趙文群

消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義制度的本質(zhì)要求。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央實施精準扶貧、精準脫貧，脫貧攻堅取得決定性進展，6 000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧。但是也要看到，我國脫貧攻堅形勢依然嚴峻。截至2017年底，全國貧困人口還有約3 000萬人。黨的十九大報告指出：“確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！泵撠毠裕沃氐肋h。

扶貧立法的必要性

扶貧立法，依法扶貧，以立法來引領和推動扶貧工作，通過立法保障扶貧工作制度化、規(guī)范化，應當是全面依法治國的題中應有之義。

2011年，中共中央、國務院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》要求，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，推進扶貧開發(fā)法治建設，善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發(fā)工作，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例。2018年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》也指出，要研究推進扶貧開發(fā)立法。但是，截至目前，國家層面的扶貧法律、法規(guī)仍付諸闕如。

它山之石，可以攻玉。貧困是世界各國面臨的挑戰(zhàn)，消除貧困是人類孜孜以求的理想。在國外，立法是反貧困的一個重要措施。例如，1601年英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，正式確立了政府對于救濟窮人的責任。1935年美國制定了《社會保障法案》，為貧困人口提供救濟。2006年印度制定了《國家農(nóng)村雇傭保證法案》，保證為每戶家庭提供人均每天最低60盧比的生活費和100天的勞動時間。這些立法對于促進反貧困工作發(fā)揮了重要作用。

扶貧立法的可行性

改革開放以來，黨和國家制定了一系列扶貧政策、規(guī)劃。1994年制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，2001年制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》。2011年制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，2015年制定了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，2018年制定了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》。政策是法律的基礎，立法應當順應時代的發(fā)展變化，及時將政策轉(zhuǎn)化為法律，使之成為全社會一體遵循的行為準則。

同時，各地對扶貧立法作了有益探索，積累了寶貴經(jīng)驗。據(jù)初步統(tǒng)計，有10多個省市區(qū)制定了扶貧開發(fā)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。主要包括：《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《貴州省大扶貧條例》《江蘇省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《湖北省農(nóng)村扶貧條例》《黑龍江省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《重慶市農(nóng)村扶貧條例》《陜西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》《山西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)辦法》等。

此外，國家已將扶貧立法工作納入議事日程。國務院2016年立法工作計劃將“農(nóng)村扶貧開發(fā)條例”列為力爭年內(nèi)完成的項目。十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃也將農(nóng)村扶貧開發(fā)方面的立法項目，作為立法條件尚不具備，需要繼續(xù)研究論證的立法項目。

因此，加快推進扶貧立法已具備良好的基礎、條件。

扶貧立法的主要內(nèi)容

扶貧立法的定位。目前，地方扶貧立法基本上著眼于近期，限于農(nóng)村。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》明確規(guī)定，該條例有效期為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的實施期限。同時，在目前所了解的地方立法中，只有《貴州省大扶貧條例》《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》的適用范圍未限于農(nóng)村，其他的地方立法均只適用于農(nóng)村。固然，近期的扶貧是重點，農(nóng)村的扶貧也是重點。但是，國家的扶貧立法應當管長遠、管全面，不是短期性立法，不僅要著眼近期，還要立足長遠；不僅要包括農(nóng)村，也要涵蓋城市。因為2020年后，還會存在因病返貧等現(xiàn)象。即使在美國，2007年仍有3766萬人口生活在貧困線下。因此，需要建立扶貧的長效機制。

貧困標準的確定。當今世界多數(shù)國家大多是以人們的收入狀況來確定貧困線。我國目前的貧困標準是農(nóng)民人均純收入2 300元，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況適時調(diào)整。按現(xiàn)行貧困標準，截至2017年年底，我國還有貧困人口約3 000萬人。

扶貧工作機制。扶貧是一項社會系統(tǒng)工程，要堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，動員各方齊抓共管，共同努力。法律重在實施，明確法律實施主體，才能做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。目前，縣級以上政府基本上都設有扶貧辦公室專門負責本行政區(qū)域內(nèi)的扶貧工作。但是，由一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔扶貧綜合管理工作，似有小馬拉大車之嫌，而且也不具備執(zhí)法主體資格。因此，有必要由常設的政府組成部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作。

開發(fā)式扶貧。堅持開發(fā)式扶貧方針，既是地方扶貧立法的經(jīng)驗，也是國外扶貧立法的經(jīng)驗。目前，地方扶貧立法基本上都稱為扶貧開發(fā)條例，而且相當一部分地方扶貧立法在總則部分明確規(guī)定，扶貧應當堅持開發(fā)式扶貧方針。在國外，英國于1945年頒布了《工業(yè)分布法》，1975年又頒布了《工業(yè)法案》，實行區(qū)域開發(fā)政策，專門解決失業(yè)率問題。美國于上世紀50年代頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》《公共工程和經(jīng)濟開發(fā)法》等法律，以加強對開發(fā)地區(qū)的立法。扶貧既要治標更要治本，既要授之以魚更要授之以漁，才能實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。因此，開發(fā)式扶貧方針在國家層面的扶貧立法中應受到重視?！?/p>

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