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        臺(tái)中市都市計(jì)劃、土地重劃與人口發(fā)展分析*

        2019-05-23 12:56:50吳九興
        中國名城 2019年5期
        關(guān)鍵詞:臺(tái)中市人口數(shù)人口密度

        吳九興

        城市成為要素集聚和經(jīng)濟(jì)增長的重要區(qū)域,發(fā)展好城市對(duì)帶動(dòng)人口就業(yè)、輻射農(nóng)村地域的作用巨大。城市功能定位取決于公共部門決策層認(rèn)知與把握。對(duì)都市計(jì)劃、土地重劃與城市更新等的研究,很好地闡釋了城市土地利用與空間規(guī)劃的模式。土地重劃,包括市地重劃和農(nóng)地重劃,較好地兼顧了社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率[1-2]。市地重劃對(duì)城市理性增長有很大影響,同時(shí)存在助長城市蔓延等問題[3]。市地重劃可改善原來土地特性,使城市經(jīng)濟(jì)、地理區(qū)位改變,改善居民生活與工作環(huán)境[4],且不要政府財(cái)政支出[5]。城市土地開發(fā)具有多元模式[6],存在不少潛在風(fēng)險(xiǎn)[7],需構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制,減少利益沖突[8]。城市土地開發(fā)包括外延式開發(fā)和內(nèi)涵式挖潛[9]。城市土地開發(fā)受到經(jīng)濟(jì)增長、城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響較大[10-11],受土地規(guī)劃政策的影響較小。偏重新城開發(fā)的模式導(dǎo)致城市過度蔓延,而注重內(nèi)涵發(fā)展的開發(fā)模式則實(shí)現(xiàn)緊湊式發(fā)展和綜合效益的提高[12]。在城市化演進(jìn)中,城市的自組織能力和空間復(fù)雜性都在增加,城市內(nèi)單元效用增強(qiáng),空間結(jié)構(gòu)趨向有序[13]。公共基礎(chǔ)設(shè)施的可達(dá)性、設(shè)施使用率、公共交通系統(tǒng)等對(duì)城市承載力有顯著的影響[14]。城市土地開發(fā),取決于人口流入增長,而人口流入增長則受到城市機(jī)會(huì)的影響[15]。人口密度分布與居民生活水平、就業(yè)機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)教育資源關(guān)聯(lián)緊密[16]。城市人口分布特征呈圈層化、離心化和多中心化等變化特征[17]。人口密度與勞動(dòng)力市場、城市資本效率存在關(guān)聯(lián),人口密度大引致了資本要素集中,造就人口密度與土地開發(fā)、生產(chǎn)效率提高[18],人口密度對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)是很大的,并出現(xiàn)因人口密度變化而產(chǎn)生的梯度遞減現(xiàn)象[19],但人口密度要符合城市空間綠色發(fā)展要求[20]。從文獻(xiàn)分析可知,城市發(fā)展需以土地為支撐,集聚人口與資本,形成多產(chǎn)業(yè)、多功能的城市系統(tǒng),優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、挖掘內(nèi)生潛力、集聚資本等生產(chǎn)要素,實(shí)現(xiàn)城市低碳、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。本研究以中國臺(tái)灣省臺(tái)中市為研究區(qū),利用多部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析臺(tái)中市都市計(jì)劃下的土地重劃與土地征收,臺(tái)中市人口計(jì)劃與人口密度、人口流動(dòng),臺(tái)中市人口計(jì)劃與就業(yè)發(fā)展,臺(tái)中市人口計(jì)劃與土地開發(fā)、住宅開發(fā)等關(guān)系,最后對(duì)城市發(fā)展過程中的土地重劃、人口發(fā)展與土地開發(fā)等方面提出政策建議。

        1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

        1.1 研究區(qū)概況

        臺(tái)中市是中國臺(tái)灣省中部的經(jīng)濟(jì)、交通、文化中心,建于清朝,公元1886年曾一度為臺(tái)灣省首府。2010年12月,臺(tái)中縣市合并、升格為直轄市,下轄29區(qū),土地總面積2214.89km2,總?cè)丝?74.44萬。臺(tái)中市轄區(qū)內(nèi)有高山、平原與海洋,氣候溫和,土壤肥沃,兼具亞熱帶及溫帶兩種氣候型的天然環(huán)境優(yōu)勢(shì),年平均溫度攝氏23度,平均雨量1700mm。臺(tái)中市擁有優(yōu)美自然景觀、豐富的產(chǎn)業(yè)資源及文化與藝術(shù)根基,交通路網(wǎng)便捷發(fā)達(dá),深具發(fā)展觀光產(chǎn)業(yè)的超高潛力,并有優(yōu)越條件可發(fā)展文化經(jīng)濟(jì)與休閑觀光產(chǎn)業(yè)。

        1.2 數(shù)據(jù)來源

        本研究數(shù)據(jù)的來源有三個(gè)方面:一是臺(tái)中市政府都市發(fā)展局統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2011-2015年);二是臺(tái)中市重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)(2011-2015年);三是臺(tái)中市政府地政局統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2011-2015年)。

        2 臺(tái)中市都市計(jì)劃、土地重劃與土地征收

        2.1 都市計(jì)劃與土地重劃

        根據(jù)2014年《臺(tái)中市政府都市發(fā)展局統(tǒng)計(jì)年報(bào)》,可知2014年底臺(tái)中市都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)況人口數(shù)為227萬人,達(dá)計(jì)劃人口數(shù)293.7萬人之77.30%,現(xiàn)況人口密度達(dá)4226人/km2。2014年底臺(tái)中市都市計(jì)劃處數(shù)計(jì)32處,面積為53710.22hm2,較上年增加3423.21hm2。而都市計(jì)劃種類分為市(鎮(zhèn))計(jì)劃、鄉(xiāng)街計(jì)劃及特定區(qū)計(jì)劃等3種,其中市(鎮(zhèn))計(jì)劃 10處,面積19993.30hm2,占全部計(jì)劃面積37.22%;鄉(xiāng)街計(jì)劃10處,面積4692.95hm2,占全部計(jì)劃面積8.74%;特定區(qū)計(jì)劃12處,面積2 9023.96hm2,占54.04%(圖1)。2014年底,臺(tái)中市都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)公共設(shè)施用地面積為13595.47hm2,占都市計(jì)劃面積53710.22hm2之25.31%。其中以道路、人行道用地面積6216.76hm2最多占公共設(shè)施用地面積45.73%,次之為公園用地2625.76hm2占19.31%,再次之為學(xué)校用地1204.12hm2占8.86%(圖2)。

        根據(jù)臺(tái)灣省《都市計(jì)劃法》第45條規(guī)定:“公園、體育場所、綠地、廣場及兒童游樂場,應(yīng)依計(jì)劃人口密度及自然環(huán)境,作有系統(tǒng)之布置,除具有特殊情形外,其占用土地總面積不得少于全部計(jì)劃面積百分之十”。土地計(jì)劃用地指標(biāo)為城市競爭力之一。2014年底臺(tái)中市公園、綠地、廣場、兒童游樂場及體育場等面積計(jì)3311.55hm2,上年度2331.25hm2,增加980.30hm2,增加約42.05%,占公共設(shè)施用地總面積之24.36%,占都市計(jì)劃面積之6.17%較上年度增加1.53%,較10%規(guī)定尚不足3.83%。就公園、體育場所、綠地、廣場及兒童游樂場已辟建面積1128.15hm2占原計(jì)劃面積3311.55hm2之34.07%。

        臺(tái)中市都市計(jì)劃土地使用分區(qū)劃分為“都市發(fā)展地區(qū)”及“非都市發(fā)展地區(qū)”兩大類。“都市發(fā)展地區(qū)”包括住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、行政區(qū)、文教區(qū)、公共設(shè)施用地、特定專用區(qū)及其他等;“非都市發(fā)展地區(qū)”包括農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、河川區(qū)及其他等;2014年底臺(tái)中市都市計(jì)劃土地53710.22hm2,較上年度5 287.01hm2,增加約3423.21hm2,包含都市發(fā)展地區(qū)較上年增加為2420.04hm2,及非都市發(fā)展地區(qū)較上年增加1003.17hm2。

        2.2 都市計(jì)劃與土地征收

        根據(jù)表1可知,臺(tái)中市2011-2015年間,每年都會(huì)征收的土地面積有很大不同,僅以表中資料來看,征地主要針對(duì)國防設(shè)備、交通事業(yè)、公用事業(yè)、水利事業(yè)和其他等用途。從五年的序列資料來看,以2011年征收的土地總面積為最大,達(dá)到27.6677hm2,而以2015年征地最少,僅有2.6203hm2。從征地所去用途而言,主要是交通事業(yè)和水利事業(yè),其他的三個(gè)方面的用途征地較少,特別是公用事業(yè)征地,在五年間只有2013年才發(fā)生了1.2216hm2。

        從土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的變化來看,征地補(bǔ)償總額與征收土地面積有一定相關(guān)性,但關(guān)系不是非常的緊密。例如,2011年和2013年征地的面積相差大概7.23hm2,但征地補(bǔ)償費(fèi)的總額卻相差23527.47億元;同樣,2012年、2014年的征地面積相差大概1.7hm2,但征地補(bǔ)償費(fèi)總額19587.00億元,甚至2012年和2015年的征地補(bǔ)償總額也只是相當(dāng),但面積卻相差大概7.45hm2(表2)。

        3 臺(tái)中市人口計(jì)劃與人口變化

        3.1 人口計(jì)劃與人口密度

        根據(jù)臺(tái)中市都市發(fā)展局的統(tǒng)計(jì)報(bào)告,2011年都市計(jì)劃面積為497.04km2,現(xiàn)實(shí)的人口密度為4685.48人/km2;2015年,都市計(jì)劃面積達(dá)到534.82km2,而現(xiàn)實(shí)的人口密度降低到4 138.61人/km2。從表3中還可以看出,計(jì)劃人口數(shù)與實(shí)際人口數(shù)存在較大差距,說明計(jì)劃的人口數(shù)可能過多,因而增加的都市計(jì)劃面積超過現(xiàn)實(shí)的需求,反而降低了人口的實(shí)際密度,與計(jì)劃人口密度的差距更大。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是,在計(jì)劃人口數(shù)一列,2011年為300.06萬人,到了2014年計(jì)劃人口數(shù)反而下降為 293.66萬人。在2015年,計(jì)劃人口密度為5776.95人/km2,而實(shí)際人口密度只有4138.61人/km2。從人口密度的序列變化來看,計(jì)劃人口密度走低,現(xiàn)況人口密度也下降;計(jì)劃人口數(shù)變化較大,而現(xiàn)況人口數(shù)變化較小。

        表1 臺(tái)中市土地征收面積變化 單位:hm2

        表2 臺(tái)中市土地征收補(bǔ)償費(fèi)用變化 單位:hm2、億元

        表3 臺(tái)中市都市計(jì)劃面積與人口的計(jì)劃與現(xiàn)況 單位:km2、萬人、人/km2

        表4 臺(tái)中市戶籍人口的數(shù)量及人口密度與性別比變化

        表5 臺(tái)中市人口自然與社會(huì)增長及遷入與遷出變化比率

        從戶籍登記人口數(shù)來講,2011-2014年臺(tái)中市戶籍人口數(shù)變化較小。在2014年人口數(shù)僅有271.98萬人,與現(xiàn)況人口數(shù)為221.33萬人,相差約50萬人,表明人口的遷移與戶籍?dāng)?shù)之間關(guān)系。從人口密度來看,變化是非常小的,從2011年-2014年人口密度僅從1202.94人/km2增加到1227.97人/km2(表4)。而從性別變化來看,男女性別比從98.91下降到98.12,表明有部分女性將找不到配偶。在某種程度上講,人口增長是未來城市發(fā)展的重要基礎(chǔ),推動(dòng)人口發(fā)展成為臺(tái)中市重要的發(fā)展方面。

        3.2 人口計(jì)劃與人口流動(dòng)

        從表5可觀察到臺(tái)中市的人口變化,人口的增長率會(huì)跟自然增長率、粗出生率、粗死亡率、社會(huì)增加率、遷入率、遷入率等幾個(gè)指標(biāo)變動(dòng)。2011-2014年間,總增加率處在不斷變化,但都在千分之六以上,也沒有超過千分之八。人口遷入和遷出非常頻繁,遷入率達(dá)到千分之51.95,遷出率也最高達(dá)到千分之49.37。未來人口的增長取決于增加自然增加率,增加城市吸引力,以提高遷入率,減少遷出率。人口生產(chǎn)的激勵(lì)政策,也是值得考慮的政策創(chuàng)新。

        表6 臺(tái)中市就業(yè)者行業(yè)的種類變化 單位:%

        表7 臺(tái)中市就業(yè)者教育程度及年齡變化 單位:%

        4 臺(tái)中市人口計(jì)劃與勞動(dòng)就業(yè)

        4.1 人口計(jì)劃與就業(yè)者行業(yè)

        從就業(yè)者的行業(yè)分類看,大致可以歸為以下幾個(gè),即農(nóng)林漁牧業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等。據(jù)2011-2014年臺(tái)中市就業(yè)者統(tǒng)計(jì)結(jié)果,農(nóng)林漁牧所占的比例非常小,都在4%以下,而從性別來講,男性勞動(dòng)者在農(nóng)林漁牧業(yè)者中的比例是女性的三倍左右;在工業(yè)中,就業(yè)者人數(shù)占總勞動(dòng)力者人數(shù)的比例一直穩(wěn)定在40%左右,而從從業(yè)者的性別來看,工業(yè)從業(yè)中的男性是女生的兩倍多,如2014年工業(yè)中男性的比例為27.74%,而女性的比例僅有12.71%;在服務(wù)業(yè)中,就業(yè)者的人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的55%以上,并且這個(gè)比例比較穩(wěn)定,有一點(diǎn)點(diǎn)增長,例如2011年服務(wù)業(yè)工作者占比為55.66%,而2014年這一比例增加到56.46%;從服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員性別占比來看,與前面兩種行業(yè)的情況不同,服務(wù)業(yè)中的女性比例較高,大概超過男性5%左右(表6)。由此可見,行業(yè)與性別之間存在某種關(guān)系,對(duì)辛苦的、勞動(dòng)強(qiáng)度大的行業(yè),男性的比例較高;相反,則女性的占比較高。臺(tái)中市的行業(yè)就業(yè)分布已基本符合發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的人口就業(yè)分布,具有較高的就業(yè)行業(yè)分布穩(wěn)定性特征。

        4.2 人口計(jì)劃與就業(yè)者文化

        從就業(yè)者的文化程度和年齡來看,大專以上文化程度所占的比例較大,超過40%,且在時(shí)間序列上處在上升的趨勢(shì);高中或高職文化程度的就業(yè)者所占比例也不小,在2011年達(dá)到了36.04%,但處于下降的態(tài)勢(shì),到2014年這一比例變?yōu)?5.58%;同樣,國中以下的文化程度的就業(yè)者所占比例也是如此,處在下降的趨勢(shì),從2011年的19.48%下降到2014年的16.38%。就從業(yè)者的年齡來看,存在很少比例的退休年齡以上的從業(yè)者,表中顯示在2011年有65歲以上的從業(yè)者所占比例為1.49%,而到了2014年,這一比例反而增加到了1.62%。從業(yè)者的年齡絕對(duì)多數(shù)處在25歲-64歲之間,所占比例達(dá)到了85%以上,而在24歲以下 ,15歲以上的從業(yè)者,比例一直穩(wěn)定在8%以下(表7)。可能的解釋是:因?yàn)檎苿?dòng)高等教育,使得很多該階段的人口進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí),沒有進(jìn)入勞動(dòng)力市場,也就不能反映在統(tǒng)計(jì)資料中。從業(yè)人口的年齡變化與整個(gè)社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)和教育發(fā)展有很大的關(guān)系,教育越發(fā)展,人口越老齡化,則使得年輕的就業(yè)人口下降,年長的就業(yè)人口增加,居民的生活壓力很大,必須通過繼續(xù)勞動(dòng)才能維持生計(jì)。

        表8 臺(tái)中市都市計(jì)劃區(qū)發(fā)展?fàn)顩r變化

        表9 臺(tái)中市家庭及人均住宅的變化

        5 臺(tái)中市人口計(jì)劃與宅地開發(fā)

        5.1 人口計(jì)劃與土地開發(fā)

        從臺(tái)中市都市計(jì)劃區(qū)的發(fā)展來看,整個(gè)都市計(jì)劃區(qū)的面積在不斷增加,從2011年的497.04km2增加到2014年的537.10km2;同時(shí),都市計(jì)劃區(qū)面積占全市土地面積的比例也有少量增加,從2011年的22.44%增加到2014年的24.25%;但都市計(jì)劃區(qū)的計(jì)劃人口卻呈現(xiàn)出不穩(wěn)定狀況,顯然2013年預(yù)測或計(jì)劃的人口數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了實(shí)際人口數(shù),可能預(yù)測方法有點(diǎn)問題,或者說預(yù)測收到相當(dāng)?shù)姆钦8深A(yù),導(dǎo)致計(jì)劃的人口數(shù)出現(xiàn)重大偏誤。從都市計(jì)劃區(qū)的人口密度來看,計(jì)劃的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)的人口密度,最大偏差也是出現(xiàn)在2013年的數(shù)據(jù)中。臺(tái)中市人口城鎮(zhèn)化比例大于80%,城鎮(zhèn)化比例從2011年的87.41%下降到2014年83.46%(表8)。對(duì)此,可理解為高度城鎮(zhèn)化下的逆城市化現(xiàn)象。

        5.2 人口計(jì)劃與住宅開發(fā)

        從家庭戶數(shù)、居住面積和自有住宅率來講,臺(tái)中市的家庭戶數(shù)穩(wěn)定增加,從2011年的86.05萬戶增加到2014年的90.42萬戶;而從住房面積來看,戶均面積較小,只有50坪左右,攤平到每個(gè)人,則平均面積也只有15、16坪,但人均居住面積增加還是有一定的增加,從2011年15坪增加到2014年的16.18坪。就自有住宅而言,該數(shù)值的大致穩(wěn)定在85%以上,最大的數(shù)值出現(xiàn)在2013年,自有住宅率達(dá)到87.87%(表9)。

        6 結(jié)論與建議

        6.1 結(jié)論

        通過對(duì)臺(tái)中市都市計(jì)劃下土地重劃與土地征收、人口計(jì)劃下人口密度與人口流動(dòng)、人口計(jì)劃與勞動(dòng)就業(yè)、人口計(jì)劃與土地開發(fā)、住宅開發(fā)等研究,得到如下結(jié)論:

        (1)臺(tái)中市都市計(jì)劃將土地分為都市發(fā)展區(qū)和非都市發(fā)展區(qū),2003-2014年臺(tái)中市都市計(jì)劃面積增加了4413.34hm2,以2014年的增加幅度最大;而2014年非都市發(fā)展區(qū)面積較2014年增加了1003.17hm2。

        (2)2011-2015年臺(tái)中市土地征收的面積年際相差很大,征收土地的用途主要是交通事業(yè)和水利事業(yè);土地征收補(bǔ)償總額與土地征收面積之間的關(guān)聯(lián)不緊密,征地補(bǔ)償取決于地塊所處的區(qū)片地價(jià);土地征收活動(dòng)可被視為一個(gè)技術(shù)介入與政治協(xié)商的過程。

        (3)都市計(jì)劃人口與城市實(shí)際人口存在較大差距,2011-2015年臺(tái)中市計(jì)劃人口密度與現(xiàn)狀人口密度總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì),而戶籍人口密度基本穩(wěn)定在1200人/km2;人口的遷入率和遷入率基本持平,要增加城市人口多依賴自然增長。

        (4)臺(tái)中市都市就業(yè)者的從業(yè)行業(yè)與性別之間存在某種特定關(guān)聯(lián),對(duì)辛苦的、勞動(dòng)強(qiáng)度大的行業(yè),男性的比例較高;相反,輕松的、勞動(dòng)強(qiáng)度低的行業(yè)則女性占比較高;行業(yè)就業(yè)分布具有較高的穩(wěn)定性特征。

        (5)臺(tái)中市的城市化水平已高達(dá)80%,未來城市化率的增長非常有限,都市計(jì)劃人口預(yù)測數(shù)高于實(shí)際城市人口數(shù),充分表明城市化進(jìn)程基本結(jié)束,將迎來逆城市化現(xiàn)象。臺(tái)中市家戶自有住宅的比率都在85%以上,而人均居住面積有小幅度增加。

        6.2 建議

        根據(jù)研究結(jié)論,提出以下建議:

        (1)在制定都市發(fā)展計(jì)劃時(shí),要科學(xué)預(yù)測都市發(fā)展邊界,合理劃定都市發(fā)展區(qū)和非都市發(fā)展區(qū),其前提就是準(zhǔn)確預(yù)測人口規(guī)模,以人口定城市規(guī)模。

        (2)土地征收活動(dòng)要嚴(yán)格限制在公共利益范圍,做好征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的差別導(dǎo)致的沖突協(xié)調(diào)工作,將土地征收活動(dòng)納入政治協(xié)商議程,借助技術(shù)專家和公民參與的方法來推動(dòng)土地征收過程更合理、更規(guī)范。

        (3)鑒于人口密度、人口總數(shù)、城市化率等指標(biāo)的基本穩(wěn)定,不會(huì)出現(xiàn)重大變化,都市發(fā)展更多依靠內(nèi)部挖潛,即對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行綜合規(guī)劃,以城市更新與城市重劃作為為政策組合工具,完善城市空間管制和治理。

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