文/中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院廈門分院 邵 佳

0 引言

工業(yè)用地快速擴張所導(dǎo)致的粗放經(jīng)營、效益低等問題已嚴(yán)重制約城市或園區(qū)發(fā)展，隨著新時期我國從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)空間集約利用、制造業(yè)提質(zhì)增效成為工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。如何評價工業(yè)用地績效、識別低效工業(yè)用地，進而提出針對性策略是地方政府廣泛關(guān)注的問題。本文希望通過對文獻的研究與界首高新區(qū)的實踐，探索適應(yīng)當(dāng)前需求的低效工業(yè)用地識別路徑，并對增效對策進行一定程度的延伸。

1 文獻回顧

1.1 低效工業(yè)用地研究進展

通過梳理近年來低效工業(yè)用地文獻，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國內(nèi)對低效工業(yè)用地的研究主要集中在宏觀與中觀層面，微觀層面相對較少；就研究對象與內(nèi)容而言，研究主要包括認識、成因、定義、類型、認定或識別方法及再開發(fā)對策等6方面，其中，認識、成因與定義的研究較為廣泛，普遍共識是低效工業(yè)用地的界定在各地市與學(xué)術(shù)界還未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展水平差異等因素，而認定主體與視角不同也是低效工業(yè)用地難以統(tǒng)一定義的重要原因。由于定義與認定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致低效工業(yè)用地的識別與再開發(fā)對策存在較大差異（見表1）。

表1 國內(nèi)城市或地區(qū)低效工業(yè)用地認定視角與類型

1.2 低效工業(yè)用地的評價與識別

國土部門與相關(guān)規(guī)劃單位率先開展土地集約利用評價，為低效工業(yè)用地的評價提供了思路方法與數(shù)據(jù)支撐。本文對低效工業(yè)用地評價與識別的7篇典型文獻進行分析，發(fā)現(xiàn)盡管研究對象、指標(biāo)選取與結(jié)論存在差異，但運用的方法與思路基本一致，都是先建立“金字塔”指標(biāo)評價體系，如在蘇州工業(yè)園建立3個方向、9項指標(biāo)的評價體系；常州高新區(qū)建立4個目標(biāo)、9個子目標(biāo)、17項指標(biāo)的評價體系，再運用特爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，最后根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進行綜合評價，進而識別低效工業(yè)用地。其中，蘇州工業(yè)園、佛山市順德區(qū)與常州高新區(qū)的研究層次偏中微觀，且獲取較全面完整的數(shù)據(jù)，在計算后進行了可視化表達。

將文獻選取的指標(biāo)進行匯總比對后發(fā)現(xiàn)：①大城市、高新區(qū)或相對復(fù)雜地區(qū)指標(biāo)較多；②容積率、建筑系數(shù)等開發(fā)強度指標(biāo)與地均稅收、地均固投等用地效益指標(biāo)在每個指標(biāo)體系中都有涉及，且確定的權(quán)重較高，是識別低效工業(yè)用地的關(guān)鍵指標(biāo)，這也與地方政府視角下認定低效工業(yè)用地的2項主要指標(biāo)（建筑容量和土地產(chǎn)出效益）相吻合（見表2）。以浙江紹興為代表的地方政府近年紛紛提出“畝產(chǎn)論英雄”的發(fā)展理念，實際上就是將土地產(chǎn)出效益作為評價工業(yè)用地的核心指標(biāo)。

表2 典型文獻中低效工業(yè)用地識別選取的指標(biāo)

1.3 低效工業(yè)用地增效對策

根據(jù)既有研究，目前低效工業(yè)用地增效的對策主要在公共政策與機制等宏觀層面，包括如何退出與再開發(fā)利用兩大方向。再開發(fā)利用一般包括產(chǎn)業(yè)升級、低效退出、獎懲聯(lián)動、準(zhǔn)入考核、實施監(jiān)管等具體舉措。可見，再開發(fā)利用才是處理低效工業(yè)用地的真正目的，而退出是其中一種途徑。

1.4 既有研究總結(jié)

通過以上梳理，得出以下3方面啟示。

1）低效工業(yè)用地的概念已有較多研究，本文不作探討，但考慮到評價、識別與研究需要，下文具體章節(jié)將結(jié)合地域特點與地方視角來定義與認定低效工業(yè)用地。

2）各文獻均基于某種目標(biāo)而構(gòu)建多因子低效工業(yè)用地指標(biāo)評價體系，以期綜合評估用地績效，從實際操作與結(jié)果看，過于復(fù)雜，具體表現(xiàn)在：①指標(biāo)體系力求完善與全面，但許多數(shù)據(jù)不易獲取，對于需要快速判斷的地方政府而言并不適用，也難以形成可推廣或復(fù)制的經(jīng)驗；②指標(biāo)越多，權(quán)重確定越復(fù)雜，實際操作難度大，易忽視關(guān)鍵指標(biāo)的決定性作用，不具普適性。

3）低效工業(yè)用地在宏觀層面的退出與再開發(fā)利用對策儲備較多，本文建議只需做到因地制宜與因城施策即可。而各研究在微觀與空間層面的對策延伸并不多，對于“再開發(fā)利用結(jié)果”這一問題鮮有回答，本文將結(jié)合實踐作進一步探討。

2 識別思路與方法

2.1 識別思路

本文采取的低效工業(yè)用地識別思路是針對城市或地區(qū)的發(fā)展階段與基本特征，需識別低效工業(yè)用地片區(qū)的現(xiàn)狀，先預(yù)判發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)匹配、污染程度與開發(fā)強度等方面的影響程度，目的在于排除影響較小的因素，再構(gòu)建以用地效益為核心的指標(biāo)體系，結(jié)合數(shù)據(jù)可選取指標(biāo)，參照類似地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進行工業(yè)用地的評價與低效用地的識別。該思路中的重要步驟是簡化指標(biāo)、突出重點，對于需快速判斷的地方政府而言，此步驟的作用顯著。

2.2 研究方法

本文采用定量和定性相結(jié)合的研究方法，包括調(diào)查分析法、層次分析法、GIS空間分析法。調(diào)查分析法主要應(yīng)用于調(diào)查現(xiàn)狀、收集數(shù)據(jù)、采集其他地區(qū)資料3方面，包括現(xiàn)狀企業(yè)與工業(yè)用地調(diào)查、企業(yè)開發(fā)強度與用地效益等指標(biāo)收集、類似地區(qū)相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)查詢等；層次分析法主要應(yīng)用于對指標(biāo)權(quán)重進行賦值；GIS空間分析法則主要應(yīng)用于對計算結(jié)果進行可視化、指標(biāo)評價與空間疊加分析方面。

3 東城園區(qū)低效工業(yè)用地的識別

3.1 背景

界首市是皖西北邊陲平原地區(qū)中小規(guī)模的濱水工貿(mào)城市，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為再生資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)（再生鉛與再生塑料）。2006—2013年，全市基本形成包括東城園區(qū)在內(nèi)的四大工業(yè)園區(qū)格局（東城、西城、光武、田營園區(qū)）；2013年至今，界首工業(yè)園區(qū)迎來了快速發(fā)展與不斷擴張時期，2014年獲批成為省級經(jīng)開區(qū)，2016年晉升為省級高新區(qū)，2017年著手申報國家級高新區(qū)，園區(qū)工業(yè)用地規(guī)模從4km2增長到12km2。在飛速發(fā)展與面臨重大機遇的同時，空間制約、用地低效、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸等困境凸顯。而作為中心城區(qū)建設(shè)最早、區(qū)位交通優(yōu)勢最明顯、整體環(huán)境最優(yōu)的工業(yè)區(qū)，東城園區(qū)勢必成為界首高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的排頭兵。

3.2 東城園區(qū)概況

3.2.1 研究范圍

選取《界首高新區(qū)2018年度土地集約利用評價》中的東城園區(qū)評價區(qū)域為研究范圍，范圍內(nèi)共60家企業(yè)，總面積約186.39hm2，東至弋尚紡織企業(yè)，南至順河路南側(cè)徐寨公租房等帶狀用地，西至新陽東路，北至漯阜鐵路。呈長約1.5km，寬約1.2km的菱形（見圖1）。

3.2.2 基本特征

1）產(chǎn)業(yè)特征 園區(qū)產(chǎn)業(yè)大致可分為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新產(chǎn)業(yè)，其中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以紡織服裝、食品、漁具等為主導(dǎo)，高新產(chǎn)業(yè)以華信、天鴻為代表的生物醫(yī)藥、新材料等。園區(qū)產(chǎn)業(yè)門類達7種以上，總體特征表現(xiàn)為多而雜，空間分布上僅食品制造類企業(yè)相對集中且占比較大，占總數(shù)的1/3，其他門類企業(yè)基本為“見縫插針”。

2）用地現(xiàn)狀 園區(qū)工業(yè)用地總面積為151.38hm2（約2270.67畝）。由于緊鄰城區(qū)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施基本與城區(qū)共建共享，但按目前空間尺度看，內(nèi)部缺少生活配套設(shè)施。園區(qū)工業(yè)企業(yè)平均規(guī)模37.84畝，通過對企業(yè)的用地規(guī)模劃分等級，發(fā)現(xiàn)園區(qū)企業(yè)近一半（31家）企業(yè)規(guī)模在20畝以下，10畝以下的企業(yè)約9家。因此，東城園區(qū)是小規(guī)模企業(yè)較多的園區(qū)。

圖1 研究范圍與用地現(xiàn)狀

3.3 低效工業(yè)用地的認定

1）從界首市社會經(jīng)濟水平與發(fā)展階段看，工業(yè)化是界首發(fā)展的主要動能，故工業(yè)生產(chǎn)仍是東城園區(qū)未來的主導(dǎo)功能，不存在功能轉(zhuǎn)變（退二進三）與不滿足用地規(guī)劃的問題。

2）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與園區(qū)定位角度看，園區(qū)將以高新產(chǎn)業(yè)為主，食品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將逐步轉(zhuǎn)移。

3）根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)與調(diào)查，園區(qū)各企業(yè)土地利用強度基本滿足省市標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)門類也不存在環(huán)保問題。

4）從當(dāng)?shù)卣c第三方評估機構(gòu)視角看，畝均稅收與投資強度是考核工業(yè)用地績效的重點內(nèi)容。因此，東城園區(qū)低效工業(yè)用地的認定可暫且排除規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、開發(fā)強度與污染狀況的影響，優(yōu)先考慮畝產(chǎn)效益與貢獻方面的內(nèi)容，換言之，畝產(chǎn)效益低的用地即認定為低效工業(yè)用地。

3.4 指標(biāo)選取與評價標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合已獲取的60家企業(yè)數(shù)據(jù)（2017年），選取畝均稅收、畝均固投、畝均產(chǎn)值及企業(yè)總收入4個因子作為用地績效評價的基本指標(biāo)?？紤]到畝均稅收與固投是核心指標(biāo)，結(jié)合特爾斐法確定四項指標(biāo)的權(quán)重分別為0.6，0.2，0.1，0.1（見表3）。

按照結(jié)合類似地區(qū)確定標(biāo)準(zhǔn)的原則，選取山東、江西等省份近年出臺的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)指標(biāo)控制表，畝均稅收方面食品制造類項目為（10～20）萬元/畝，紡織服飾類項目為（6～15）萬元/畝，其他產(chǎn)業(yè)類項目總體在（6～20）萬元/畝區(qū)間；投資強度方面，食品制造類與紡織服飾類項目為（130～300）萬元/畝，其他產(chǎn)業(yè)類項目總體在（135～430）萬元/畝區(qū)間。由此可見，核心指標(biāo)中畝均稅收在6萬元/畝以下、投資強度在130萬元/畝以下的企業(yè)用地應(yīng)評為低效或較低效工業(yè)用地（見表4，5）。

表3 工業(yè)用地效益評價指標(biāo)權(quán)重

表4 山東省畝均稅收、投資強度、產(chǎn)值控制指標(biāo)（單位：萬元/畝）

表5 江西省畝均稅收、投資強度控制指標(biāo)（單位：萬元/畝）

3.5 低效工業(yè)用地識別

3.5.1 工業(yè)用地績效特點

分別對東城園區(qū)60家企業(yè)的畝均稅收、畝均固投、畝均產(chǎn)值及企業(yè)總收入進行計算，并借助ArcMap對4個要素進行可視化，得出企業(yè)畝產(chǎn)效益分布。

根據(jù)畝均稅收分布統(tǒng)計，29家企業(yè)不足2萬元/畝，園區(qū)近1/2企業(yè)稅收貢獻遠低于標(biāo)準(zhǔn)值，其中8家企業(yè)在5000元/畝以下。低效工業(yè)用地整體呈現(xiàn)相對分散狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)類型上仍以食品制造類企業(yè)為主；根據(jù)畝均固投分布統(tǒng)計，9家企業(yè)在150萬元/畝以下，且主要為集中在園區(qū)中部的食品類企業(yè)；根據(jù)畝均產(chǎn)值分布統(tǒng)計，僅有17家企業(yè)超過300萬元/畝，占總數(shù)的比例不足30%；根據(jù)企業(yè)總收入分布統(tǒng)計，僅有12家企業(yè)達億元規(guī)模，有21家企業(yè)在3000萬元以下。

綜上所述，東城園區(qū)工業(yè)用地績效特點可概括為：食品制造類工業(yè)用地普遍畝產(chǎn)效益低；園區(qū)總體效益表現(xiàn)欠佳。

3.5.2 工業(yè)用地績效評級

對60家企業(yè)的畝均稅收等4項指標(biāo)進行評級打分，按1～5級劃分，對畝產(chǎn)效益低的企業(yè)評為級別1，反之評為級別5（見表6），得出企業(yè)畝產(chǎn)效益評級。如在畝均稅收評級中，2萬元/畝以下評為1級，（2～6）萬元/畝評為2級，（6～10）萬元/畝評為3級，（10～30）萬元/畝評為4級，30萬元/畝以上評為5級。通過ArcMap生成的評級圖中顏色越淺的色塊表示評級越低，即用地畝產(chǎn)效益越低，反之亦然。

借助ArcGIS空間疊加與加權(quán)總和分析，按照4項指標(biāo)的權(quán)重將上文得到的畝產(chǎn)效益評級進行疊加，生成綜合評價圖，顏色越淺的色塊表示綜合評級越低，即用地越低效。

表6 工業(yè)用地效率綜合評級

3.5.3 低效工業(yè)用地識別

在綜合評價基礎(chǔ)上需考慮顯而易見的現(xiàn)實，如個別有潛力的新企業(yè)或某實力企業(yè)的二期用地，由于投產(chǎn)時間較短，指標(biāo)數(shù)據(jù)表現(xiàn)不佳，因此應(yīng)排除在低效工業(yè)用地序列之外。通過進一步篩選，可確定12處低效工業(yè)用地，包含31家企業(yè)，總用地面積為670畝（約44.7hm2）。低效工業(yè)用地空間分布上相對分散，產(chǎn)業(yè)門類以食品制造類為主，有20家為食品企業(yè)，其中，園區(qū)中部的4家企業(yè)最低效（見圖2，3）。

圖2 東城園區(qū)低效工業(yè)用地識別與分布

圖3 低效工業(yè)用地識別與新用地布局示意

4 低效工業(yè)用地增效對策

在宏觀層面增效對策指引下，微觀層面與空間層面的總體增效思路是盤活存量，根據(jù)實際情況可分為提升改造與退出更新2種策略。從規(guī)劃視角看，處于中心區(qū)位的低效工業(yè)用地（勝利路北側(cè)111.37畝）建議退出，并植入配套設(shè)施，如工業(yè)鄰里還可布局“M0”用地（M0為融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)的用地，屬工業(yè)用地M的一種，是適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)向高新技術(shù)、協(xié)同生產(chǎn)空間、組合生產(chǎn)空間及總部經(jīng)濟、2.5產(chǎn)業(yè)等轉(zhuǎn)型升級需要而提出的城市用地分類），提高土地效益；而其他位置的低效工業(yè)用地在改造與退出時應(yīng)考慮新項目與高新產(chǎn)業(yè)的匹配度，因此，建議在引入新項目時設(shè)置準(zhǔn)入門檻，制定畝均稅收、固投、產(chǎn)值與高新產(chǎn)業(yè)研發(fā)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，也可借鑒紹興經(jīng)驗，提出能耗與環(huán)保要求（見表7）。

表7 紹興項目準(zhǔn)入指標(biāo)

5 結(jié)語

通過文獻回顧與實踐，為低效工業(yè)用地的識別與空間層面的對策提供可操作的思路與途徑。

1）本文構(gòu)建的并不是多因子綜合評價體系，而是由關(guān)鍵因子的核心指標(biāo)形成的評價體系。對比既有研究，本次研究具有2個優(yōu)點：快速識別，生成直觀的可視化結(jié)果，為迅速判斷提供依據(jù)，滿足地方政府某一工作階段的需要；數(shù)據(jù)獲取相對容易，利于形成可推廣復(fù)制的經(jīng)驗，在其他地區(qū)進行低效工業(yè)用地梳理時，重點收集土地效益相關(guān)指標(biāo)。

2）如何克服“不系統(tǒng)”的缺點。城市或園區(qū)在發(fā)展，同一地區(qū)的低效工業(yè)用地認定標(biāo)準(zhǔn)不可能一成不變。根據(jù)文獻梳理，低效工業(yè)用地從識別到再開發(fā)利用是需全程監(jiān)管的動態(tài)過程，因此，低效工業(yè)用地的評估應(yīng)建立動態(tài)機制。動態(tài)體現(xiàn)在2個層面：①多輪評估機制，包括預(yù)評估、再評估等，其中，預(yù)評估可采用本文所述方法，再評估應(yīng)在預(yù)評估基礎(chǔ)上，針對具體企業(yè)對開發(fā)強度、能耗、環(huán)保等指標(biāo)進行評估；②一年一評估機制，對工業(yè)用地績效要“回頭看”，既防止出現(xiàn)遺漏，又能及時糾錯。