摘 要 習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，通過(guò)解決、完善中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問(wèn)題，有效緩解中央與地方在財(cái)權(quán)方面的深層次矛盾，進(jìn)而為緩解地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題提供財(cái)稅法治的解決路徑。本文主要是以《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》為切入點(diǎn)，借鑒英國(guó)財(cái)稅法治的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的思路。

關(guān)鍵詞 社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變 財(cái)稅法治 支出責(zé)任 財(cái)政事權(quán)

作者簡(jiǎn)介：張豪渠，暨南大學(xué)法學(xué)院＼知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.174

一、前言

隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的演變，“不平衡不充分的發(fā)展”如今已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道縮影，政策制定者當(dāng)初承諾的“先富幫帶后富”的美好愿望并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，相反，地區(qū)之間貧富差距加大的事實(shí)卻令人憂心忡忡。為應(yīng)對(duì)這一新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的事實(shí)，財(cái)稅領(lǐng)域需要進(jìn)行改革，應(yīng)該不斷實(shí)現(xiàn)治國(guó)思維的轉(zhuǎn)變，完善財(cái)稅立法，構(gòu)建一個(gè)規(guī)范完整、體系嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)良好、與財(cái)政目標(biāo)相融合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。因此，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治是有效應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的改革路徑。落實(shí)到具體制度層面，則是通過(guò)解決中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的局面。

二、 財(cái)稅法治的理論支撐

1919年，德國(guó)著名稅法專家阿爾伯特·亨澤爾根據(jù)《稅法通則法》，在《稅法》中對(duì)“稅收債務(wù)關(guān)系說(shuō)”進(jìn)行了界定 。在他看來(lái)，稅收法律關(guān)系是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，主要體現(xiàn)在公法層面，同時(shí)也是國(guó)家要求納稅人履行債務(wù)的關(guān)系。這一理論影響了稅法學(xué)的發(fā)展，對(duì)于我國(guó)稅法的完善而言，也應(yīng)該以“稅收債務(wù)關(guān)系說(shuō)”為指導(dǎo)來(lái)對(duì)納稅人的權(quán)益進(jìn)行保障 。從本質(zhì)上看，財(cái)政是一種財(cái)富分配，是私有化的產(chǎn)物，由于國(guó)家特征的不同，財(cái)政的類型也是有所差異的。在傳統(tǒng)憲政理論看來(lái)，要實(shí)行憲政需要確保兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，公民權(quán)利，公民權(quán)利是一個(gè)國(guó)家中公民身份的確認(rèn)，是一個(gè)民族民眾發(fā)展的重要前提，但是在發(fā)展過(guò)程中會(huì)存在權(quán)利受損的危險(xiǎn)，第二，制度設(shè)施和權(quán)力，在國(guó)家的發(fā)展中，制度設(shè)施和權(quán)力也非常重要，它使國(guó)家存在和發(fā)展的重要保障，但是在國(guó)家運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力被擴(kuò)張或者被濫用的情況。所以，為了規(guī)制財(cái)稅領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力侵害公民權(quán)利，構(gòu)建國(guó)家財(cái)稅現(xiàn)代治理體系，必須要實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治。由此可見(jiàn)，財(cái)稅法治有其深厚的理論淵源與法理支撐，并不是空洞無(wú)物的政治口號(hào)，所以其能為解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變提供思維路徑與制度路徑。

三、 中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分及其改革

（一） 簡(jiǎn)述中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分問(wèn)題

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)事權(quán)的論述比較豐富，王國(guó)清、呂偉指出：事權(quán)是公共服務(wù)職能的對(duì)應(yīng)，本級(jí)政府的事權(quán)就是政府應(yīng)該提供本級(jí)公共服務(wù)的具體職能。秦強(qiáng)在文章中認(rèn)為：事權(quán)是一種權(quán)力，這種權(quán)力是某級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)政府職能而產(chǎn)生的。白景明提到：從本質(zhì)上看，政府事權(quán)就是政府能夠提供能夠滿足不同需求的差異化的公共產(chǎn)品。關(guān)于支出責(zé)任的概念，理論界的研究也比較充分，一般情況下是這樣定義的：支出責(zé)任就是政府通過(guò)財(cái)政資金的使用為所管轄范圍內(nèi)提供公共物品，進(jìn)而履行所屬事權(quán)的支出權(quán)限。所以說(shuō)，作為財(cái)稅分權(quán)體制的核心內(nèi)容，理順事權(quán)和支出責(zé)任劃分是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法制的重要關(guān)鍵點(diǎn)。

（二） 中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任建設(shè)提出了相應(yīng)的要求，2014年6月通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容進(jìn)行了明確，并提出要到2020年基本建成。隨著2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒布，推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任制度融合成為新時(shí)代的必然要求。實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的協(xié)調(diào)發(fā)展，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，中央決定財(cái)政事權(quán)，堅(jiān)持法制化、規(guī)范化的思想不斷健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，按照統(tǒng)籌兼顧的原則，實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)的全面性和高效性，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的有效融合，實(shí)現(xiàn)行政事權(quán)和支出責(zé)任的相適應(yīng)。

四、英國(guó)財(cái)稅法治早期的有益經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是世界上財(cái)稅法治較為健全的國(guó)家，在財(cái)稅法治方面有著較為成功的經(jīng)驗(yàn)。尤其是1215的《大憲章》和英國(guó)早期資產(chǎn)階級(jí)革命，這些都無(wú)處不體現(xiàn)了“為財(cái)稅抗?fàn)帯钡牡咨?，英?guó)“無(wú)代表不征稅”的思想牢固刻在民眾的心里，同時(shí)也指導(dǎo)者社會(huì)公眾不斷前進(jìn)。從事權(quán)和支出責(zé)任的層面看，英國(guó)主要就是代議制背景下中央集權(quán)和地方自治兩方的博弈，可以概括為中央和地方財(cái)稅關(guān)系理清、稅權(quán)和事權(quán)的法定、引入社會(huì)監(jiān)督主體，在中央集權(quán)與地方自治交織發(fā)展的過(guò)程中分享與共治模式的制度實(shí)踐?；谟?guó)早期的財(cái)稅法治經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

第一，從法律的角度界定各級(jí)政府的事權(quán)劃分情況，實(shí)現(xiàn)事權(quán)履行的合理性。第二，對(duì)各級(jí)政府之間的支出責(zé)任和事權(quán)體系進(jìn)行明確，把支出責(zé)任和財(cái)政收入結(jié)合起來(lái)，不斷凸顯中央的事權(quán)支出責(zé)任。第三，在調(diào)整財(cái)稅法制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，結(jié)合我國(guó)事權(quán)實(shí)際，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入和社會(huì)公眾參與度。

五、事權(quán)和支出責(zé)任劃分與財(cái)稅法治的銜接

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。

（一）劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)

其一，凸顯中央的財(cái)政事權(quán)，以中央為引領(lǐng)。其二，不能忽視地方事權(quán)的重要性，保障地方事權(quán)。其三，加強(qiáng)地方事權(quán)和中央事權(quán)的協(xié)同發(fā)展。其四，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)原則來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)的劃分。

（二）完善中央與地方支出責(zé)任劃分

其一，中央要做好財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，確保責(zé)任的明確。其二，地方要從地方的情況出發(fā)，承擔(dān)好地方財(cái)政事權(quán)。其三，根據(jù)差異性的原則，對(duì)中央和地方共同的財(cái)政事權(quán)進(jìn)行劃分。

（三）加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革，無(wú)不凸顯著財(cái)稅法治的身影。通過(guò)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分，有效地解決了中央與地方爭(zhēng)權(quán)的千古難題，這對(duì)于實(shí)行了幾千年的中央集權(quán)制的我國(guó)而言，更具有非凡的意義。其次，通過(guò)完善中央與地方支出責(zé)任的劃分，有助于實(shí)現(xiàn)“中央的責(zé)任中央承擔(dān)，地方的責(zé)任地方承擔(dān)”的格局，以確保適當(dāng)緩解地方的財(cái)政壓力。特別是對(duì)于一些貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，解除了施加于它們之上的不合理、不公平的財(cái)政壓力，這無(wú)疑也凸顯出財(cái)政正義的本質(zhì)。因此，通過(guò)對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治，使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)能有效減少財(cái)政負(fù)擔(dān)并相應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政收入，進(jìn)而有利于解決地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，切合人民群眾美好生活的愿景。

六、再論社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的財(cái)稅法治應(yīng)對(duì)策略

俗話說(shuō)，窮則思變，變則通。社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變是一個(gè)時(shí)代性的課題，充分反映了我國(guó)幾十年改革開(kāi)放所展現(xiàn)的巨大變化，這是一種成就，同時(shí)也對(duì)我國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力水平提出了更為嚴(yán)格的要求。通過(guò)解決、完善中央與地方事權(quán)的支出責(zé)任的劃分問(wèn)題，有效緩解中央與地方在財(cái)權(quán)方面的深層次矛盾，進(jìn)而為緩解地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題提供財(cái)稅法治的解決路徑。這一路徑就是筆者在本文中多次提到的應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變財(cái)稅法治應(yīng)對(duì)策略的法律路徑。當(dāng)然，應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的策略不止華山一條路，除此之外還有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的解決路徑。但是，在財(cái)稅法治的語(yǔ)境下來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的獨(dú)特功能是其他解決路徑難以替代的。

注釋：

“稅收債務(wù)關(guān)系說(shuō)”否定了傳統(tǒng)“稅收權(quán)力關(guān)系說(shuō)”中由征稅機(jī)關(guān)課稅處分這一行政行為創(chuàng)設(shè)納稅義務(wù)的觀點(diǎn)，認(rèn)為稅收債務(wù)是一種法定債務(wù)，納稅義務(wù)不依課稅處分成立，而以滿足課稅要素而成立。參考王先林等著《經(jīng)濟(jì)法學(xué)主題研究》第288頁(yè)。

馬克思和恩格斯認(rèn)為，國(guó)家（政府）有政治統(tǒng)治和社會(huì)管理兩大職能，政治統(tǒng)治職能是其核心，社會(huì)管理職能是其基礎(chǔ)和前提。因?yàn)椋罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”。

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