陳斌彬

摘 要：近年來，各國在深刻反思2008年金融危機(jī)原因和總結(jié)本國金融監(jiān)管內(nèi)在缺陷的同時(shí)，亦紛紛推出了各式的金融監(jiān)管改革法案。在這其中，英國的表現(xiàn)最為顯眼和引入注目。其從2009年7月開始，就孜孜于探索本國金融監(jiān)管改革方案的優(yōu)化，并在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上接連出臺(tái)了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》三部修正法案，終以全新的雙峰監(jiān)管制度取代了先前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制。雖然金融監(jiān)管并無“最優(yōu)模式”可依，但英國在本輪改革中對(duì)宏觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的重視，并從立法上新設(shè)專門機(jī)構(gòu)分而治之的舉措不但改進(jìn)了以往只專注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)而忽視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不足，而且突破了審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管混為一體的窠臼，[JP3]極大提升了對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的層次。當(dāng)前，我國的金融監(jiān)管法亦存在著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范缺失和對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)乏力這兩大軟肋，英國的做法頗具一定的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一監(jiān)管;雙峰監(jiān)管;行為監(jiān)管;審慎監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2019）02-0085-11

人類歷史上每次重大的金融危機(jī)，都會(huì)促使危機(jī)所在國對(duì)金融監(jiān)管理論和實(shí)踐進(jìn)行反思。換言之，金融監(jiān)管改革一向具有“危機(jī)引致”的歷史特征。正是歷次金融危機(jī)造成的市場崩潰和得以動(dòng)員起來的強(qiáng)大社會(huì)力量促成了各國政府進(jìn)行一次又一次的金融監(jiān)管變革。2008年全球金融危機(jī)所引發(fā)的各國金融監(jiān)管制度變革與重建的熱潮就是典型的一例。迄今為止，危機(jī)引發(fā)的這股熱潮仍方興未艾，余波未了。在這其中，英國的表現(xiàn)最為顯眼和引人關(guān)注。在歷經(jīng)危機(jī)給本國金融體系帶來巨大沖擊的錐心之痛后，一向以穩(wěn)健性著稱的英國政府也在社會(huì)政治壓力下“破釜沉舟”般地對(duì)其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)及職責(zé)分配進(jìn)行重大的調(diào)整，將危機(jī)前的“統(tǒng)一監(jiān)管”變?yōu)楫?dāng)前的“雙峰監(jiān)管”，試圖從源頭上破解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺失和金融消費(fèi)者保護(hù)不足之困境。本文擬對(duì)英國的這一變革過程做一縱深的剖析和述評(píng)，并在此基礎(chǔ)上挖掘新體制的閃光之處，籍以為我國時(shí)下正在進(jìn)行的金融監(jiān)管改革提供有益的鏡鑒窗口。

一?以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管：危機(jī)前英國金融監(jiān)管體制缺陷之檢視

統(tǒng)一監(jiān)管作為一種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，又稱“單一監(jiān)管”或“全能監(jiān)管”，是與多邊監(jiān)管和雙峰監(jiān)管相對(duì)稱的概念，意指由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場的監(jiān)管。吳風(fēng)云、趙靜梅：《統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管的悖論：金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)理論初探》，《金融研究》2002年第9期，第80頁。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要全面負(fù)責(zé)下轄金融企業(yè)的審慎經(jīng)營、金融市場的安全穩(wěn)定及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，還要負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。作為全球率先采用統(tǒng)一監(jiān)管的國家，英國的統(tǒng)一監(jiān)管體制濫觴于1997年10月金融服務(wù)監(jiān)管局（Financial Services Authority， 以下簡稱FSA）的成立。彼時(shí)在1986年“金融大爆炸”事件的影響下，英國金融業(yè)正從分業(yè)經(jīng)營邁向混業(yè)經(jīng)營，加之霸菱銀行和巴林銀行接連倒閉的負(fù)效應(yīng)，朝野上下對(duì)當(dāng)時(shí)英國施行的多邊（分業(yè)）監(jiān)管模式頗有怨言。根據(jù)英國《1986年金融服務(wù)法》所確立的“分業(yè)監(jiān)管與市場自律相結(jié)合”體制，1997年之前，英國金融業(yè)實(shí)行的是“多邊監(jiān)管”，共有包括英格蘭銀行審慎監(jiān)管司、證券與投資管理局、私人投資監(jiān)管局、投資監(jiān)管局、證券與期貨管理局、房屋協(xié)會(huì)委員會(huì)、財(cái)政部保險(xiǎn)業(yè)董事會(huì)、互助會(huì)委員會(huì)和友好協(xié)會(huì)委員會(huì)9家監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別行使對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。于是，1997年5月剛上臺(tái)的工黨政府為順應(yīng)民聲，竭力主張改革既有的金融監(jiān)管體制，將包括英格蘭銀行在內(nèi)的9家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力剝離出去，統(tǒng)一轉(zhuǎn)至新成立的FSA。接著，為了確保FSA統(tǒng)攝上述全部金融監(jiān)管權(quán)力的合法性，工黨政府又三度推動(dòng)議會(huì)于2000年6月14日通過了《2000年金融服務(wù)及市場法》（Financial Services and Markets Act 2000），明文賦予FSA統(tǒng)一行使對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及證券業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管職能，從而揭開了英國統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的序幕。英國《2000年金融服務(wù)及市場法》共有30部分，433條，有超過半數(shù)的條款涉及金融監(jiān)管（如監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管體制、市場準(zhǔn)入、資格認(rèn)證、發(fā)行上市與金融服務(wù)賠償?shù)确矫妫┑脑敿?xì)規(guī)定，本質(zhì)上是一部金融監(jiān)管法。無疑，作為全球金融業(yè)歷史發(fā)展最為悠久的金融大國，英國統(tǒng)一監(jiān)管的引入很快就成為許多國家競相學(xué)習(xí)效仿的對(duì)象。有調(diào)查表明，截至2005年，全球至少有包括德國、日本、韓國、瑞士等46個(gè)國家或地區(qū)采取了統(tǒng)一監(jiān)管模式。祁斌：《各國金融監(jiān)管體系報(bào)告》，《當(dāng)代金融家》2006年第10期。一時(shí)間，很多學(xué)者對(duì)之推崇備至，紛紛撰文稱其代表了當(dāng)時(shí)先進(jìn)監(jiān)管體制的發(fā)展方向，是應(yīng)對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營的一種最佳監(jiān)管模式。

然“世易時(shí)移，變法宜矣”，2008年金融危機(jī)的來襲使得英國多年來“引以為豪”的統(tǒng)一監(jiān)管體制遭受了前所未有的壓力和考驗(yàn)，并暴露出如下的兩大問題與弊端：

（一）宏觀審慎監(jiān)管缺位

宏觀審慎監(jiān)管的概念最早提出于20世紀(jì)70年代，但直到2008年金融危機(jī)前并沒有引起各國足夠的關(guān)注。史建平、高宇：《宏觀審慎監(jiān)管理論研究綜述》，《國際金融研究》2011年第8期，第66頁。作為世界金融大國的英國亦然。雖然《2000年金融服務(wù)及市場法》規(guī)定英格蘭銀行專門負(fù)責(zé)制定貨幣政策和金融市場穩(wěn)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管框架及政策制定，F(xiàn)SA負(fù)責(zé)金融市場審慎監(jiān)管，三方各有分工，但對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策（財(cái)政政策或貨幣政策）和微觀審慎監(jiān)管之間可能產(chǎn)生導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素的宏觀審慎上，究竟應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)掌大局或三機(jī)構(gòu)間應(yīng)如何進(jìn)行信息交換以應(yīng)對(duì)此問題，該法付諸闕如。這就導(dǎo)致英格蘭銀行雖有穩(wěn)定金融體系之義務(wù)，但缺乏相應(yīng)的政策工具或手段;財(cái)政部雖有維護(hù)法規(guī)和整體制度框架的責(zé)任，但在金融危機(jī)發(fā)生時(shí)卻缺乏公共資金的決策職責(zé);而FSA雖為名義上的單一監(jiān)管者，但法律也沒有對(duì)其在宏觀審慎管理中的角色進(jìn)行清晰的規(guī)定，故其自創(chuàng)設(shè)以來只鎖定于微觀審慎監(jiān)管，從未進(jìn)行過宏觀審慎管理。對(duì)此情形，英國銀行家協(xié)會(huì)（BBA）描繪道，三方在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，沒有事先的有效溝通，以針對(duì)危機(jī)解釋“最后貸款人聲明”，致使大家均未能識(shí)別金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題和針對(duì)該問題及早采取風(fēng)險(xiǎn)降低措施。英國議會(huì)在2007年的年度報(bào)告中也指出，當(dāng)年匆匆建立的FSA，雖然掌握了金融監(jiān)管的大權(quán)，但其與中央銀行及財(cái)政部的關(guān)系仍然沒有得到充分的考慮和解決，在危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)出現(xiàn)了危機(jī)處理主導(dǎo)者的空缺，以致北巖銀行事件發(fā)生時(shí)，受美國次貸危機(jī)的波及，2007年9月14日至16日，作為英國五大抵押貸款銀行的北巖銀行（Northern Rock Bank）發(fā)生了150年英國首次銀行擠兌事件。大量儲(chǔ)戶在兩天之內(nèi)提現(xiàn)近20億英鎊，對(duì)英國金融體系的穩(wěn)定造成了巨大的沖擊。三機(jī)構(gòu)相互推諉，預(yù)警遲滯，沒有制定出行之有效的救助方案。事實(shí)確為如此，就在2007年9月北巖銀行發(fā)生擠兌的前一周，F(xiàn)SA還一再堅(jiān)稱該行擁有14.4%的資本充足率，遠(yuǎn)高于《巴塞爾資本新協(xié)議》的要求，完全“具備清償能力”。正是由于FSA的監(jiān)管麻痹和未能及時(shí)的通報(bào)，導(dǎo)致英格蘭銀行的援救資金未能在第一時(shí)間撥付給北巖銀行，從而引起存款人大面積的恐慌，釀成監(jiān)管災(zāi)難?？梢?，英國統(tǒng)一監(jiān)管體制應(yīng)對(duì)危機(jī)失靈的一大癥結(jié)在于對(duì)FSA出現(xiàn)監(jiān)管遲滯和監(jiān)管松懈如何應(yīng)對(duì)并無明確的預(yù)警與解決方案。申言之，在該體制下，F(xiàn)SA實(shí)際上只是將先前多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)置于其管理之下，其沿襲的仍然是以確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)安全與穩(wěn)健的微觀審慎監(jiān)管，并沒有真正肩負(fù)起監(jiān)管整個(gè)金融體系之權(quán)責(zé)，加之外部問責(zé)機(jī)制的缺乏，結(jié)果讓彼時(shí)英國的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)陷入無人識(shí)別和防范的危險(xiǎn)之境，危機(jī)自然愈演愈烈。

（二）行為監(jiān)管乏力

在英國，通常一項(xiàng)政府決定的通過需以一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)的報(bào)告為基礎(chǔ)，再通過“白皮書”來闡明政府的立法意圖，但FSA的組建是當(dāng)時(shí)工黨政府在上臺(tái)一周內(nèi)做出的決定，且未經(jīng)任何征詢民意或討論的程序。這一倉促的舉措，使財(cái)政部原本要設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于銀行審慎監(jiān)管的商業(yè)行為監(jiān)管的計(jì)劃被擱置，結(jié)果導(dǎo)致行為監(jiān)管只能依附于審慎監(jiān)管而交由FSA統(tǒng)一承擔(dān)和行使。然而，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管目標(biāo)各異：前者是以確保市場公正透明、保護(hù)金融消費(fèi)者為目標(biāo);而后者則以保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的安全和健康發(fā)展為歸依。故而在消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重利益沖突的場合下，手握兩種監(jiān)管權(quán)限的FSA一旦平衡不周，就很容易陷入顧此失彼，傷及一方的監(jiān)管困境。因此，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)泰勒（Taylor）在內(nèi)的很多學(xué)者一直對(duì)這兩種職能合一的統(tǒng)一監(jiān)管及其有效性提出質(zhì)疑。同時(shí)，作為獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SA的預(yù)算主要來自對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收費(fèi)。這就決定了其可能會(huì)傾向于選擇以比較合作方式實(shí)施審慎監(jiān)管而置行為監(jiān)管于次要地位。英國財(cái)政部在2010年報(bào)告中就批評(píng)FSA在金融危機(jī)發(fā)生之前，過度依賴對(duì)規(guī)則和指引教條的遵循，拘泥于金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、貸款損失準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)集中度、流動(dòng)性等審慎指標(biāo)的安全上，而較忽略其經(jīng)營行為對(duì)金融消費(fèi)者的可能負(fù)面影響。事實(shí)上，F(xiàn)SA這種重審慎監(jiān)管而輕行為監(jiān)管的偏好早已為人們所揭發(fā)。英國愛馬仕（Hermes）金融咨詢公司董事馬丁·伍茲（Martin Woods）曾撰文直陳FSA在查處受監(jiān)管銀行等機(jī)構(gòu)的一些不實(shí)陳述、信息缺失或提供誤導(dǎo)性信息等違法行為時(shí)，常以“違規(guī)銷售”（mis-selling）簡單處罰了之，結(jié)果使得部分銀行家心生被“豁免”的僥幸心理，因?yàn)檫@些行為本來都足夠歸入欺詐或詐騙等刑事犯罪之列。同樣，面對(duì)危機(jī)前北巖銀行日益擴(kuò)張的掠奪性抵押貸款業(yè)務(wù)，F(xiàn)SA非但沒有對(duì)其損及消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警與糾正，反而置若罔聞，默認(rèn)了這種業(yè)務(wù)的合理性。為此，這位有識(shí)人士呼吁FSA應(yīng)當(dāng)樹立起市場威信，讓金融機(jī)構(gòu)感到畏懼，否則依然執(zhí)迷不悟，未來將看到投資者和消費(fèi)者的信心受到進(jìn)一步侵蝕。

二?從統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管：英國金融監(jiān)管改革法案的演進(jìn)

（一）統(tǒng)一監(jiān)管的強(qiáng)化：《2010年金融服務(wù)法》

雖然金融危機(jī)所揭示的上述監(jiān)管問題，反映了危機(jī)前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制的諸多不足，迫使英國政府不得不進(jìn)行反思和改革，但危機(jī)后英國改革的首選并非將統(tǒng)一監(jiān)管體制推倒重來，而是選擇對(duì)之進(jìn)行“補(bǔ)丁升級(jí)”式的修補(bǔ)。2009年7月，為解決危機(jī)所暴露的上述監(jiān)管偏頗，英國財(cái)政部發(fā)布了《改革金融市場》（Reforming Financial Market）白皮書，提出了危機(jī)后首份金融監(jiān)管改革計(jì)劃和方案。該白皮書對(duì)FSA在危機(jī)應(yīng)對(duì)和英國整個(gè)金融監(jiān)管系統(tǒng)提出了許多建議，主張?jiān)谌婢S持既有的以FSA為中心統(tǒng)一監(jiān)管體制基礎(chǔ)上將重點(diǎn)放在FSA監(jiān)管職權(quán)的擴(kuò)大與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的加強(qiáng)上。2009年11月19日，工黨政府將白皮書的主要內(nèi)容以法案的形式提交給議會(huì)審議。2010年4月8日，英國議會(huì)批準(zhǔn)通過形成了《2010年金融服務(wù)法》。該法的最大亮點(diǎn)就是在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化了FSA的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)力。具體有：在宏觀審慎方面，增列“維護(hù)金融穩(wěn)定”為FSA的法定監(jiān)管目標(biāo)，賦予FSA有權(quán)要求所有被監(jiān)管者制定復(fù)蘇及解決方案;在加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)方面，設(shè)立金融消費(fèi)者金融教育機(jī)構(gòu)，明令FSA負(fù)責(zé)調(diào)查“消費(fèi)者賠償計(jì)劃”實(shí)施情況和采取相關(guān)措施;增加FSA對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管薪酬和賣空交易方面的監(jiān)管權(quán)，包括制定被監(jiān)管者薪酬政策的一般規(guī)定，要求當(dāng)事人披露有關(guān)賣空交易的信息及在緊急情形下禁止賣空交易發(fā)生等。

由上可見，與人們想象的不同，《2010年金融服務(wù)法》非但沒有拋棄，而且還維護(hù)和強(qiáng)化了危機(jī)前由《2000年金融服務(wù)與市場法》所確立的統(tǒng)一監(jiān)管體制。究其因，統(tǒng)一監(jiān)管體制乃是工黨上臺(tái)后的一大“杰作”。在當(dāng)時(shí)工黨政府看來，金融危機(jī)在英國的出現(xiàn)并非統(tǒng)一監(jiān)管體制自身的缺陷，而是FSA自身的監(jiān)管權(quán)責(zé)不明和監(jiān)管松懈所致，故重整FSA才是避免危機(jī)重生的根本之道。在此認(rèn)知下，工黨政府必然會(huì)趁著新一輪大選來臨和議會(huì)解散之際，想方設(shè)法利用其在議會(huì)占據(jù)多數(shù)的優(yōu)勢從立法上強(qiáng)化和擴(kuò)大FSA的監(jiān)管職責(zé)，促其能真正成為肩負(fù)維護(hù)英國宏、微觀金融穩(wěn)定和金融消費(fèi)者保護(hù)的全能監(jiān)管者，從而確保自己當(dāng)初煞費(fèi)苦心引入的統(tǒng)一監(jiān)管模式能在人們“詬病”中得以延續(xù)。

（二）準(zhǔn)雙峰監(jiān)管的形成：《2012年金融服務(wù)法》

誠如有學(xué)者所言，政黨交替在英國監(jiān)管方案發(fā)生逆轉(zhuǎn)性變化的過程中起了決定性作用。廖凡、張怡：《英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期，第89頁。與工黨不同，2010年5月新上臺(tái)的保守黨和自由黨聯(lián)合政府則竭力反對(duì)以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制，斥其成立乃因工黨當(dāng)年的草率決定，而非適應(yīng)金融市場的發(fā)展特質(zhì)，主張唯有對(duì)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制進(jìn)行更徹底改革，包括撤銷FSA，賦予英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)和建立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，才能從根本上解決上述危機(jī)所暴露出的系列問題。為此，從2010年7月開始，保守黨政府就陸續(xù)發(fā)布了《金融監(jiān)管新方案：認(rèn)識(shí)、焦點(diǎn)和穩(wěn)定》《金融監(jiān)管新方案：建立更穩(wěn)定的體系》與《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》等一系列金融監(jiān)管改革方案。其中，《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》較為全面闡析了政府監(jiān)管改革的設(shè)想，并作為法律議案于2012年1月26日被提交議會(huì)批準(zhǔn)。2012年12月19日，議會(huì)通過議案并經(jīng)女王的御準(zhǔn)形成了《2012年金融服務(wù)法》（Financial Services Act 2012），并于2013年4月1日正式生效，從而開啟了二戰(zhàn)以來英國最徹底的一次金融監(jiān)管改革。

此次金融監(jiān)管改革最引人注目的舉措就是在監(jiān)管架構(gòu)上撤除了曾經(jīng)作為英國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)單一監(jiān)管者的FSA，代之以獨(dú)立的審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)和行為監(jiān)管機(jī)關(guān)，也即新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，以下簡稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA）。其中，PRA是英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)所有銀行、證券經(jīng)紀(jì)商、保險(xiǎn)公司及其他投資公司的微觀審慎監(jiān)管。其首要目標(biāo)是通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定與審慎運(yùn)行，并將金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融體系的負(fù)面影響最小化。在實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的過程中，PRA需在英格蘭銀行或財(cái)政部的監(jiān)督下，采取符合規(guī)定的行動(dòng);而FCA則完全獨(dú)立于英格蘭銀行，對(duì)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)包括銀行、證券、保險(xiǎn)在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，即對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營中出現(xiàn)的有損消費(fèi)者保護(hù)、市場誠信和競爭的行為進(jìn)行快速而果斷的干預(yù)與制止。同時(shí)，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，以下簡稱FPC），協(xié)助英格蘭銀行制定貨幣政策并實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管。由于FPC擁有對(duì)政府宏觀審慎政策工具的管控權(quán)，其可以通過識(shí)別和判斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，從而彌補(bǔ)先前金融系統(tǒng)在整體穩(wěn)定方面的監(jiān)管疏漏。

可見，《2012年金融服務(wù)法》在監(jiān)管體制變革上采用的是一種類“雙峰監(jiān)管”（Twin Peaks Regulation）模式?！半p峰監(jiān)管”一詞最早出現(xiàn)在英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒1995年發(fā)表的《雙峰監(jiān)管：新世紀(jì)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)》一文。泰勒認(rèn)為，金融監(jiān)管的目標(biāo)可以概括為兩個(gè)：確保系統(tǒng)穩(wěn)定（審慎監(jiān)管）和保障消費(fèi)者權(quán)益（行為監(jiān)管）。兩者在監(jiān)管理念、思路和專業(yè)方面的要求完全不同。因此，政府不應(yīng)將兩者合二為一地置于一個(gè)機(jī)構(gòu)之下，而應(yīng)相應(yīng)地成立兩個(gè)相互獨(dú)立的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能更加專業(yè)地實(shí)現(xiàn)上述的兩個(gè)目標(biāo)，即讓前者負(fù)責(zé)維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定和確保金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營;后者負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益和防止市場欺詐行為的發(fā)生。Michael Taylor.Twin peaks： A Regulatory Structure of the New Century.Center for the Study of Financial Innovation， London， December 1995.無疑，《2012年金融服務(wù)法》在監(jiān)管框架設(shè)計(jì)上已非常接近泰勒所定義的雙峰監(jiān)管。其突破了以往審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管混為一體的窠臼，將金融消費(fèi)者保護(hù)職能從審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離出來，交由獨(dú)立的FCA承擔(dān);同時(shí)又賦予英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管者的地位，從而形成了英格蘭銀行（宏觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)）、PRA（微觀審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)）與FCA（行為監(jiān)管機(jī)關(guān)）三足并立的準(zhǔn)雙峰監(jiān)管體制。筆者之所以稱此模式為準(zhǔn)雙峰監(jiān)管，是因?yàn)樘├仗岢龅碾p峰監(jiān)管原型，不僅實(shí)質(zhì)上要求審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分離，還在形式上要求將微觀審慎和宏觀審慎放在一個(gè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下，從而與行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)遙相呼應(yīng)，形成雙峰。顯然，若從形式意義而言，這里的英格蘭銀行、PRA與FCA三足并立監(jiān)管體制還不是嚴(yán)格意義上的“雙峰監(jiān)管”體制。

（三）雙峰監(jiān)管的正式確立：《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》

應(yīng)該說，經(jīng)過了兩年多的運(yùn)作實(shí)踐，《2012年金融服務(wù)法》所確立的以英格蘭銀行、PRA與FCA三足并立的準(zhǔn)雙峰監(jiān)管體制獲得了朝野上下廣泛的認(rèn)可，并被實(shí)踐證明是有成效的。這一點(diǎn)可從英國2014年來經(jīng)濟(jì)逐漸回暖，經(jīng)濟(jì)競爭力在全球排名上升的事實(shí)得到佐證。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年發(fā)布的報(bào)告，英國2014年經(jīng)濟(jì)競爭力在全球的排名從2012年的第11名上升至第9名。參見世界經(jīng)濟(jì)論壇，《2014-2015年度全球競爭力報(bào)告》，http：//www3.weforum.org/docs/Media/14GCR/WEF_GCRpr14_CN.pdf，[2017-07-27]。然而，隨著2013年倫敦銀行同業(yè)間拆借利率（LIBOR）壟斷操縱案的全面曝光，人們發(fā)現(xiàn)該法案仍存在著一些有待改進(jìn)之處：一是PRA作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，其與FPC在審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)成本依然偏大;二是英格蘭銀行的監(jiān)管職責(zé)不斷加重，亟需加強(qiáng)監(jiān)督、問責(zé)和治理。于是，英國金融監(jiān)管的改革步伐再次被往前推進(jìn)。2015年10月14日，在財(cái)政大臣奧斯本（Osborne）和議會(huì)秘書詹姆斯（James）的聯(lián)合推動(dòng)下，英國政府向議會(huì)提交了針對(duì)《2012年金融服務(wù)法》的修正法案即《英格蘭銀行和金融服務(wù)法案》（Bank of England Financial Service Bill）。該修正案提出了兩項(xiàng)主要改革建議：一是終止PRA作為英格蘭銀行附屬機(jī)構(gòu)的地位，將其整體并入英格蘭銀行內(nèi)部，形成“審慎監(jiān)管委員會(huì)”（Prudential Regulation Committee，PRC）;二是將英格蘭銀行內(nèi)部的FPC升格為與銀行董事會(huì)、貨幣政策委員會(huì)平級(jí)的獨(dú)立委員會(huì)。經(jīng)過半年多的立法程序和女王的御準(zhǔn)，該修正案于2016年5月4日以《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》（Bank of England and Financial Services Act 2016，以下簡稱《2016年金融服務(wù)法》）之名正式生效。根據(jù)新法案，英格蘭銀行內(nèi)部的組織架構(gòu)由董事會(huì)、貨幣政策委員會(huì)、金融政策委員會(huì)和審慎監(jiān)管委員會(huì)共同組成。相應(yīng)地，英格蘭銀行除了作為中央銀行固有的貨幣政策制定與實(shí)施職能和前述《2012年金融服務(wù)法》賦予的宏觀審慎監(jiān)管職能之外，還承接了PRA的所有微觀審慎監(jiān)管職能，成為真正意義上集宏微觀審慎監(jiān)管于一體的審慎監(jiān)管機(jī)關(guān)，確立了自身在英國整個(gè)金融服務(wù)體系中的核心地位。至此，英國的金融監(jiān)管體制也由2012年后的英格蘭銀行、審慎監(jiān)管局與金融行為監(jiān)管局三足鼎立變身為現(xiàn)在的英格蘭銀行和金融行為監(jiān)管局二元并立的格局。因此，如果說2012年英國監(jiān)管體制只是從實(shí)質(zhì)意義具備了雙峰監(jiān)管的意蘊(yùn)，或者說是一種準(zhǔn)雙峰監(jiān)管的模式，那么2016的改革則從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面宣告了英國雙峰監(jiān)管體制的正式確立。

三?現(xiàn)代金融監(jiān)管的集大成者：危機(jī)后英國金融監(jiān)管立法改革之評(píng)析

從危機(jī)后的2009年7月至2016年5月，歷經(jīng)近7年的時(shí)間，英國政府在《2000年金融服務(wù)與市場法》的基礎(chǔ)上接連出臺(tái)了《2010年金融服務(wù)法》《2012年金融服務(wù)法》和《2016年金融服務(wù)法》三部金融監(jiān)管修正法案，完成了從統(tǒng)一監(jiān)管向雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。雖然金融監(jiān)管體制并無“最優(yōu)模式”可依，尚需因時(shí)與因地制宜方能奏效，但英國此次精心打造的雙峰監(jiān)管體制則較全面總結(jié)和汲取了金融危機(jī)留下的教訓(xùn)：其不僅在原有微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上引入宏觀審慎監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，而且還建立了專門的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了金融消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管的分離?？梢哉f，英國的雙峰監(jiān)管在架構(gòu)上較全面涵蓋了微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管三個(gè)面向，堪稱現(xiàn)代金融監(jiān)管的集大成者。具體說來，英國這一嶄新的金融監(jiān)管體制具有如下的閃光之處：

（一）實(shí)現(xiàn)了宏微觀審慎監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合

本輪金融危機(jī)對(duì)英國影響頗大的原因之一，就是宏觀審慎監(jiān)管的缺失，故而構(gòu)建微觀審慎與宏觀審慎有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管安排已成為后危機(jī)時(shí)代國際金融監(jiān)管立法變革的主旋律。這點(diǎn)在英國本輪金融監(jiān)管改革立法中得到充分的體現(xiàn)。比如：《2012年金融服務(wù)法》就要求專司宏觀審慎監(jiān)管的FPC和微觀審慎監(jiān)管的PRA在運(yùn)作上要相互協(xié)作，具體有：（1）賦予FPC在使用宏觀審慎工具（如逆周期資本緩沖機(jī)制、貸款損失撥備等）時(shí)若涉及到一些傳統(tǒng)微觀審慎工具的使用時(shí)，這些傳統(tǒng)微觀審慎工具包括資本充足率、杠桿比率、流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)等。有權(quán)向PRA發(fā)出相應(yīng)的操作指示。PRA有義務(wù)在合理時(shí)間內(nèi)執(zhí)行之，且必須就實(shí)施情況向FPC提交報(bào)告;Bank of England， a framework for stress testing the UK banking system， a Discussion Paper.Oct 2013.（2）規(guī)定FPC可以適時(shí)基于“遵循或解釋基礎(chǔ)”（comply or explain basis）對(duì)PRA和FCA的日常監(jiān)管行為提出建議，以助于它們對(duì)特定類型機(jī)構(gòu)和部門風(fēng)險(xiǎn)趨勢的判斷;（3）規(guī)定PRA的首席執(zhí)行官是FPC的當(dāng)然組成人士，并要求FPC在宏觀審慎評(píng)估及決策的制定上，須將PRA近期提供的受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息考慮在內(nèi)。再如，《2016年金融服務(wù)法》將PRA納入英格蘭銀行內(nèi)部，更是開辟了國際央行歷史上宏微觀審慎監(jiān)管于一體的先例。無疑，將宏、微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)都置于英格蘭銀行內(nèi)部，就會(huì)使得兩機(jī)構(gòu)的信息共享成為了央行內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的直接對(duì)話。這必將有助于FPC與PRA的相互協(xié)作更為順暢和高效，從而確保英格蘭銀行可以及時(shí)準(zhǔn)確地獲取和反饋危機(jī)中的必要信息，尋求宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的最佳契合點(diǎn)。現(xiàn)任英格蘭銀行行長馬克·卡尼（Mark Carney）也極力稱贊2016年新法案的出臺(tái)，必將確保英格蘭銀行作為一個(gè)整體維護(hù)貨幣和金融穩(wěn)定，從而更有效地促進(jìn)英國人民的福祉。

（二）提升了金融消費(fèi)者保護(hù)在金融監(jiān)管中的地位

FSA的監(jiān)管失敗已證明將審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)這兩個(gè)目標(biāo)置于同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下的不可兼得性。為此，《2012年金融服務(wù)法》新設(shè)了專門的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCA，使金融消費(fèi)者保護(hù)成為獨(dú)立于英格蘭銀行宏、微觀審慎監(jiān)管之外的又一個(gè)目標(biāo)。實(shí)踐中，F(xiàn)CA主要通過授權(quán)（Authorisation）、監(jiān)督（Supervision）及強(qiáng)制實(shí)施（Enforcement）三種方式來保護(hù)金融消費(fèi)者和防杜市場欺詐。授權(quán)主要是設(shè)定相關(guān)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人，F(xiàn)CA將拒絕其進(jìn)入英國市場;監(jiān)督主要是指采取主動(dòng)、介入式（proactive and intrusive）手段進(jìn)行專項(xiàng)檢查，以確保消費(fèi)者能夠獲得所需的金融服務(wù)和促使金融機(jī)構(gòu)給予消費(fèi)者公平待遇;而強(qiáng)制實(shí)施則是當(dāng)FCA發(fā)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人有不遵守FCA制定的規(guī)則時(shí)，會(huì)依據(jù)他們的行為對(duì)消費(fèi)者利益、金融市場誠信和信心帶來的威脅大小而采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施予以制止。Enforcement of FCA.https：//www.fca.org.uk/about/enforcement，[2017-12-05].此外，F(xiàn)CA還輔之以行政檢查專員、金融服務(wù)賠償計(jì)劃等專門制度以保護(hù)消費(fèi)者利益，并同F(xiàn)PC及PRA構(gòu)建相關(guān)的責(zé)任機(jī)制，以增強(qiáng)市場透明度和公正性?？梢?，F(xiàn)CA的成立使得金融消費(fèi)者保護(hù)職能被前所未有提升至與審慎監(jiān)管相同的高度，從而保證了金融消費(fèi)者的利益始終被置于新設(shè)機(jī)構(gòu)的核心職責(zé)之中。進(jìn)一步地，《2016年金融服務(wù)法》還在此基礎(chǔ)上要求新成立的FCA推行高管證書制度（Senior Manager and Certification regime）以確保金融機(jī)構(gòu)高管為其違法行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。無疑，這些舉措將有效地扭轉(zhuǎn)危機(jī)前英國金融監(jiān)管中重微觀審慎監(jiān)管而輕行為監(jiān)管的跛足格局。

（三）注重監(jiān)管協(xié)調(diào)與制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)

除了廢止FSA、組建FPC與FCA等系列組織架構(gòu)方面的大調(diào)整，晚近的英國在對(duì)各金融組織監(jiān)管權(quán)力間的協(xié)調(diào)與制衡上也有不俗表現(xiàn)。比如，英格蘭銀行在此次金改中雖被置于金融監(jiān)管的核心地位，擁有統(tǒng)一行使宏觀審慎以及微觀審慎監(jiān)管的職能，但此種監(jiān)管權(quán)也僅限于審慎監(jiān)管，并不涵蓋行為監(jiān)管，與昔日FSA作為單一監(jiān)管者的地位不可同日而語。即便如此，為提防其因?qū)徤鞅O(jiān)管權(quán)力集中而出現(xiàn)類似FSA般的監(jiān)管武斷與監(jiān)管松懈，《2016年金融服務(wù)法》第一部分第十三至十五條花了很大篇幅加強(qiáng)了對(duì)英格蘭銀行監(jiān)督與問責(zé)方面的規(guī)定，包括允許國家審計(jì)辦公室（the National Audit Office）隨時(shí)對(duì)英格蘭銀行資金使用效率及影響進(jìn)行審查;課以英格蘭銀行每半年向財(cái)政部匯報(bào)審慎監(jiān)管和金融穩(wěn)定方面進(jìn)展的義務(wù);要求英格蘭銀行在危機(jī)救援中涉及公共資金使用時(shí)，必須事先向財(cái)政部提供決策所需信息和接受財(cái)政部的指導(dǎo)。又如，慮及PRA與FCA可能潛存的監(jiān)管目標(biāo)沖突，《2012年金融服務(wù)法》要求兩者必須簽署一份監(jiān)管備忘錄，以此建立履職協(xié)調(diào)機(jī)制，使兩者在各自開展監(jiān)管工作時(shí)能得以掌握到彼此提供的信息并密切合作。而且，法案又進(jìn)一步規(guī)定當(dāng)PRA認(rèn)為FCA的強(qiáng)制執(zhí)行可能會(huì)使受監(jiān)管對(duì)象無序倒閉或引發(fā)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之虞，則可對(duì) FCA行使否決權(quán)。無獨(dú)有偶，在制衡FCA權(quán)力的行使上，《2016年金融服務(wù)法》第二部分第十九條又賦予財(cái)政部隨時(shí)有權(quán)通過書面形式對(duì)FCA的監(jiān)管行為提出修正建議以維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

再如，雖然《2012年金融服務(wù)法》賦予FPC有權(quán)向PRA與FCA提出建議及指導(dǎo)，但同時(shí)又規(guī)定這種建議及指導(dǎo)不能針對(duì)受PRA與FCA監(jiān)管的具體對(duì)象。畢竟，F(xiàn)PC的專長在于宏觀審慎的評(píng)估，而非個(gè)案問題的判斷?？梢?，同危機(jī)前財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA之間以非正式《諒解備忘錄》形式進(jìn)行的自愿協(xié)調(diào)機(jī)制不同，此次英國金融監(jiān)管改革不僅在協(xié)調(diào)內(nèi)容上增加了相互制衡元素，而且非常注重用法律形式加以明文規(guī)定。這就意味著很多協(xié)調(diào)和制衡條款不再僅僅是君子協(xié)定，而是具有鮮明的法律約束力，議會(huì)和政府可以據(jù)此要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制履行和對(duì)之展開問責(zé)。

綜上可見，立基于2008年危機(jī)留下的教訓(xùn)，英國的金融監(jiān)管體制在從統(tǒng)一監(jiān)管邁向雙峰監(jiān)管中的確得到了極大的優(yōu)化，監(jiān)管目標(biāo)也因“雙峰”（審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)）的形成而變得清晰又有脈絡(luò)。然而這種雙峰監(jiān)管模式的確立是否意味著英國的監(jiān)管體制從此就可一勞永逸呢？筆者并不茍同。因?yàn)楫?dāng)年工黨組建FSA和引入統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)，朝野輿論也是一片叫好，紛紛贊其代表了當(dāng)時(shí)先進(jìn)監(jiān)管體制的發(fā)展方向。然而時(shí)隔不到10年，這個(gè)曾經(jīng)令英國人引以為豪的統(tǒng)一監(jiān)管體制又被新上臺(tái)的保守黨踩在腳下。其“立”與“廢”幾乎與兩黨執(zhí)政周期同步。個(gè)中的原因確有危機(jī)的倒逼使然，但也不乏有政黨執(zhí)政理念差異和彰顯執(zhí)政業(yè)績的政治動(dòng)因。畢竟，相比工黨而言，保守黨在執(zhí)政上信奉“分權(quán)與制衡”，更強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的有限性與公民的個(gè)人自由，故而對(duì)金融領(lǐng)域的壟斷和權(quán)力集中有著本能的忌諱。更何況，任何改革都是有成本的。從統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管，其將不可避免給監(jiān)管機(jī)構(gòu)、受監(jiān)管對(duì)象等帶來額外成本（如轉(zhuǎn)換期的過度成本及新機(jī)構(gòu)施行后的持續(xù)成本等），整體的監(jiān)管績效尚待觀察和評(píng)估。而且，需要指出的是，在《2016年金融服務(wù)法案》頒布后不到一年，新首相特蕾莎梅一上臺(tái)就迫不及待地推動(dòng)英國于2017年3月16日啟動(dòng)了脫歐程序，而歐盟27國也已于2018年11月25日一致通過了英國“脫歐”協(xié)議草案，目前英國脫歐只等國內(nèi)議會(huì)的最后表決，幾成定局。環(huán)球網(wǎng)：《歐盟27國一致通過英國“脫歐”協(xié)議草案》。可以想象，一旦英國正式脫歐，英國金融法案勢必又會(huì)做相應(yīng)的調(diào)整和修改。而其后續(xù)如何的調(diào)整和修改勢必又會(huì)對(duì)未來英國包括全球金融監(jiān)管走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在筆者看來，當(dāng)前的雙峰監(jiān)管只不過是英國在總結(jié)金融危機(jī)教訓(xùn)后對(duì)監(jiān)管體制做出的又一次探索與嘗試，或者說只是一個(gè)新監(jiān)管起點(diǎn)的開始而已，斷言其為危機(jī)后主要國家的改革方向似乎為時(shí)過早。有學(xué)者就從英國此次金融監(jiān)管改革實(shí)踐出發(fā)，推定雙峰監(jiān)管將是危機(jī)后主要國家的改革方向。吳云、張濤：《危機(jī)后的金融監(jiān)管改革：二元結(jié)構(gòu)的“雙峰監(jiān)管”模式》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期，第106-121頁。

四?以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管權(quán)配置：英國金融監(jiān)管立法改革對(duì)我國的啟示

由上分析可見，盡管危機(jī)后英國歷經(jīng)多年，煞費(fèi)苦心，終在立法上以全新的雙峰監(jiān)管制度取代了先前以FSA為中心的統(tǒng)一監(jiān)管體制，但這并不意味著雙峰監(jiān)管就無可挑剔。事實(shí)上，該體制也有很多問題亟待解決，比如宏觀審慎政策如何執(zhí)行，由誰執(zhí)行，兩個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行為上有如何協(xié)調(diào)，等等。許多奇：《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)特性與監(jiān)管創(chuàng)新》，《 法學(xué)研究》 2018年第5期，第32頁。因此，監(jiān)管體制本身并無孰優(yōu)孰劣的必然理由，選擇何種監(jiān)管體制既取決于一國金融業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，又要受制于執(zhí)政黨對(duì)某一監(jiān)管模式的偏好。就此而言，很難說英國現(xiàn)在的“雙峰監(jiān)管”十年后會(huì)不會(huì)同先前“統(tǒng)一監(jiān)管”一樣面臨著被新執(zhí)政黨拋棄的命運(yùn)。是故，筆者認(rèn)為本輪英國金融監(jiān)管立法改革對(duì)我國的參鑒價(jià)值倒不在于其組織外觀所呈現(xiàn)的“雙峰”之形，而在于其背后所蘊(yùn)含的監(jiān)管權(quán)法定的配置思路。這種法定的配置思路源自于每家監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有為特定監(jiān)管目標(biāo)而非所有目標(biāo)負(fù)責(zé)方能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性與有效性的思想認(rèn)知。其具體表現(xiàn)為先明確特定的金融監(jiān)管目標(biāo)，然后以之為導(dǎo)向，通過立法將實(shí)現(xiàn)該特定監(jiān)管目標(biāo)的監(jiān)管權(quán)力（如規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等）授予專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，接著再輔予相應(yīng)的協(xié)調(diào)和問責(zé)機(jī)制以消解各監(jiān)管機(jī)構(gòu)潛在的監(jiān)管權(quán)沖突。

無疑，與傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)或以業(yè)務(wù)性質(zhì)為導(dǎo)向的配置架構(gòu)相比，這種以目標(biāo)為導(dǎo)向（the objectives-based approach）的監(jiān)管配置思路更為周延，職責(zé)更為明晰。其不僅兼具機(jī)構(gòu)配置的整體性與功能配置專業(yè)性之優(yōu)勢，還能有效地消弭監(jiān)管目標(biāo)不兼容引發(fā)的監(jiān)管重疊和監(jiān)管疏漏，避免監(jiān)管權(quán)向監(jiān)管洼地傾斜。目前，我國的金融監(jiān)管體制改革正在緊鑼密鼓地進(jìn)行當(dāng)中。筆者以為，無論改革最終走向何方，監(jiān)管權(quán)力的配置及其法定化始終是繞不過去的前置性和基礎(chǔ)性問題，我國的金融監(jiān)管立法不妨可以借鑒英國的思路，對(duì)之加以回應(yīng)和完善：

（一）以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)為導(dǎo)向，明確人民銀行作為我國金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位

如所周知，自1992年10月證監(jiān)會(huì)成立以來，我國在金融領(lǐng)域上實(shí)行的一直是機(jī)構(gòu)（分業(yè)）監(jiān)管體制。在此體制下，囿于立法對(duì)監(jiān)管畛域的授權(quán)規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界是由被監(jiān)管對(duì)象的類型所決定的。這就造成了無論是先前作為“三會(huì)”的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)，抑或是當(dāng)前新改制的“兩會(huì)”即銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，它們關(guān)注的重點(diǎn)均是自身行業(yè)內(nèi)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)有關(guān)跨市場、跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不是漠不關(guān)心就是有心無力。無疑，這種分業(yè)監(jiān)管思路在金融各行業(yè)經(jīng)營界限清晰，風(fēng)險(xiǎn)敞口不大的初期，自有其合理性和針對(duì)性，但隨著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)日趨綜合化、尤其是在以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的金融科技助力和推動(dòng)下的今天，金融跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不僅頻發(fā)叢生，而且越發(fā)多樣化、復(fù)雜化和膨脹化，出現(xiàn)了不同于“太大而不能倒”的“太多連接而不能倒”和“太快速而不能倒”的風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)，故而僅靠各自的微觀審慎監(jiān)管顯然是難以奏效。這就要求必須在各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上建立具有統(tǒng)籌功能的跨業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。慮及人民銀行作為我國的貨幣當(dāng)局和最后貸款人，加之其在貨幣政策和支付清算系統(tǒng)中的固有核心地位，筆者認(rèn)為由其承擔(dān)我國宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)應(yīng)比“兩會(huì)”更具合理性和科學(xué)性。事實(shí)上，近年來，黨中央和國務(wù)院在很多場合多次提及和重申人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)。比如，2017年7月14日中央金融工作會(huì)議提出“強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)”;2017年10月18日黨的十九大報(bào)告要求人民銀行“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”;2018年3月17日，全國人大在批準(zhǔn)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》組建銀保監(jiān)會(huì)的同時(shí)也公開宣布將擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和宏觀審慎監(jiān)管制度的職責(zé)劃入人民銀行，并重申“強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理職能，落實(shí)三個(gè)統(tǒng)籌，為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定重要基礎(chǔ)”。由此可見，借鑒英國的做法，提升央行在金融監(jiān)管中的地位已成為我國頂層設(shè)計(jì)的共識(shí)。既已如此，筆者建議我國不應(yīng)停留在政策層面，而應(yīng)在立法上盡早明確人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管者的主體地位，賦予其享有向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)收集各種監(jiān)管信息、開發(fā)各種宏觀審慎監(jiān)管工具、制定各種宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則及防范與處置整個(gè)金融市場風(fēng)險(xiǎn)等方面的監(jiān)管職權(quán)，以改變?nèi)嗣胥y行作為金融市場穩(wěn)定機(jī)構(gòu)“有名無實(shí)”的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的相得益彰。

（二）以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為導(dǎo)向，適度加強(qiáng)和統(tǒng)合行為監(jiān)管，補(bǔ)齊監(jiān)管短板

從英國新設(shè)獨(dú)立的FCA以全面保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的舉措可見，金融監(jiān)管的目標(biāo)既要著眼于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)金融穩(wěn)定，而且也需要維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。雖然迄今為止，我國已在“一行兩會(huì)”內(nèi)設(shè)立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門，但這種機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方法造成了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則不一致、監(jiān)管空白和重復(fù)、監(jiān)管力量分散等弊端。周仲飛、李敬偉：《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2018年第5期，第3-19 頁。2018年6月全國各地因P2P爆雷而接連發(fā)生的投資者群體性維權(quán)事件就是上述弊端的集中投射。不僅如此，囿于所在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“地盤意識(shí)”與“父愛主義”，這些部門在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的地位還一直低于相應(yīng)的審慎監(jiān)管部門，因?yàn)楸Ｕ辖鹑跈C(jī)構(gòu)不倒閉顯然要比保護(hù)消費(fèi)者利益不受侵犯更為重要。以理財(cái)市場為例，以往的“三會(huì)”雖不否認(rèn)金融消費(fèi)者保護(hù)的重要意義，但它們各自頒發(fā)的監(jiān)管文件往往聚焦于維系本部門金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可控性及市場的系統(tǒng)安全性，而對(duì)消費(fèi)者權(quán)利和金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)則鮮有清晰、完備的法律確認(rèn)。季奎明：《論金融理財(cái)產(chǎn)品法律規(guī)范的統(tǒng)一適用》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第6期，第101頁。是故，為扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行“兩會(huì)”長于審慎監(jiān)管而弱于行為監(jiān)管所形成的監(jiān)管短板，當(dāng)務(wù)之急，我國應(yīng)在《人民銀行法》《銀行監(jiān)督管理法》《證券法》與《保險(xiǎn)法》等相關(guān)立法中強(qiáng)化保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目標(biāo)，明確“一行兩會(huì)”各自的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)并設(shè)定專門條款規(guī)定消費(fèi)者保護(hù)問題，以改變當(dāng)前對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)“口惠而實(shí)不至”局面。同時(shí)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，我國也可以對(duì)“一行兩會(huì)”中三個(gè)內(nèi)設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門加以整合，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)合消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)成立專門的行為監(jiān)管局，使之從現(xiàn)有的審慎監(jiān)管中分離出來，專司負(fù)責(zé)監(jiān)管所有從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)的行為并執(zhí)行與金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則。如此，才能從根本上提升我國金融消費(fèi)者的保護(hù)層次，補(bǔ)齊上述的監(jiān)管短板，避免現(xiàn)行金融消費(fèi)者保護(hù)的零散性與差異性，防止再度出現(xiàn)像e租寶、泛亞、錢寶等龐氏騙局到了“財(cái)去樓空”后再寄望維權(quán)索賠的尷尬。

（三）以減緩和消除監(jiān)管權(quán)并立引發(fā)的監(jiān)管推諉或監(jiān)管重復(fù)為導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管問責(zé)

在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式下，雖然各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都聲稱以維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)金融消費(fèi)者為目標(biāo)，但在具體問題的處理上，受行業(yè)監(jiān)管利益的驅(qū)使，它們經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“惡意”的監(jiān)管推諉或“過度”的監(jiān)管競爭，從而誘發(fā)被監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行“監(jiān)管套利”，致使監(jiān)管目標(biāo)落空。為避免這種負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，國務(wù)院雖在2013年8月就發(fā)起了由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，賦予人民銀行為金融領(lǐng)域“牽頭監(jiān)管者”的角色。中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》，但如前所述，由于人民銀行不擁有法律上的宏觀審慎監(jiān)管職權(quán)，無法在監(jiān)管信息收集和共享上對(duì)彼時(shí)同處平級(jí)單位的“三會(huì)”形成有效制約，故而協(xié)調(diào)效果一直不彰。2015年8月我國證券市場上股災(zāi)的爆發(fā)就是典型的例證。為了破解部際監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議這種“水平協(xié)調(diào)”的固有瓶頸，我國于2017年11月8日在國務(wù)院層面成立了“金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”（以下簡稱金穩(wěn)委）用以專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題。雖然作為副國級(jí)單位的金穩(wěn)委的協(xié)調(diào)是一種垂直協(xié)調(diào)，相比以往部際聯(lián)席會(huì)議的平級(jí)協(xié)調(diào)具有層級(jí)上的權(quán)威性和優(yōu)越性，然而迄今，金穩(wěn)委的這種垂直協(xié)調(diào)地位、職責(zé)和職權(quán)僅有政策體現(xiàn)，缺乏法律的保障。這勢必會(huì)使其職能的發(fā)揮陷入“師出無名”于法無據(jù)的尷尬局面。而且，職權(quán)法定本是依法行政的應(yīng)有之義，故當(dāng)務(wù)之急，我國的金融監(jiān)管法理應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)，盡早對(duì)該委員會(huì)的成員組成、法定職責(zé)、協(xié)調(diào)職權(quán)及表決方式等進(jìn)行規(guī)范明確，以確保金穩(wěn)委當(dāng)前的運(yùn)作符合職權(quán)法定的基本法治要求，增強(qiáng)其金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)威性與有效性。

當(dāng)然，除了植入具有立法意義上的內(nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制外，我國也應(yīng)有必要在金融立法上學(xué)習(xí)英國強(qiáng)化外部監(jiān)管問責(zé)的做法，包括推行監(jiān)管信息公開與監(jiān)管規(guī)則公開咨詢制度，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息能為公眾所知曉;創(chuàng)建定期的監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制，賦予金穩(wěn)委對(duì)“一行兩會(huì)”監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行反約束和反限制;設(shè)置金融機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管措施的復(fù)議和司法救濟(jì)程序，以追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消極不作為或監(jiān)管不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

五?結(jié)?語

從《2010年金融服務(wù)法》到《2012年金融服務(wù)法》，再到《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》，危機(jī)后英國的金融監(jiān)管改革法案可謂一波三折，終以全新的雙峰監(jiān)管取代了統(tǒng)一監(jiān)管。雖然金融監(jiān)管本無“最優(yōu)模式”可依，且英國的上述改革又帶有很深的政治派別色彩，但英國新設(shè)專門機(jī)構(gòu)分而治之的改革舉措不但在監(jiān)管內(nèi)容上改進(jìn)了以往只專注微觀審慎而忽視宏觀審慎監(jiān)管的不足，而且還在監(jiān)管框架上將行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)從審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)中分離出來，極大提升了對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的層次。當(dāng)前，為落實(shí)黨十九大報(bào)告中提出“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力……健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”的要求，我國的金融監(jiān)管法亦可參鑒英國的這種以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管權(quán)配置思路，著力在宏觀審慎監(jiān)管主體構(gòu)建、金融消費(fèi)者保護(hù)和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與問責(zé)三大方面加以堵漏和完善。惟其如此，才能順應(yīng)后危機(jī)時(shí)代國際金融監(jiān)管的變革趨勢，避免金融監(jiān)管改革成為部門利益你爭我奪的工具，從而推進(jìn)我國金融監(jiān)管法制的現(xiàn)代化。