陳榮 李瑤

人類歷史上最大的城市化進程仍在中國上演。

對這棲居之地，不少人情緒復(fù)雜，既渴望在城市中挖掘成功的機遇，又常常抱怨城市生活中面臨的各種壓力，乃至認為城市缺乏包容與溫度。

如何使人與城市達成“和解”？或者說，在城鎮(zhèn)化水平不斷提升的同時，如何滿足國民日益增長的對城市更優(yōu)發(fā)展環(huán)境的需求？既提升城市化生活品質(zhì)，又推動城市“核心增量”與“核心能力”實現(xiàn)良性循環(huán)，從而為經(jīng)濟和社會的高質(zhì)量發(fā)展注入源源活水。

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要推動京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等地區(qū)成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。這些區(qū)域城鎮(zhèn)化率已達到發(fā)達國家水平，但在發(fā)展內(nèi)涵與質(zhì)量上還有差距。

在當前經(jīng)濟下行的大背景和穩(wěn)中有變的大環(huán)境中，我國亟待“握緊拳頭”應(yīng)對挑戰(zhàn)，加快推動當前城市化進入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

城市未來“是什么樣的”，是個嚴肅且富有想象力的問題，更重要的是“如何去做”“有何影響”。基于此，瞭望智庫、《財經(jīng)國家周刊》聯(lián)合國務(wù)院參事室公共政策研究中心、同濟大學國家現(xiàn)代化研究院等機構(gòu)進行了“深度城市化”課題調(diào)研。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，要想達到世界領(lǐng)先的城市化水平，我國必須以新技術(shù)為支持，新需求為牽引，制度創(chuàng)新為支撐，加快推進“深度城市化”，加速培育大都市圈和中心城市創(chuàng)新驅(qū)動的“核心增量”與“核心能力”，使之成為帶動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力源，形成支撐“六穩(wěn)”的“新池子”。

簡而言之，再造城市。

全球角力“新主場”

縱觀全球，世界主要國家都在加大力度推進現(xiàn)代城市建設(shè)，其中的核心載體，就是城市群、大都市圈建設(shè)。

尤其以紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、倫敦都市圈、東京都市圈、首爾都市圈等為代表的世界級都市圈，已成為所在國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的樞紐和參與全球競爭的制高點。

2014年8月，新加坡提出全球第一個智慧國家藍圖，超前布局智能傳感器平臺和多源感知體系，加速部署物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，實現(xiàn)地鐵、電梯、辦公樓乃至森林等公共空間任意人和物的實時互聯(lián)互通。

2014年9月，日本總投資9萬億日元，時速500公里，計劃連接東京、名古屋和近畿三大都市圈的磁懸浮中央新干線正式動工。建成后，這條超高速動脈將三大都市圈貫穿連成時空更加緊湊的大城市群，形成對全球人才、資金和信息更具吸引力的巨大城市空間。

2017年12月，美國發(fā)布國家安全戰(zhàn)略報告，把5G網(wǎng)絡(luò)部署作為改善基礎(chǔ)設(shè)施、促進美國繁榮的重要任務(wù)，“連接紐約”計劃已經(jīng)率先落地，旨在打造全球規(guī)模最大、速度最快的城市WiFi網(wǎng)絡(luò)。

加快推動當前城市化進入新階段，發(fā)掘、發(fā)揮城市未來發(fā)展?jié)撛诹α俊?/p>

總結(jié)這些案例不難看出，站在全球新一輪競爭的高度，世界發(fā)達國家加速布局大都市圈的一個核心是建設(shè)新基礎(chǔ)設(shè)施，且主要集中在兩方面：一是電力、能源、交通等硬性基礎(chǔ)設(shè)施“升級版”，二是云網(wǎng)端、無線設(shè)備等柔性基礎(chǔ)設(shè)施（數(shù)字智能基礎(chǔ)設(shè)施）。

如果說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局是起點，那么大力培育創(chuàng)新生態(tài)，培育新技術(shù)革命背景下主導全球產(chǎn)業(yè)鏈的核心能力、核心要素，則是大都市圈發(fā)展的主要路徑。

比如，2015年4月，紐約市發(fā)布了《一個紐約：強大而公平的城市》規(guī)劃，提出紐約都市圈要著眼生命科學、VR/AR、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字醫(yī)療、清潔科技、城市科技等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，并啟動諸多專項計劃。

2017年，紐約市還啟動了“紐約生命科學”（LifeSci NYC）計劃，推動大紐約成為生命科學研究和創(chuàng)新的全球領(lǐng)導者，吸引世界一流人才匯聚，共建應(yīng)用生命科學全球高地。

英國倫敦也采取了類似的做法。2016年3月，倫敦制定并發(fā)布新版《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，明確提出倫敦都市圈將大力支持新興、有活力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中生命科學、文化創(chuàng)意、低碳經(jīng)濟、數(shù)字技術(shù)等領(lǐng)域被視為倫敦都市圈的新一輪產(chǎn)業(yè)增長點。

這樣做的目的，正是為了鞏固“歐洲數(shù)字技術(shù)之都”優(yōu)勢，將大倫敦打造成為國際科研中心、國際潮流創(chuàng)意中心、國際知識型經(jīng)濟中心，充分提升英國產(chǎn)業(yè)資源配置能力和國際話語權(quán)。

基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)都可以歸類為“硬”的設(shè)施建設(shè)，隨著發(fā)展的進程不斷向前，大都市圈第三個發(fā)展重點，則是“軟”的方面提升。

最直接的變化，是由物質(zhì)空間建設(shè)轉(zhuǎn)向社會治理，越來越趨向于瞄準城市生活品質(zhì)，提升大都市圈人文關(guān)懷和國際吸引力。

比如日本在《東京2020發(fā)展計劃》中，就設(shè)置了大量與生活質(zhì)量、生活環(huán)境相關(guān)，體現(xiàn)“以人為本”“都民優(yōu)先”理念的戰(zhàn)略目標和關(guān)鍵指標。

為此，日本計劃投資建設(shè)更多綠色、健康、文藝、旅游、養(yǎng)老、體育等產(chǎn)業(yè)和設(shè)施項目，嘗試打造并向世界展示一個“所有人都能安心生活，充滿活力與希望”的東京都市圈。

韓國則在《2030首爾城市規(guī)劃》中提出建設(shè)“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”發(fā)展愿景，戰(zhàn)略目標中大量涉及居民福利、健康、教育等非物質(zhì)規(guī)劃內(nèi)容，給予社會公平、貧富差距、文化傳承等社會性問題更大篇幅。

從全球角度來看，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是創(chuàng)新生態(tài)打造，抑或是人文生活品質(zhì)，世界主要大國或地區(qū)著力打造更高水平、更具影響力的大都市圈，已經(jīng)成為明顯趨勢。

這些新特征和新趨勢，意味著在現(xiàn)代化的全球城市建設(shè)、發(fā)展理念中，單個城市經(jīng)濟、政治、文化影響力角逐的時代已經(jīng)逐漸過去，設(shè)施完善的、生態(tài)創(chuàng)新的、品質(zhì)優(yōu)良的大都市圈正在成為全球角力的“新主場”，并越來越成為衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的重要標志。

超級城市系統(tǒng)

中國城市未來要如何發(fā)展？

與歐美發(fā)達國家的世界級大都市圈走過的發(fā)展階段不同，在新型城鎮(zhèn)化的大框架下，我國目前推動都市圈深度發(fā)展的內(nèi)外形勢已出現(xiàn)較大變化。

一個顯著特點是人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新材料正將城市變成一個不可分割的、復(fù)雜協(xié)同的人類社會新系統(tǒng)，城市結(jié)構(gòu)和形態(tài)正在發(fā)生巨變。

這是我國追趕歐美世界級大都市圈的全新機遇——在新技術(shù)革命背景下，城市化不再局限于傳統(tǒng)的城市建設(shè)改造，而轉(zhuǎn)變成以新技術(shù)對城市系統(tǒng)再造和升級的過程。

這個過程以新需求為牽引、新技術(shù)為支撐、以新制度安排為保障，從內(nèi)、外兩個層面推動深度城市化。

具體來說，向內(nèi)，推動新要素、新空間、新政策在更大范圍內(nèi)的開放、耦合、交融，升級再造城市空間肌理和創(chuàng)新生態(tài);向外，則通過智能化連接周邊城市群和衛(wèi)星城鎮(zhèn)，打通割裂的城市系統(tǒng)。

最終，鍛造出以“大都市圈”為主體的“超級城市組織”。

結(jié)合對比總結(jié)，經(jīng)過走訪調(diào)研，課題組梳理了這一過程中的三個著力點。

第一是加強頂層設(shè)計，建設(shè)更高水平的“智慧城市群”。

當前，我國超500個城市明確提出或正在建設(shè)智慧城市，形成遍地開花的總體格局，相關(guān)領(lǐng)域市場潛力正在逐步釋放，但頂層設(shè)計缺乏、體制機制不暢、地方建設(shè)思路不清、盲目建設(shè)等問題不容忽視。

因此，建設(shè)“智慧城市群”，需要制定適合都市圈的智慧城市整體發(fā)展規(guī)劃，明確都市圈不同區(qū)域職能分工，建議以區(qū)域一體化或都市圈為單元，設(shè)立跨行政區(qū)域的“智慧城市一體化建設(shè)委員會”。

在一體化的發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，技術(shù)層面需要以數(shù)據(jù)連接、收集和理解為核心，搭建“都市圈智慧城市平臺”。

這方面，新加坡可以提供借鑒經(jīng)驗。新加坡智慧城市及智慧國家的建設(shè)核心，就是建設(shè)覆蓋都市圈全域的數(shù)據(jù)收集、連接和分析的基礎(chǔ)設(shè)施與操作系統(tǒng)平臺。

這個平臺需要強調(diào)連接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）的“三C理念”：

“連接”是提供一個安全、高速、經(jīng)濟且具有擴展性的全域通訊基礎(chǔ)設(shè)施;“收集”是通過遍布全域的傳感器網(wǎng)絡(luò)獲取更理想的實時數(shù)據(jù)，并對重要的傳感器數(shù)據(jù)進行匿名化保護、管理和適當分享;“理解”是基于實時數(shù)據(jù)開展深度數(shù)據(jù)分析，建立面向公眾的有效共享機制，精準預(yù)測民眾需求、量身定制公共服務(wù)。

值得注意，在搭建平臺、收集和運用數(shù)據(jù)的過程中，數(shù)據(jù)隱私保護立法需同步跟上。

若結(jié)合我國實際，則可以在京津冀、長三角、粵港澳等幾大都市圈率先開展數(shù)據(jù)開放共享和隱私保護立法，構(gòu)成“都市圈智慧城市平臺”的基礎(chǔ)工程。

第二是重視生態(tài)系統(tǒng)，再造更高水平的“綠色城市”。

“十二五”“十三五”規(guī)劃中，我國啟動了多領(lǐng)域多層次的城市生態(tài)系統(tǒng)投資建設(shè)，但也出現(xiàn)了圍繞海綿城市、地下管廊等一哄而上、不計成本收益的盲目建設(shè)現(xiàn)象。

為此，超級城市系統(tǒng)的建設(shè)，需要系統(tǒng)梳理過往經(jīng)驗教訓，扎實做好都市圈生態(tài)系統(tǒng)的整體規(guī)劃和系統(tǒng)推進，分層分類抓好綠色都市圈頂層設(shè)計。

除了頂層設(shè)計，在綠色城市建設(shè)中，還有兩個關(guān)鍵點需要把握住。

其一要打造“綠色建筑、綠色能源、綠色交通”基礎(chǔ)設(shè)施體系。把綠色設(shè)計理念融入城市基礎(chǔ)建設(shè)每個細節(jié)，提升建筑能效，推廣綠色建筑標準和認證;建設(shè)分布式可再生能源系統(tǒng)，進一步加大力度推廣清潔能源、新能源車規(guī)模應(yīng)用。

其二要構(gòu)建綠色制造體系。以傳統(tǒng)制造業(yè)整合和新興產(chǎn)業(yè)培育為基點，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快發(fā)展以新材料、新能源、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保等為主體的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和文化旅游、體育休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色園區(qū)、綠色工廠、綠色供應(yīng)鏈。

第三是突出文化軟實力，建設(shè)更高品質(zhì)“人文城市”。

城市的文脈是一個城市的基因，城市更新也要避免一刀切“拆舊建新”，將建筑功能與文化文物等城市文脈保護相結(jié)合已成為城市更新的要義。

這就需要摒棄一律建大劇院、大博物館、大文化館建設(shè)模式，以本地需求為牽引做好城市文化空間規(guī)劃。

紐約高線公園改造可以提供很好的經(jīng)驗。紐約高線公園自1999年開始實施改造行動，在所經(jīng)歷的三期改造行動中，經(jīng)由政府和公眾集資，通過布局調(diào)整和景觀設(shè)計，將一座廢棄30年之久的舊城工業(yè)區(qū)，改造成全新的城市公共休閑空間和生態(tài)文化景觀。

它改造的核心邏輯，是深度挖掘城市廢舊空間價值，強化公眾參與，引入社會資本力量和專業(yè)創(chuàng)意設(shè)計團隊，梳理城市建筑邊角料土地和老舊場所，變廢為寶創(chuàng)新性改造為顏值內(nèi)涵兼?zhèn)?、功能?fù)合的基層文化空間。

高質(zhì)量發(fā)展新“池子”

參考國外發(fā)展經(jīng)驗，深度城市化不僅是城市系統(tǒng)的聚合過程，還將形成巨大的投資需求，可成為未來“六穩(wěn)”的新池子。

就這一意義而言，當前我國有必要引導各類資本投資“深度城市化”，加快形成幾個乃至一批具有國際競爭力的世界級都市圈，為持續(xù)拉動中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入源源活水。

要想達到這一目標，首先要對標世界級都市圈，把握新一輪空間規(guī)劃重要契機，加快出臺“都市圈國土空間規(guī)劃”頂層設(shè)計。

目前，長三角區(qū)域20多個城市規(guī)劃將于2019～2020年到期，需要在長三角一體化的框架內(nèi)進行統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，避免各自規(guī)劃。

這其中，尤其需要以新一輪空間規(guī)劃為抓手，借鑒美國、歐洲、日本、韓國等的世界級都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經(jīng)驗，以“數(shù)字驅(qū)動”“生態(tài)驅(qū)動”“網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動”“社區(qū)驅(qū)動”“流量驅(qū)動”“用戶驅(qū)動”的多維驅(qū)動空間治理體系為導向，加快制定出臺多規(guī)合一的“空間規(guī)劃”，明確整體思路、中長期目標與階段性工作任務(wù)重心。

有了頂層設(shè)計的指導，下一步工作就是，深化投融資體制機制改革，突出居民體驗、公共福利與社會資本參與。這一過程需要注意在兩方面著力：

一是改變“鐵公基”硬投資模式，優(yōu)化城市公共資源配置，騰出更多資金用于城市居民公共福利的優(yōu)化與提升;

二是為社會化資本進入“深度城市化”掃清制度障礙，政府角色定位于統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、維護市場統(tǒng)一、消除市場壁壘、構(gòu)建合理的城市間利益分享和補償機制，構(gòu)建城市群內(nèi)統(tǒng)籌一體的社會保障體系，在此基礎(chǔ)上“讓市場說了算”。

在頂層設(shè)計、體制機制的保障下，緊扣“智慧、生態(tài)、人文”深度城市化題眼，編制新的投資與產(chǎn)業(yè)目錄，成為當務(wù)之急。在這方面，“深度城市化”存在廣闊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與大量的就業(yè)機會。

總體而言，從內(nèi)部看，深度城市化是重塑我國城市發(fā)展模式的關(guān)鍵，一方面能提高城市集聚效應(yīng)，帶動公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，另一方面也能顯著增加就業(yè)機會，穩(wěn)步促進居民收入和消費量級的增加。

從外部看，全球化競爭加劇形成的倒逼態(tài)勢，要求我國進一步提升投資與生產(chǎn)效率，推進經(jīng)濟的效率革命與質(zhì)量提升。

如此形勢下，能否形成四五個具有國際競爭力的世界級都市圈，能否形成十多個世界級城市群，是決定我國下一步城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。

放眼當下與未來，在充分借鑒日本、韓國、美國、英國等發(fā)達國家世界級都市圈的發(fā)展規(guī)律、路徑與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要想把握好深度城市化的契機，必須著力發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢和政策潛力，結(jié)合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局和城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。

在這一過程中，應(yīng)特別注意尊重城市發(fā)展的自然規(guī)律，集中精力和資源，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群為投資和建設(shè)載體，打造具有國際競爭力的世界都市圈。

（“深度城市化”課題組組長由同濟大學伍江教授擔任，參與調(diào)查研究的專家包括吳亮、莊少勤、史育龍、胡本鋼、許元榮、韓傳峰、尹稚、李曉江、趙燕青、杜歡政、彭震偉、張?zhí)⑿寥手?、謝雄耀、何斌、婁永琪、莊宇、張小寧、陳泳、蘇運升、仇瑜峰、王信、王蘭等。）