馬 雪

[內(nèi)容提要] 2018年特朗普多次公開(kāi)抨擊美聯(lián)儲(chǔ)加息太快，打破總統(tǒng)不公開(kāi)干預(yù)貨幣政策的慣例，讓美聯(lián)儲(chǔ)陷入獨(dú)立性之爭(zhēng)的尷尬境地。事實(shí)上，金融危機(jī)以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性就不斷喪失，并呈現(xiàn)出逐步、被動(dòng)、持久的特征。這一態(tài)勢(shì)的原因包括美聯(lián)儲(chǔ)在金融危機(jī)中的表現(xiàn)損害其信譽(yù)，影響美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的政治因素固化，金融危機(jī)及其后果削弱美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特朗普上臺(tái)強(qiáng)化了這些因素，致使美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性喪失呈現(xiàn)持續(xù)性、長(zhǎng)期化趨勢(shì)，必將對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

自上任以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)特朗普就毫不掩飾自己對(duì)低利率和“弱勢(shì)美元”的偏好。2018年美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)四次加息，令美元強(qiáng)勢(shì)上漲，特朗普開(kāi)始公開(kāi)且密集地表達(dá)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)繼續(xù)加息的不滿，打破政府不直接對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)決策發(fā)表意見(jiàn)的慣例，染指貨幣政策獨(dú)立性的敏感話題。本文試圖從金融危機(jī)以來(lái)較長(zhǎng)時(shí)段的角度考察美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的變化，論證美聯(lián)儲(chǔ)當(dāng)前面臨的“獨(dú)立性之爭(zhēng)”并非孤立，而是經(jīng)歷金融危機(jī)逐步演進(jìn)的過(guò)程。通過(guò)闡述美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性變化的深層次原因，加深對(duì)今后美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策及其影響的理解。

一、金融危機(jī)以來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的變化

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，獨(dú)立性都是美聯(lián)儲(chǔ)決策的隱含條件，是發(fā)達(dá)市場(chǎng)央行聲譽(yù)的標(biāo)桿和市場(chǎng)理解的理所當(dāng)然。2008年金融危機(jī)爆發(fā)成為美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性發(fā)生變化的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)鎖定與美國(guó)政府財(cái)政部的合作，部分喪失獨(dú)立性。危機(jī)后期，美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)購(gòu)買國(guó)債來(lái)促進(jìn)財(cái)政部對(duì)大額預(yù)算赤字融資，更難堅(jiān)守獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，鑒于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貨幣政策的依賴，美聯(lián)儲(chǔ)加息步伐躊躇不前，陷入獨(dú)立性危機(jī)。其獨(dú)立性喪失表現(xiàn)出逐步、被動(dòng)、持久的特征。

第一，美聯(lián)儲(chǔ)由經(jīng)濟(jì)政策引領(lǐng)者逐漸變?yōu)檎吒S者。面對(duì)自大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的金融危機(jī)，美聯(lián)儲(chǔ)率先開(kāi)啟史無(wú)前例的寬松貨幣政策。先是連續(xù)大幅降息。2007年第四季度到2008年12月，美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)10次降息，將聯(lián)邦基金利率從5.25%削減至零，把傳統(tǒng)理論政策發(fā)揮至極致。在這種情況下，傳統(tǒng)政策已無(wú)法發(fā)揮作用，美聯(lián)儲(chǔ)又創(chuàng)建了多種新型公開(kāi)市場(chǎng)操作工具，從有限注入到無(wú)限制流動(dòng)性支持承諾，從有資產(chǎn)抵押到無(wú)抵押，直接向交易商、企業(yè)和主要信貸市場(chǎng)提供流動(dòng)性支持。相比而言，美國(guó)政府由于兩黨制衡而行動(dòng)遲緩，直到2008年7月才開(kāi)始推出救市計(jì)劃。小布什簽署3000億美元房市救助法案，允許財(cái)政部向房利美、房地美提供信貸，向購(gòu)房者提供幫助。

此后，美聯(lián)儲(chǔ)從有限度配合到完全跟隨，參與和支持了美國(guó)政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所采取的資產(chǎn)救助計(jì)劃。為救助貝爾斯登，在財(cái)政部的要求下，美聯(lián)儲(chǔ)專門設(shè)立美登蘭有限責(zé)任公司，提供貸款幫助摩根大通對(duì)貝爾斯登進(jìn)行并購(gòu)。后又成立美登蘭第二有限責(zé)任公司和美登蘭第三有限責(zé)任公司，購(gòu)買美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(AIG)住房抵押貸款支持債券和其信用違約掉期合約債券，幫助其擺脫困境。為使政府擁有兩房79.9%股本，美聯(lián)儲(chǔ)宣布購(gòu)買1000億美元聯(lián)邦住房機(jī)構(gòu)發(fā)行債券及5000億美元擔(dān)保抵押貸款支持債券。

由于美國(guó)政府出臺(tái)巨額資金刺激計(jì)劃，導(dǎo)致財(cái)政赤字不斷攀升，美聯(lián)儲(chǔ)不僅承擔(dān)越來(lái)越多刺激計(jì)劃的責(zé)任，也成為解決政府財(cái)政問(wèn)題的救命稻草。2009年3月，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施第一輪量化寬松，購(gòu)買1.75萬(wàn)億美元資產(chǎn)，主要包括長(zhǎng)期政府債券、金融機(jī)構(gòu)債券、抵押貸款債券。2010年11月，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施第二輪量化寬松政策，購(gòu)買6000億美元長(zhǎng)期政府債券。2012年9月開(kāi)啟的第三輪量化寬松政策中，美聯(lián)儲(chǔ)每月購(gòu)買400億美元抵押貸款債券。[注]The Federal Reserve，F(xiàn)ederal Open Market Committee Statement，September 2012，https://www.Federalreserve.gov/newsevents/press/monetary/201101103a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)美聯(lián)儲(chǔ)采取非常規(guī)貨幣政策,已遠(yuǎn)超原有中央銀行傳統(tǒng)職能，直接充當(dāng)“最后貸款人”角色，模糊了貨幣政策和財(cái)政政策的邊界，實(shí)際上將政府債務(wù)貨幣化。

第二，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策被迫限定在政府既定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策框架下。面對(duì)政府壓力，美聯(lián)儲(chǔ)最初曾采取過(guò)游說(shuō)國(guó)會(huì)、輿論施壓等方式抵制干預(yù)，以維持獨(dú)立性本色。但大規(guī)模非常規(guī)救市措施的副作用不斷顯現(xiàn)，致使美聯(lián)儲(chǔ)陷于不得不服務(wù)于政府經(jīng)濟(jì)政策的境地。在救市過(guò)程中，美聯(lián)儲(chǔ)將量化寬松作為非常規(guī)手段引入工具箱，暴露了自己超越傳統(tǒng)的“最后貸款銀行”的角色，即必須與財(cái)政部合作，只能確保美國(guó)政府的救助計(jì)劃融資成功。而對(duì)于貨幣政策來(lái)說(shuō)，目標(biāo)明確地與財(cái)政政策合作損害了美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立行動(dòng)的界限。隨著政府財(cái)政赤字加大迫使財(cái)政部發(fā)行債券增多，美聯(lián)儲(chǔ)面臨的融資壓力越來(lái)越大。若美聯(lián)儲(chǔ)拒絕提供充足資金，政府信貸會(huì)擠壓私人經(jīng)濟(jì)可用信貸供給，利率將大幅上揚(yáng)，經(jīng)濟(jì)將面臨再度縮水。

美聯(lián)儲(chǔ)退出量化寬松政策面臨高昂的成本，這令其不敢輕易改弦更張。美聯(lián)儲(chǔ)每年向財(cái)政部上繳利潤(rùn)約800億美元左右，若退出量化寬松，開(kāi)啟對(duì)沖操作，意味著將金融危機(jī)時(shí)高價(jià)買入的債券大幅拋售，短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)較大資金虧損。這或引發(fā)國(guó)會(huì)議員和相關(guān)政府官員不滿和指責(zé)，美聯(lián)儲(chǔ)將因此承受更大政治壓力。

經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，持續(xù)多年的寬松貨幣政策已在全球范圍形成強(qiáng)大的慣性，政府和市場(chǎng)嚴(yán)重依賴美聯(lián)儲(chǔ)不斷創(chuàng)造的流動(dòng)性，貿(mào)然中斷寬松趨勢(shì)，將引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)崩潰，即使美聯(lián)儲(chǔ)決定退出寬松政策，也不得不緩緩圖之。在奧巴馬執(zhí)政期間，盡管他從未公開(kāi)評(píng)論過(guò)美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策，但其政府明顯希望美聯(lián)儲(chǔ)保持低利率的寬松貨幣政策，為經(jīng)濟(jì)增添助力。其中原因有以下幾點(diǎn)：一是加息將加劇美國(guó)政府債務(wù)成本。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2016年6月美國(guó)政府債務(wù)總額已突破19.3萬(wàn)億美元，占GDP的105.9%。此時(shí)加息將推動(dòng)國(guó)債利率上升，令現(xiàn)有債券的吸引力下降，債券價(jià)格下跌，增大政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是加息將有損奧巴馬政府重視的就業(yè)市場(chǎng)。2016年勞動(dòng)參與率維持在30年來(lái)低點(diǎn)，約有660萬(wàn)美國(guó)人從事兼職工作。加息將進(jìn)一步增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，令企業(yè)減少投資，進(jìn)而影響新增工作崗位。三是加息令美元持續(xù)面臨升值壓力，有損美國(guó)出口。2010年奧巴馬曾提出在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)出口翻番的目標(biāo)，后又明確提出“國(guó)家出口計(jì)劃”，設(shè)立“出口促進(jìn)內(nèi)閣”和“總統(tǒng)出口委員會(huì)”，將促進(jìn)出口提升為國(guó)家戰(zhàn)略。然而2014年全年美國(guó)出口總額達(dá)2.35萬(wàn)億美元，與2009年1.58億美元的出口總額僅增加49%，離出口翻番目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。受美聯(lián)儲(chǔ)加息預(yù)期升溫等因素影響，2015年美元匯率持續(xù)上漲，全年上漲幅度達(dá)到13%，已成為美國(guó)出口增長(zhǎng)的一大逆風(fēng)。正因如此，美聯(lián)儲(chǔ)屢屢推遲加息議程，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持增長(zhǎng)勢(shì)頭情況下，直到2015年12月才小幅加息一次，而縮減資產(chǎn)負(fù)債表計(jì)劃直到2017年10月才提上日程。

2016年9月29日美國(guó)大選的總統(tǒng)選舉辯論會(huì)上，共和黨總統(tǒng)候選人特朗普更是直接指責(zé)美聯(lián)儲(chǔ)完全由政治操控，依奧巴馬政府要求堅(jiān)持維持超低利率水平，在奧巴馬任期內(nèi)營(yíng)造一種虛假繁榮景象，保持大選之前高位運(yùn)行的股市，讓人們傾向于維持現(xiàn)狀，選擇執(zhí)政的民主黨。摩根史丹利首席全球策略師魯奇爾·沙曼公開(kāi)支持特朗普言論，稱鑒于美聯(lián)儲(chǔ)依靠超低利率支持股市的程度，特朗普關(guān)于美國(guó)股市泡沫的描述并非無(wú)稽之談。[注]Ruchir Sharma，“The Dollar—and the Fed—Still Rule，” The Wall Street Journal，July 2016，https://www.wsj.com/articles/the-dollarand-the-fedstill-rule-1469748023.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

第三，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性喪失持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。在歷史上的一些特殊時(shí)期，美聯(lián)儲(chǔ)曾在較短時(shí)間內(nèi)服務(wù)于政府的政策目標(biāo)。如二戰(zhàn)期間，美聯(lián)儲(chǔ)為幫助政府軍費(fèi)開(kāi)支融資，將利率維持在較低固定水平，并大量購(gòu)買政府債券。但戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，財(cái)政部與美聯(lián)儲(chǔ)簽署協(xié)議，取消了以固定利率將政府債務(wù)貨幣化的特權(quán)。與歷史相比，2008年金融危機(jī)后美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性喪失持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)衰退期獨(dú)立性持續(xù)喪失，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期獨(dú)立性也難堅(jiān)守。

首先，美聯(lián)儲(chǔ)在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期曾跟隨政府經(jīng)濟(jì)政策，為政府債務(wù)融資。為此，時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克曾辯稱：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)因?yàn)檎倪^(guò)度舉債而面臨通貨膨脹時(shí)，獨(dú)立性精神將要求中央銀行拒絕政府債務(wù)的貨幣化行為；但當(dāng)流動(dòng)性陷阱出現(xiàn)時(shí)，政府過(guò)度舉債以及由此產(chǎn)生的貨幣創(chuàng)造都不再是問(wèn)題。而中央銀行的獨(dú)立性也將更富彈性。一旦經(jīng)濟(jì)跌入流動(dòng)性陷阱，財(cái)政政策與貨幣政策的緊密合作將超越中央銀行獨(dú)立性本身?！盵注]Ben S. Bernanke，“Central Bank Independence, Transparency, and Accountability，” May 2010，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20100525a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)換句話說(shuō)，金融危機(jī)中美聯(lián)儲(chǔ)被迫重新審視了獨(dú)立性原則和貨幣政策的有效性關(guān)系，政策有效性被擺在了第一位，這是一種實(shí)用主義色彩很強(qiáng)的政策。

其次，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇后，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性并未回歸。按照美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)計(jì)，當(dāng)非常規(guī)貨幣政策令美國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升后，需逐步讓貨幣政策回歸正常，回收大量流動(dòng)性，以防催生嚴(yán)重金融泡沫。盡管美聯(lián)儲(chǔ)頻繁釋放加息信號(hào)，提前為退出非常規(guī)貨幣政策熱身，但貨幣政策正?；蛎媾R重重政治壓力而始終難以提上日程。接任伯南克的美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫不敢輕易改弦易轍，長(zhǎng)期保持貨幣政策寬松，維持低利率水平并繼續(xù)持有巨額政府長(zhǎng)期債券。從2015年12月啟動(dòng)的加息周期比歷史上要緩慢的多，12個(gè)月利率僅變化0.5個(gè)百分點(diǎn)，加息頻率僅達(dá)到歷史同期的1/5。這樣的做法使美聯(lián)儲(chǔ)避免了在2016大選年承擔(dān)過(guò)多的短期政治壓力，代價(jià)是美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性壓力進(jìn)一步加大。

二、特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期美聯(lián)儲(chǔ)更難回歸獨(dú)立

特朗普就任以來(lái)明顯強(qiáng)化了對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)政策的干預(yù)，更換美聯(lián)儲(chǔ)主席，提名多名與本黨政策相近的人士出任美聯(lián)儲(chǔ)理事，[注]特朗普上任后，美聯(lián)儲(chǔ)七名委員空缺五名，特朗普獲得重塑美聯(lián)儲(chǔ)的機(jī)會(huì)。2018年1月，美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫第一任期即將結(jié)束，特朗普隨即提名鮑威爾出任主席，這讓耶倫成為30多年來(lái)第一位只任一屆的美聯(lián)儲(chǔ)主席。從特朗普提名美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾來(lái)看，實(shí)際上是總統(tǒng)將意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀作為重要考量因素，提名了與本黨政策相近的專業(yè)人士。作為任職至今且唯一偏共和黨傾向的理事，鮑威爾是財(cái)政部長(zhǎng)姆努欽力薦的人選，也是讓國(guó)會(huì)大多數(shù)保守派滿意的人選。甚至打破自上世紀(jì)90年代以來(lái)總統(tǒng)不公開(kāi)評(píng)論美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策的慣例。在特朗普直接干預(yù)和公開(kāi)抨擊下，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性加速淪陷，并呈現(xiàn)如下特征。

第一，美聯(lián)儲(chǔ)主動(dòng)收縮獨(dú)立性，尋求與政府經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的協(xié)同。與此前美聯(lián)儲(chǔ)尋求抵制干預(yù)，但為形勢(shì)所迫喪失獨(dú)立性不同，在特朗普直接干預(yù)下，美聯(lián)儲(chǔ)采取避免沖突、尋求協(xié)同的方式。2019年貨幣政策為迎合行政部門的需要而出現(xiàn)變形，意味著美聯(lián)儲(chǔ)主動(dòng)收縮獨(dú)立性。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)相對(duì)繁榮時(shí)期，美聯(lián)儲(chǔ)原本需要提高利率，縮減由量化寬松政策造成的巨額資產(chǎn)負(fù)債表，讓貨幣政策走上正?；缆?，以甩掉包袱，儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)下一輪危機(jī)的本錢。2018年在美國(guó)資本市場(chǎng)屢創(chuàng)新高、勞動(dòng)力市場(chǎng)持續(xù)改善的情況下，美聯(lián)儲(chǔ)也確實(shí)加快加息步伐，并持續(xù)推進(jìn)縮減資產(chǎn)負(fù)債表舉措，以回收流動(dòng)性。但這完全與特朗普對(duì)“弱美元、低利率”的偏好背道而馳。2018年特朗普前后13次公開(kāi)反對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)更加緊縮的貨幣政策。2018年底股市繼續(xù)連續(xù)數(shù)月的下跌，特朗普對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾的不滿情緒加劇，多次私下討論將其解雇。在意識(shí)到總統(tǒng)無(wú)權(quán)因政策意見(jiàn)相左而解雇美聯(lián)儲(chǔ)主席后，特朗普要求自己的顧問(wèn)每周與鮑威爾會(huì)面，探討經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)施加常規(guī)干預(yù)手段。在2019年一季度美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)3.2%增長(zhǎng)的情況下，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯和白宮經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任庫(kù)德洛仍公開(kāi)表示美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)降息促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[注]Jeff Stein，“Vice President Pence Suggests Federal Reserve Should Consider Cutting Interest Rates，” The Washington Post，May 2019，https://www.washingtonpost.com/business/2019/05/03/vice-president-pence-suggests-federal-reserve-should-consider-cutting-interest-rates/?noredirect=on&utm_term=.26173800ad14.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)；F McGuire，“Larry Kudlow Says Fed Should Still Cut Rates Despite 3.2% GDP Growth，” CNBC，April 2019，https://www.cnbc.com/2019/04/26/larry-kudlow-says-fed-should-still-cut-rates-despite-3point2percent-gdp-growth.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

此后，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策發(fā)生轉(zhuǎn)向。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)仍保持增長(zhǎng)勢(shì)頭的情況下，美聯(lián)儲(chǔ)主席卻在多個(gè)場(chǎng)合表示將放緩加息步伐，結(jié)束縮減資產(chǎn)負(fù)債表計(jì)劃，動(dòng)用所有工具把經(jīng)濟(jì)維持在增長(zhǎng)軌道上。2018年8月，鮑威爾在杰克遜·霍爾大會(huì)上發(fā)表演講，將利率決策任務(wù)比作“在漆黑一片堆滿家具的房間里穿行，只能放慢腳步甚至停下來(lái)，以摸索著找準(zhǔn)方向”。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy in a Changing Economy，”August 2018，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20180824a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)2018年12月加息后的發(fā)布會(huì)上，鮑威爾宣稱此次加息后，聯(lián)邦基金利率已達(dá)到“中性利率”區(qū)間低端(既不提振也不阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利率水平，在2.5%～3.5%區(qū)間內(nèi))[注]Federal Open Market Committee，Minutes of the Federal Open Market Committee，December 2018，p. 5.。這意味著此后美聯(lián)儲(chǔ)可能按兵不動(dòng)，甚至在某個(gè)時(shí)候降息。2019年1月，鮑威爾在亞特蘭大出席美國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)年會(huì)時(shí)表示，美聯(lián)儲(chǔ)將準(zhǔn)備好靈活地調(diào)整政策，動(dòng)用所有的工具來(lái)支持經(jīng)濟(jì)。摩根大通經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·菲羅利稱，美聯(lián)儲(chǔ)從未在經(jīng)濟(jì)背景沒(méi)有出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折的情況下做出這么大的方向改變。[注]Michael Feroli，“Fed Will Not Raise Rates in 2019, Predicts JP Morgan Chief Economist，” CNBC，https://www.cnbc.com/video/2019/03/15/fed-will-not-raise-rates-in-2019-predicts-jp-morgan-chief-economist.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

第二，美聯(lián)儲(chǔ)目標(biāo)獨(dú)立性弱化的同時(shí)，選擇工具獨(dú)立性亦難堅(jiān)守。央行目標(biāo)獨(dú)立性是其擁有自由設(shè)定貨幣政策目標(biāo)，而工具獨(dú)立性則是指自由選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。金融危機(jī)以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策目標(biāo)逐步被迫限定在政府既定政策目標(biāo)框架下，但仍能創(chuàng)建定期貸款拍賣、短期證券借貸工具、一級(jí)交易商信貸便利等大量創(chuàng)新工具，以實(shí)現(xiàn)貨幣政策調(diào)控。特朗普對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)政策的抨擊包括加息步伐、縮減資產(chǎn)負(fù)債表速度、金融監(jiān)管松緊程度，幾乎涵蓋了美聯(lián)儲(chǔ)所使用的各種調(diào)節(jié)工具。美聯(lián)儲(chǔ)原本使用加息和縮減資產(chǎn)負(fù)債表互為補(bǔ)充，維持貨幣政策工具多樣性，以有效回收流動(dòng)性?，F(xiàn)如今美聯(lián)儲(chǔ)不僅暫緩加息，也將很快結(jié)束縮減資產(chǎn)負(fù)債表。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy: Normalization and the Road Ahead，” March 2019，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20190308a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2019年5月9日)此外，總統(tǒng)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的口誅筆伐，讓其步履維艱，將新工具加入“政策工具箱”時(shí)需仔細(xì)權(quán)衡，而那些要國(guó)會(huì)立法批準(zhǔn)的措施也難獲得政治支持。

第三，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性或遭永久性損傷。其一，特朗普對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的發(fā)難，進(jìn)一步破壞了美聯(lián)儲(chǔ)的可信度。在特朗普的公開(kāi)抨擊下，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策并未幫助其重建信譽(yù)，卻把自己逼到角落。2018年底持續(xù)動(dòng)蕩的金融市場(chǎng)本就讓投資者對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)政策抱有疑慮，特朗普公開(kāi)的抨擊更是放大市場(chǎng)投資者的擔(dān)憂。若美聯(lián)儲(chǔ)繼續(xù)收緊流動(dòng)性，市場(chǎng)會(huì)應(yīng)驗(yàn)特朗普的話繼續(xù)劇烈波動(dòng)；若按兵不動(dòng)，則會(huì)削弱投資者對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)在不受政治干預(yù)的情況下引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的信心，對(duì)金融市場(chǎng)造成破壞性的連鎖反應(yīng)。美聯(lián)儲(chǔ)為了安撫市場(chǎng)所作出的任何舉動(dòng)，看上去都像是屈服于特朗普要求的行為，必須權(quán)衡給出回應(yīng)。

其二，特朗普推行稅改，讓聯(lián)邦政府債務(wù)持續(xù)上升，財(cái)政政策的壓力將逐步傳導(dǎo)至貨幣政策。鑒于特朗普準(zhǔn)備在2020年謀求連任，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時(shí)，會(huì)不斷施壓美聯(lián)儲(chǔ)，以壓低利率的方式幫助維持經(jīng)濟(jì)繁榮。而民主黨贏回眾議院后，為撈取政治資本，主張推行“綠色新政”，即政府主導(dǎo)建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施，也將依賴美聯(lián)儲(chǔ)信貸支持。政府及國(guó)會(huì)給美聯(lián)儲(chǔ)的政治壓力將會(huì)持續(xù)加強(qiáng)。

其三，由于美國(guó)政治極化不會(huì)消失，財(cái)政政策會(huì)持續(xù)弱化，美國(guó)經(jīng)濟(jì)將更依賴美聯(lián)儲(chǔ)的寬松貨幣政策，政府干預(yù)美聯(lián)儲(chǔ)的意圖將更強(qiáng)烈。當(dāng)年奧巴馬政府僅在金融危機(jī)的緊要關(guān)頭推出過(guò)巨額財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)，2011年兩黨達(dá)成財(cái)政預(yù)算“自動(dòng)減支”協(xié)議后，已難推出大規(guī)模積極財(cái)政政策。特朗普上臺(tái)后，憑借共和黨控制兩院推出稅改后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資也一直難產(chǎn)。2018年中期選舉后，民主黨控制國(guó)會(huì)眾議院，更是綁住了特朗普政府增加政府支出的手腳。緊縮的財(cái)政政策實(shí)際上綁架了貨幣政策，讓貨幣政策難有轉(zhuǎn)圜空間。

三、 美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化的原因

金融危機(jī)以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化有其深層次原因，映射出金融危機(jī)對(duì)美國(guó)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的沖擊。

第一，美聯(lián)儲(chǔ)在金融危機(jī)中的表現(xiàn)損害其信譽(yù)。美聯(lián)儲(chǔ)在金融危機(jī)中的表現(xiàn)令美國(guó)民眾愈發(fā)對(duì)精英集團(tuán)不滿意、對(duì)建制派不信任。類似“占領(lǐng)華爾街”“終結(jié)美聯(lián)儲(chǔ)”這樣的抗議活動(dòng)此起彼伏，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)政策進(jìn)行猛烈攻擊，致使美聯(lián)儲(chǔ)走下神壇。2016年4月《華爾街日?qǐng)?bào)》一份調(diào)研結(jié)果顯示，只有38%的美國(guó)人對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)主席耶倫有比較高的信心，另外35%的民眾幾乎沒(méi)有或者只有一點(diǎn)兒信心。而就在本世紀(jì)初，美國(guó)民眾對(duì)當(dāng)時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘的信心通常超過(guò)70%。[注]Jon Hilsenrath，“Years of Fed Missteps Fueled Disillusion with the Economy and Washington，” The Wall Street Journal，April 2016，https://www.wsj.com/articles/years-of-fed-missteps-fueled-disillusion-with-the-economy-and-washington-1472136026.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

輿論也對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)起攻擊，指責(zé)美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策制造了毀滅性的商業(yè)周期。一是美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)這場(chǎng)金融風(fēng)暴的起因和發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任，沒(méi)能擔(dān)當(dāng)好銀行監(jiān)督者的角色，并數(shù)年將存款利率保持在很低水平而引發(fā)泡沫。在危機(jī)中美聯(lián)儲(chǔ)也未能及時(shí)意識(shí)到信貸泡沫，并采取措施制止。二是美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策失誤。當(dāng)受到過(guò)度寬松的信貸市場(chǎng)推動(dòng)時(shí)，財(cái)政政策才會(huì)變得過(guò)于寬松，而寬松的信貸市場(chǎng)是由寬松的貨幣政策為其融資的。得克薩斯州共和黨眾議院羅恩·保羅對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)提出嚴(yán)厲批評(píng)：“我們不僅在住房市場(chǎng)有次貸問(wèn)題，由于美聯(lián)儲(chǔ)糟糕的貨幣政策，讓整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制都淪為次級(jí)”。[注]Ron Paul，“Blame the Fed for the Financial Crisis，” The Wall Street Journal，October 2011，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052970204346104576637290931614006.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)同時(shí)，另一派觀點(diǎn)主要抨擊美聯(lián)儲(chǔ)與華爾街的大金融機(jī)構(gòu)難脫干系，操縱經(jīng)濟(jì)，實(shí)施有利于富人的政策。這些輿論批判主要集中在以下方面：一是救助措施不公。美聯(lián)儲(chǔ)動(dòng)用百億美元納稅人的錢投入到金融系統(tǒng)，救助了華爾街，卻沒(méi)能幫助普通民眾。二是救助導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)華爾街巨頭的救助，結(jié)果是讓這些金融投資家享受了一次只贏不虧的“單向賭博”。美國(guó)激進(jìn)的左翼代表伯尼·桑德斯剛當(dāng)選佛蒙特州參議員，就把最嚴(yán)厲的批評(píng)指向當(dāng)時(shí)的美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克：“伯南克無(wú)疑是華爾街的人，他管制下的金融系統(tǒng)是大蕭條以來(lái)最不安全、最不健康、最不穩(wěn)定的，像得了強(qiáng)迫癥一樣印錢”。[注]Bernie Sanders，“Sanders Op-Ed: Ben Bernanke Must Go: We Need a New Wall Street and a New Fed，” U.S. Senator for Vermont，December 2009，https://www.sanders.senate.gov/newsroom/must-read/sanders-op-ed-ben-bernanke-must-go-we-need-a-new-wall-street-and-a-new-fed.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

保羅和桑德斯兩名國(guó)會(huì)議員的觀點(diǎn)，盡管在理念上有所分歧，但都集中火力，欲摘取美聯(lián)儲(chǔ)不可戰(zhàn)勝的光環(huán)。左右兩種思想結(jié)盟，將不斷壯大的反美聯(lián)儲(chǔ)運(yùn)動(dòng)推至最前沿?？▋?nèi)基梅隆大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾倫·梅爾策稱，“我見(jiàn)證了1962年以來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)的歷史，從未見(jiàn)過(guò)人們對(duì)它像現(xiàn)在一樣憤怒?！盵注]Allan H. Meltzer，“What’s Wrong with the Federal Reserve，”The Wall Street Journal，July 2012，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052702303768104577458300790689004.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)強(qiáng)烈反對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)政策的政客往往希望將其置于他們監(jiān)督之下，以便更加適合他們的政策。民意和輿論正是對(duì)此起到推波助瀾的作用，信譽(yù)損失的美聯(lián)儲(chǔ)終于迎來(lái)政府和國(guó)會(huì)的關(guān)心過(guò)問(wèn)。2009年2月，共和黨眾議員羅恩·保羅向國(guó)會(huì)提交《美聯(lián)儲(chǔ)透明度法案》，要求擴(kuò)大聯(lián)邦審計(jì)署權(quán)力，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行更全面升級(jí)。2009年7月一個(gè)月內(nèi)，美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克和副主席科恩先后到國(guó)會(huì)作證。2010年6月30日和7月15日參眾兩院相繼通過(guò)《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，讓美聯(lián)儲(chǔ)面臨更嚴(yán)格的審計(jì)和監(jiān)督，在具體人事任免和權(quán)限問(wèn)題上必須尊重國(guó)會(huì)意愿，緊急信貸救助方案需經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)批準(zhǔn)?！度A爾街日?qǐng)?bào)》當(dāng)時(shí)對(duì)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的調(diào)查表明，超過(guò)68%的被訪者認(rèn)為，美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性正在收縮或受到傷害。

第二，制約美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的固有政治因素進(jìn)一步加強(qiáng)。歷史上，美聯(lián)儲(chǔ)并非完全隔絕于美國(guó)政治，但作為發(fā)達(dá)市場(chǎng)央行的標(biāo)桿，獨(dú)立性一直是美聯(lián)儲(chǔ)作決策的先決條件。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)最初選擇聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的12座城市起決定性作用，[注]Willian Greider，Secrets of the Temple：How the Federal Reserve Runs the Country，Simon & Schuster，1987，p. 276.并在1913年創(chuàng)建美聯(lián)儲(chǔ)時(shí)保留了進(jìn)一步改革的權(quán)力。同時(shí)，歷屆總統(tǒng)通過(guò)美聯(lián)儲(chǔ)主席和理事人事提名影響政策走向。很多美聯(lián)儲(chǔ)主席在任職前有出任總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)(CEA)主任的經(jīng)歷，也因此與總統(tǒng)保持聯(lián)系。如伯恩斯曾擔(dān)任艾森豪威爾(共和黨)和尼克松(共和黨)時(shí)期的CEA主席，1970年由尼克松任命；格林斯潘曾擔(dān)任總統(tǒng)福特(共和黨)時(shí)期的CEA主席，1987年由里根(共和黨)任命。但此前美聯(lián)儲(chǔ)決策并未受到太多影響。如1979年10月到1982年7月，美聯(lián)儲(chǔ)為解決瀕臨失控的通脹，在總統(tǒng)大選激烈時(shí)仍提高利率。1988年，老布什總統(tǒng)曾與時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘就貨幣寬松政策進(jìn)行了持續(xù)的公開(kāi)爭(zhēng)論，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策也不同于政府目標(biāo)，沒(méi)有維持低利率。

2008年金融危機(jī)后，這些制約美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的政治因素進(jìn)一步強(qiáng)化。民意和輿論對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)救市措施的抨擊推動(dòng)政客們進(jìn)一步限制美聯(lián)儲(chǔ)自由，國(guó)會(huì)明顯加強(qiáng)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)干預(yù)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)和質(zhì)詢問(wèn)責(zé)制，迫使歷屆美聯(lián)儲(chǔ)主席都在與議員進(jìn)行更密切的聯(lián)系。第十四任美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克在其回憶錄中指出，他在上任之初，便大力拓展與國(guó)會(huì)議員的關(guān)系，從參議員銀行委員會(huì)和眾議院金融委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督美聯(lián)儲(chǔ)的成員，拓展至兩黨議員，以便于了解國(guó)會(huì)議題及財(cái)政預(yù)算。[注]Ben S. Bernanke，The Courage to Act：A Memoir of A Crisis and Its Aftermath，New York：W.W. Norton&Company，2015，p.116.美國(guó)新聞與商業(yè)頻道(CNBC)指出，鮑威爾上任后的頭六個(gè)月里，曾48次與國(guó)會(huì)議員會(huì)面或打電話，比他的前任耶倫與國(guó)會(huì)議員17次接觸的頻率高出許多。與此同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)的各政策制定部門也與美聯(lián)儲(chǔ)保持經(jīng)常接觸和密切聯(lián)系。總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)的定期會(huì)晤，財(cái)政部的密切磋商，為政府與美聯(lián)儲(chǔ)協(xié)調(diào)貨幣財(cái)政政策提供了渠道。特朗普上任后，提名了兩名美聯(lián)儲(chǔ)理事，經(jīng)由參議院投票確認(rèn)通過(guò)，鞏固了其挑選官員在美聯(lián)儲(chǔ)的多數(shù)優(yōu)勢(shì)。白宮經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任庫(kù)德洛表示，特朗普仍將繼續(xù)提名偏好推行寬松貨幣政策的人士填補(bǔ)美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)的空缺職位。[注]Betsy Klein，“Larry Kudlow: White House Still Talking to Backup Fed Candidates，” CNN，April 2019，https://edition.cnn.com/2019/04/16/politics/cain-moore-kudlow-trump-federal-reserve/index.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

第三，金融危機(jī)及其后果削弱了美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。原本美聯(lián)儲(chǔ)保持貨幣政策制定獨(dú)立性，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和控制通貨膨脹作出貢獻(xiàn)。金融危機(jī)改變了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，帶來(lái)了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)停滯或平庸增長(zhǎng)以及巨額政府債務(wù)積壓，削弱了美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面，美聯(lián)儲(chǔ)治理通脹的緊迫性不斷下降。金融危機(jī)后，低增長(zhǎng)和低通脹的陰影始終在各大主要經(jīng)濟(jì)體間徘徊，近年來(lái)美國(guó)核心通脹率均在2%以下。勞動(dòng)力市場(chǎng)兩極分化嚴(yán)重，中等收入崗位大幅減少，雇員談判能力降低，進(jìn)而致使薪資水平增長(zhǎng)緩慢，通脹持續(xù)低迷。另一方面，美聯(lián)儲(chǔ)始終面臨促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善勞動(dòng)力市場(chǎng)的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)央行的目標(biāo)不得不突破。美國(guó)經(jīng)濟(jì)雖已復(fù)蘇，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率難以恢復(fù)至金融危機(jī)前水平，深陷平庸增長(zhǎng)的陷阱。勞動(dòng)力新增就業(yè)崗位低薪化趨勢(shì)明顯，勞動(dòng)者缺乏謀求職位的動(dòng)力，市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力資源配置效率不高。

同時(shí)，金融危機(jī)沖擊了美聯(lián)儲(chǔ)的政策工具箱。原有的政策工具失效，新的政策工具需要國(guó)會(huì)審批，必須與政府的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)，必然將美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性決策推向邊緣。美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策報(bào)告已多次重申，“金融危機(jī)以來(lái)，以傳統(tǒng)公開(kāi)操作手段調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金規(guī)模來(lái)控制聯(lián)邦基金利率的宏觀調(diào)控手段已逐漸失效，聯(lián)邦基金利率對(duì)準(zhǔn)備金調(diào)節(jié)的敏感度已降至歷史最低，因而美聯(lián)儲(chǔ)相繼創(chuàng)建一系列貨幣政策創(chuàng)新工具來(lái)直接調(diào)控市場(chǎng)的宏觀流動(dòng)性。”[注]Chair Janet L.Yellen，“The Federal Reserve’s Monetary Policy Toolkit：Past，Present，and Future，” August 2016，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20160826a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)央行獨(dú)立性面臨的最大挑戰(zhàn)就是政策工具受到制約，依賴政府審批新工具?！斑@種依賴讓美聯(lián)儲(chǔ)面臨政治壓力時(shí)，在貨幣政策方面作出了讓步，作為對(duì)其他事項(xiàng)的支持的回報(bào)?！盵注]Stephen Slivinski，“The Evolution of Fed Independence，F(xiàn)all 2009，” Region Focus，pp. 6-7.與此同時(shí)，金融危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)的很多臨時(shí)性救市措施變?yōu)槌志眯源胧?，決定其獨(dú)立性持續(xù)淪陷。危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)由傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和利率，轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)流動(dòng)性。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，調(diào)節(jié)流動(dòng)性成為持久性措施。量化寬松造成的資產(chǎn)負(fù)債表也不會(huì)恢復(fù)至金融危機(jī)前規(guī)模，美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)計(jì)其資產(chǎn)負(fù)債表將維持在2.4萬(wàn)億～3.5萬(wàn)億美元，遠(yuǎn)高于金融危機(jī)前9830億美元。[注]The Federal Reserve，The Federal Reserve’s Balance Sheet，https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_fedsbalancesheet.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)

四、 美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化的影響

展望未來(lái)，影響美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的因素沒(méi)有減少，特朗普更是強(qiáng)化了這些因素。美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化或成為長(zhǎng)期現(xiàn)象，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策更加不穩(wěn)定，產(chǎn)生諸多經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于競(jìng)選和執(zhí)政的驅(qū)動(dòng)，政治家不太可能專注于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而短期解決方案可能產(chǎn)生不良的長(zhǎng)期后果。美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性削弱，意味著貨幣政策過(guò)于注重短期政府政策需求，而無(wú)法聚焦長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。首先，在特朗普?qǐng)?zhí)政的條件下，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策趨于服務(wù)“美國(guó)優(yōu)先”，而非維護(hù)全球金融穩(wěn)定。在2018年9月的議息會(huì)議發(fā)布會(huì)上，鮑威爾稱美聯(lián)儲(chǔ)不能太擔(dān)心美國(guó)貨幣政策對(duì)新興市場(chǎng)的影響。他強(qiáng)調(diào)“一個(gè)強(qiáng)大的美國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)支持全世界的需求，當(dāng)美國(guó)貨幣政策聚焦于本國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)，包括新興市場(chǎng)在內(nèi)的諸多經(jīng)濟(jì)都會(huì)受益。當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)處于或接近充分就業(yè)，利率又低，正是解決赤字問(wèn)題的好時(shí)機(jī)”。這表明美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策制定將更具有明顯“內(nèi)向性”，不再將世界經(jīng)濟(jì)對(duì)其政策的反應(yīng)作為考量的重要因素。其次，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策可預(yù)測(cè)性會(huì)更低。美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化，或?qū)е仑泿耪唠S著美國(guó)政治家的更迭而反復(fù)無(wú)常。從2019年1月開(kāi)始，美聯(lián)儲(chǔ)每次議息會(huì)議后均增設(shè)記者會(huì)，打破了2011年伯南克開(kāi)創(chuàng)的每季度末議息會(huì)議(3月、6月、9月、12月)召開(kāi)記者會(huì)的慣例，更頻繁的市場(chǎng)溝通隱含著政策的不可預(yù)測(cè)性。亞特蘭大聯(lián)儲(chǔ)銀行行長(zhǎng)拉斐爾·博斯蒂克認(rèn)為，這樣做的目的是讓市場(chǎng)相信美聯(lián)儲(chǔ)可在任一次會(huì)議上作出政策變更。[注]Nick Timiraos，“Fed Weighs Wait and See Approach on Future Rate Increases，”The Wall Street Journal，December 2018，https://www.wsj.com/articles/restrained-inflation-reduces-urgency-for-quarterly-rate-increase-pattern-1544127856.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)如果美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性受到政治目的的侵蝕，那么持有美元資產(chǎn)的全球投資者必須考慮美國(guó)政治局勢(shì)才能做投資決策，這將造成市場(chǎng)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)。再次，摻雜了政治因素的貨幣政策效果也會(huì)大打折扣。美聯(lián)儲(chǔ)缺乏進(jìn)一步加息空間，意味著全球各大央行沒(méi)有足夠的彈藥抵御下一次經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊。在未來(lái)的衰退中，相比歐洲、日本等央行工具的匱乏，美聯(lián)儲(chǔ)是唯一一家擁有傳統(tǒng)工具的央行。美聯(lián)儲(chǔ)當(dāng)前將聯(lián)邦基金利率提升至2.25%～2.5%的水平，但仍低于歷史平均水平，遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)危機(jī)前。龐大的資產(chǎn)負(fù)債表也讓美聯(lián)儲(chǔ)在應(yīng)對(duì)未來(lái)的危機(jī)時(shí)背著沉重的包袱。

第二，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策扭曲金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，加劇美國(guó)社會(huì)的不平等與兩極分化。依賴貨幣政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，見(jiàn)效快但難預(yù)測(cè)政策效力，造成金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲，使得收入差距擴(kuò)大。若政府不愿推動(dòng)困難的結(jié)構(gòu)性改革，就會(huì)加劇社會(huì)兩極分化。首先，長(zhǎng)時(shí)間維持寬松貨幣政策造成美國(guó)股市過(guò)度繁榮。多年來(lái)的零利率和量化寬松，讓市場(chǎng)中流動(dòng)性泛濫，資金大量流入股市，助推連續(xù)多年的牛市。2016年美國(guó)51.9%的家庭持有股票，在最富1%家庭中，93.6%的家庭持有股票，平均持有的股票資產(chǎn)為140萬(wàn)美元。相比之下，收入最低的50%家庭中，僅29.7%的家庭直接或間接持有股票，平均持有的股票資產(chǎn)約5.2萬(wàn)美元。富裕家庭在多年牛市中獲得財(cái)富增長(zhǎng)，而貧困家庭則很少獲益，美國(guó)的財(cái)富分配也因此變得越來(lái)越不平等。2016年最富1%家庭的收入在全美家庭總收入中所占比例達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的23.8%，是1992年最低紀(jì)錄的約兩倍，而底層90%家庭的收入在全美家庭總收入中所占比例還不到一半，從1992年的逾60%降至49.7%。[注]Moritz Kuhn，Moritz Schularick and Ulrike I. Steins，“Income and Wealth Inequality in America, 1949-2016，” SSRN，p. 48.其次，貨幣政策扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)救市措施主要目的是維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，以華爾街為代表的金融業(yè)和以硅谷為代表的科技界獲得最多紅利。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，寬松的貨幣政策推動(dòng)股市高位運(yùn)行，資源繼續(xù)向金融界和科技界聚集。這些行業(yè)技術(shù)門檻高，吸納就業(yè)有限。而美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以來(lái)創(chuàng)造的就業(yè)工作崗位低薪化趨勢(shì)明顯，且以兼職居多，約有58%是低工資崗位，只有22%的人從事中等收入工作，20%的人從事高工資工作。增長(zhǎng)最快的職位包括零售銷售人員、食品準(zhǔn)備工人、勞工和貨運(yùn)工人、服務(wù)員、個(gè)人和家庭護(hù)理助手等低薪、兼職工作。依賴貨幣政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，實(shí)際上對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)造成扭曲，進(jìn)一步加劇社會(huì)不平等和兩極分化，中產(chǎn)階級(jí)持續(xù)縮水。2015年美國(guó)低收入和高收入階層人口共1.213億，首次超過(guò)1.028億中產(chǎn)階級(jí)人口規(guī)模。[注]Kachhar Rakesh，Richard Fry and Molly Rohal，“America’s Shrinking Middle Class：A Close Look at Changes within Metropolitan Areas，” Pew Research Center，May 2016，https://www.pewsocialtrends.org/2016/05/11/americas-shrinking-middle-class-a-close-look-at-changes-within-metropolitan-areas/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月9日)上下階層之間的經(jīng)濟(jì)差距鴻溝不斷拉大，地域分化趨勢(shì)也日益加劇，都將進(jìn)一步制約美國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第三，美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性弱化以深刻的方式影響分權(quán)制衡體制。美聯(lián)儲(chǔ)成立之初，其獨(dú)立性正是出于分權(quán)制衡的需要得以確立。共和黨擔(dān)心政府權(quán)力過(guò)大會(huì)過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，民主黨則憂慮建立私人銀行性質(zhì)的中央銀行會(huì)集權(quán)于富人。在雙方制衡下，美聯(lián)儲(chǔ)建立了政府與私營(yíng)部門雙重結(jié)構(gòu)，包括華盛頓特區(qū)的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和12家分布全國(guó)主要城市地區(qū)性聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行的分權(quán)制衡決策機(jī)制，以確保獨(dú)立性。美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的削弱意味著分權(quán)制衡的失效。盡管把權(quán)力分成多個(gè)部分，但美聯(lián)儲(chǔ)各個(gè)部門卻沒(méi)有相互控制，也沒(méi)能自我控制，不斷被迫或主動(dòng)地讓渡權(quán)力。

當(dāng)前反對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立的觀點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，有的認(rèn)為既然美聯(lián)儲(chǔ)官員并非民選，決策卻能影響每一個(gè)人，因此就應(yīng)當(dāng)配合民選政府，即貨幣政策必須配合政府的財(cái)政政策，以防止兩種政策交叉；有的則認(rèn)為美聯(lián)儲(chǔ)政府和私營(yíng)兩種性質(zhì)兼而有之，就不能以私營(yíng)性質(zhì)去追求獨(dú)立性，其獨(dú)立性可能會(huì)鼓勵(lì)它追求狹隘的自身利益而非公共利益。這些觀點(diǎn)不斷瓦解著美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的存在基礎(chǔ)和長(zhǎng)久以來(lái)的信譽(yù)，也以深刻的方式?jīng)_擊和影響著美國(guó)分權(quán)制衡的政治體制。民眾不再就一套共同事實(shí)達(dá)成一致，政治變得更加兩極分化且效率低下。這也在世界范圍內(nèi)帶來(lái)示范效應(yīng)，影響波及到其他一些國(guó)家和地區(qū)的央行。○