劉璐

【摘? ?要】 “房住不炒”及相關(guān)住房政策的提出，既有利于解決新城市居民的住房需求，緩解社會(huì)矛盾;又有利于盤活閑置建設(shè)用地，促進(jìn)土地制度的深化改革。新時(shí)代下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變必然伴隨著各領(lǐng)域政策的變遷，以前者為軸心，重點(diǎn)分析我國(guó)自房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來的住房政策改革歷程，溯源當(dāng)下住房政策出臺(tái)的歷史背景，或許能為城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)的一體化建設(shè)提供思路，同時(shí)為后續(xù)多層次、多結(jié)構(gòu)住房供給機(jī)制的構(gòu)建提供參考。

【關(guān)鍵詞】 住房政策;社會(huì)主要矛盾

[Abstract]? The proposal of "housing without speculation" and related housing policies is not only conducive to solving the housing needs of residents in new cities， but also conducive to revitalizing idle construction land and promoting the deepening reform of the land system. In the new era， the transformation of the principal contradictions of our society will inevitably be accompanied by the changes of policies in various fields. Taking the former as the axis， this paper focuses on the analysis of the reform process of housing policy since the market-oriented reform of real estate in our country. Tracing back to the historical background of the present housing policy， it may provide a train of thought for the integrated construction of the urban and rural land market， and at the same time provide a reference for the following multi-level and multi-structure housing supply mechanism construction.

[Keywords]? housing policy; social principal contradiction

1? 引文

一個(gè)社會(huì)的主要矛盾本質(zhì)上是“供”與“需”之矛盾，每一個(gè)時(shí)期下，矛盾的表現(xiàn)形式有所不同，在不同層面上推進(jìn)著生產(chǎn)力的解放，決定著社會(huì)供給的模式、層次的轉(zhuǎn)換。自建國(guó)以來，我國(guó)的社會(huì)面貌已經(jīng)隨著生產(chǎn)力的不斷解放發(fā)生了翻天覆地的變化，從溫飽走向基本小康。新時(shí)代下，“生產(chǎn)性落后”早已不復(fù)存在，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾 ，對(duì)當(dāng)下我國(guó)社會(huì)發(fā)展提出了更高層次的要求。因此，在“主要矛盾”轉(zhuǎn)換的背景下，要求各個(gè)領(lǐng)域相應(yīng)的制度供給隨之“轉(zhuǎn)換”，也是其中應(yīng)有之意。住房，作為一國(guó)之民生大計(jì)，其政策隨著時(shí)代主題的變化而變遷，其背后反映的仍然是主要矛盾的轉(zhuǎn)化。

2? 從“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”：住房政策變遷歷程

總體來說，我國(guó)的住房系統(tǒng)的改革可分為三個(gè)階段：

第一階段：福利分房制度為主導(dǎo)（1949年-1978年）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的住房作為以滿足國(guó)民居住基本需求的“福利”而存在，此階段的住房體系以土地?zé)o償劃撥使用為基礎(chǔ)、以政府作為管理和投資建設(shè)城市住房的主體、以向居民收取少量租金為運(yùn)作方式，保障了國(guó)民住有所居，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，為我國(guó)絕大多數(shù)城市居民提供了穩(wěn)定的住所。

第二階段：房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革試點(diǎn)（1978年-1998年）。該階段是從側(cè)重“公平”轉(zhuǎn)向側(cè)重“效率”的過渡，自十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針以來，對(duì)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)、激活地方經(jīng)濟(jì)成為中央政府當(dāng)時(shí)的主要戰(zhàn)略方向;與此同時(shí)，大部分建于舊社會(huì)及建國(guó)初期的房屋開始出現(xiàn)老化，廣大群眾迫切要求改善其居住環(huán)境，為市場(chǎng)化改革帶來了契機(jī)，此后二十年間，中央通過逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、建立租賃關(guān)系、增加配套措施等漸進(jìn)方式，收獲了顯著成效;隨后，“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”成為發(fā)展目標(biāo)，更是為房地產(chǎn)市場(chǎng)化的全面推開奠定了基礎(chǔ)。

第三階段：房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革全面推開（1998年至今）。本階段主要強(qiáng)調(diào)對(duì)“效率”與“公平”的并重，但在執(zhí)行層面上，“效率”曾一度優(yōu)先于“公平”。受亞洲金融危機(jī)影響，為彌補(bǔ)出口下降、提升內(nèi)需等原因，房地產(chǎn)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，國(guó)務(wù)院在1998年啟動(dòng)了住房貨幣化改革并發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，更進(jìn)一步促進(jìn)了住房資產(chǎn)屬性的凸顯。隨后，在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的推動(dòng)下，房地產(chǎn)行業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè);與此同時(shí)，住房保障系統(tǒng)方面則逐年加大對(duì)保障性住房供給的力度。2008年金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)格局波譎詭云，房地產(chǎn)與宏觀經(jīng)濟(jì)深度捆綁下，“效率”進(jìn)一步優(yōu)于“公平”。

3? 從公平到效率：住房政策的問題變遷

如前所述，在每個(gè)不同歷任任務(wù)的階段，我國(guó)住房政策重點(diǎn)和政策偏好亦是有所不同的，由此導(dǎo)致的問題和弊端也有所不同，除了中間的數(shù)十年試點(diǎn)階段意外，我國(guó)住房系統(tǒng)的弊端主要集中第一、第三階段：

從第一階段來看，“公平”的追求在一定程度上導(dǎo)致了“低效”的后果：首先表現(xiàn)為居住環(huán)境質(zhì)量的整體下降，該階段絕大多數(shù)住房是一是來源于建國(guó)以后社會(huì)主義改造，二是來源于國(guó)家層面的出資，但由于在大多數(shù)地區(qū)推進(jìn)速度快且以集中建設(shè)為主要模式，大部分房屋在上世紀(jì)末開始出現(xiàn)不同程度的質(zhì)量問題;其次，體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化效率降低，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)項(xiàng)目未能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必然導(dǎo)致城市建設(shè)效率和質(zhì)量的低下;最后，則是由于在住房建設(shè)上的長(zhǎng)期投入導(dǎo)致的入不敷出，給國(guó)家財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，間接影響了國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行效率。

從第三階段來看，住房貨幣化改革的確為城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展提供了助力。但也導(dǎo)致了新的問題，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了新階段，這些問題在“社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化”下逐步凸顯，并體現(xiàn)出新的結(jié)構(gòu)與特征：首先，住房市場(chǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)深度“捆綁”。一方面，房?jī)r(jià)高導(dǎo)致居民債務(wù)水平增長(zhǎng)，根據(jù)易居研究院的調(diào)查，1993年至2008年間，我國(guó)居民負(fù)債率由8.3%上升到17.9%，15年不到10個(gè)百分點(diǎn);2008年至2018年2季度，由17.9% 上升到50% ，10年內(nèi)上升了32個(gè)百分點(diǎn)，年均增幅近3.6個(gè)百分點(diǎn)，居民債務(wù)率的提升一方面將產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又可能擠壓消費(fèi)。與此同時(shí)，房?jī)r(jià)飆升還將吸引資本大舉進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求，如此一來，即使央行幾度公開市場(chǎng)操作，試圖投放流動(dòng)性，其他行業(yè)資金面仍然偏緊。其次，住房保障政策執(zhí)行效果“欠佳”。對(duì)于地方政府來說，在GDP競(jìng)爭(zhēng)壓力、“土地財(cái)政”依賴、地方政府“事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等”等因素作用下，作為理性人的地方政府具備充分的“逐利”動(dòng)機(jī)，更容易產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”、“象征性執(zhí)行”等行為偏差，致使保障房政策的效果上存在著“公共服務(wù)不配套”、“房屋質(zhì)量、選址不如預(yù)期”等問題。

4? “供”與“需”：住房體系的矛盾變遷

首先，從供給層面上看。一方面，在土地供給上，在90年代以前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率水平較低以及人口流動(dòng)性較低的情況下，城市土地供給制度需要不斷的完善，而農(nóng)村土地則被賦予了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)“穩(wěn)定”的功能，此時(shí)城鄉(xiāng)社會(huì)的矛盾存在于各自內(nèi)部，都源于“生產(chǎn)力的落后”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地供給系統(tǒng)的“割裂”并不會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成太大的影響;而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口流動(dòng)的速度加劇，城鄉(xiāng)社會(huì)的矛盾開始從內(nèi)部逐步轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)之間，伴隨著基本矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤安黄胶獠怀浞值陌l(fā)展”，土地供給系統(tǒng)的“割裂”使得這一層面上的矛盾開始顯化，由農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移過程中造成的農(nóng)村建設(shè)用地閑置與城市建設(shè)用地緊張并存已是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨已久的問題。另一方面，在二級(jí)市場(chǎng)上，住房供給層面的矛盾不再是因?yàn)樯a(chǎn)力落后而導(dǎo)致的“不夠住”，而體現(xiàn)出“庫存壓力大”與“配套供給不足”并存的“不充分”式特征：一方面，在商品房市場(chǎng)中，庫存與房?jī)r(jià)居高不下已經(jīng)是普遍存在的事實(shí)。另一方面，在住房保障體系上，雖然各地方逐步放寬了對(duì)于外來務(wù)工人員、就業(yè)大學(xué)生的落戶條件，并加快了公共住房體系建設(shè)，但在供給過程中，一是存在質(zhì)量的問題，導(dǎo)致了部分保障性住房的“被動(dòng)”空置。二是分配程序上存在監(jiān)管問題，導(dǎo)致部分剛性需求無法被滿足;與此同時(shí)，保障性住房的統(tǒng)計(jì)與管理還并未形成一個(gè)暢通的數(shù)據(jù)平臺(tái)，供給與需求無法實(shí)現(xiàn)有效匹配。

其次，從需求層面上看。如前所述，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的福利分房制度集中于解決由生產(chǎn)力落后帶來的“住不夠”的矛盾;但在當(dāng)下，城市中住房需求的矛盾開始轉(zhuǎn)變——表現(xiàn)為不同性質(zhì)的住房需求出現(xiàn)了區(qū)域性的分化：一方面，在一、二線城市中，城市群的虹吸效益明顯，新城市居民的流入不斷充實(shí)了這些地區(qū)的“剛需群體”，而這些地區(qū)同時(shí)屬于房地產(chǎn)投資價(jià)值較高的區(qū)域，因此，無論是商品住房還是保障性住房都有較大的潛在需求;此外，無論是“剛需群體”還是非剛需群體，對(duì)配套、區(qū)位及設(shè)計(jì)理念等“質(zhì)量指標(biāo)”都有著更高的要求，這一點(diǎn)從大城市市郊地區(qū)中“小產(chǎn)權(quán)房”、“群租房”現(xiàn)象的屢禁不止中能夠得到側(cè)面驗(yàn)證。另一方面，在三、四線城市中，由于大部分城市的青壯年勞動(dòng)力傾向于走向更具吸引力的一、二線城市安家或者工作，理論上講，其剛性需求和投資性需求相較于后者來說應(yīng)當(dāng)在總量、增幅上明顯要弱，但從實(shí)際的數(shù)據(jù)來看，三、四線城市的房地產(chǎn)需求增長(zhǎng)速度明顯高出了預(yù)期，不少學(xué)者通過實(shí)證分析證明了所研究的三、四線城市中存在著房地產(chǎn)泡沫。

因此，對(duì)于我國(guó)的住房現(xiàn)狀，不能簡(jiǎn)單以“供”和“需”的量化來衡量，從歷史角度看，住房問題中“供”“需”之間的矛盾根本不在于量的不匹配，更在于由社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變而帶來的結(jié)構(gòu)上的不均衡與不充分。

5? 結(jié)論

綜上所述，建國(guó)之初至改革開放前夕，我國(guó)的主要“矛盾”是解決全民“住有所居”的基本生活需求，側(cè)重于“公平”;1998年開啟的房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革，一是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力，二是為促進(jìn)國(guó)民住房質(zhì)量提升，側(cè)重于“效率”;而新時(shí)代下，社會(huì)主要矛盾從生產(chǎn)力的“落后”到“不平衡不充分”，從供需上表現(xiàn)為從“量”的不足到為“質(zhì)”的不均，因此，對(duì)住房系統(tǒng)的要求也不應(yīng)當(dāng)僅僅滿足于供給量的增加，更應(yīng)當(dāng)在內(nèi)涵和外延上豐富住宅體系的供給，平衡“經(jīng)濟(jì)功能”與“保障功能”的關(guān)系，提高對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的利用效率，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民美好生活的愿望。

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