盟的間接阻撓——不直接反對瀾湄合作及中國在其中的引領(lǐng)地位，而是通過支持日本、美國擴(kuò)大其在東南亞的影響力，并以此遏制中國通過瀾湄合作提升其在區(qū)域內(nèi)政治地位的行為。

第四，印度通過“東向行動”政策稀釋中國影響力。2014年，剛上任印度總理的莫迪在第12屆印度—東盟峰會上提出“東向行動”政策(Act East Policy)，該政策是對“東向”政策的繼承與升級，[注]1991年，時(shí)任印度總理的拉奧提出“東向”政策(Look East policy)，旨在通過加強(qiáng)與東盟成員國的關(guān)系，保障印度在孟加拉灣的地緣戰(zhàn)略利益，同時(shí)抑制中國在東南亞地區(qū)影響力的崛起。印度領(lǐng)導(dǎo)人更加直言不諱地表達(dá)這一政策所包含著的“大國平衡”含義。在具體行動上，2016年以來印度采取了拉攏包括中南半島五國在內(nèi)的東盟國家的多項(xiàng)舉措，包括啟動加拉丹多模式交通運(yùn)輸項(xiàng)目，其中最重要的舉動為斥巨資修建印緬泰三邊高速公路；邀請東盟國家參觀印度的閱兵；在南海有爭議的海域與越南合作勘探開采石油等，在擴(kuò)大印度在東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治影響力的同時(shí)，稀釋中國在該地區(qū)的既有優(yōu)勢。

四、結(jié)論與建議

作為瀾湄合作的首倡國，中國在解決或應(yīng)對該機(jī)制的問題與風(fēng)險(xiǎn)、推動瀾湄國家務(wù)實(shí)深化合作上負(fù)有更大的責(zé)任，也具有更強(qiáng)烈的訴求。為了促進(jìn)瀾湄合作的進(jìn)一步發(fā)展，中國政府應(yīng)該恰當(dāng)利用該機(jī)制的既有優(yōu)勢和有利條件，不斷擴(kuò)大瀾湄合作的影響力；同時(shí)對當(dāng)前面臨的諸多問題與風(fēng)險(xiǎn)有清楚的認(rèn)知，作好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備。具體而言，可以在以下四個(gè)方面推進(jìn)瀾湄合作：

第一，進(jìn)一步完善瀾湄合作的相關(guān)制度安排。深度的國際合作需要完善的制度安排。盡管瀾湄合作的制度建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)已取得諸多重要成就，但從長遠(yuǎn)看，該合作機(jī)制在制度建設(shè)上還存在諸多進(jìn)一步完善的空間，具體可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)：建立瀾湄合作工商峰會、建立更加完善的部長級磋商渠道、建立瀾湄爭端解決機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，以及建立瀾湄合作項(xiàng)目事后評估機(jī)制等。

第二，拓寬合作領(lǐng)域，豐富合作內(nèi)容。截至目前，瀾湄合作在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧領(lǐng)域已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但要最終發(fā)展成為全方位的區(qū)域一體化合作機(jī)制，瀾湄合作不能局限于現(xiàn)有的領(lǐng)域，而要彌補(bǔ)其在金融、執(zhí)法領(lǐng)域上的短板，同時(shí)進(jìn)一步開拓社會民生領(lǐng)域的合作，具體而言包括創(chuàng)建瀾湄金融合作體系，提高合作穩(wěn)定性；加強(qiáng)執(zhí)法合作與治安信息共享，維護(hù)社會穩(wěn)定；在項(xiàng)目實(shí)施方面，適當(dāng)增加民生項(xiàng)目的數(shù)量與比重等。

第三，協(xié)調(diào)域外力量，增加利益攸關(guān)方。中國可以尋找中國與以東盟為代表的域外力量的利益交匯點(diǎn)，以共同利益為基礎(chǔ)尋求雙方在中南半島上合作的可能性；同時(shí)創(chuàng)新制度形式，比如邀請亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、世界銀行、東亞宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室等國際組織作為觀察員參與瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會議及其他高級別會議，增加利益攸關(guān)方，擴(kuò)大瀾湄合作的開放性，以緩解外界疑慮?！?/p>