文_ 莊 煒

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的偉大實(shí)踐中，形成了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是對(duì)干部工作提出了一系列新要求，為公務(wù)員工作提供了根本遵循。為深化公務(wù)員分類改革，完善職務(wù)職位管理，建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍，中共中央辦公廳于2019年3月印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度。兩職并行制度改革是2006年《公務(wù)員法》實(shí)施以后一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性改革，是貫徹落實(shí)新思想的重要舉措，對(duì)健全完善公務(wù)員制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)影響。

一、職務(wù)與職級(jí)并行是新時(shí)代干部人事改革的重要成果

新中國(guó)成立后，我們?cè)L(zhǎng)期沿用戰(zhàn)爭(zhēng)年代的干部人事制度。1978年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，我們?cè)诟刹恐贫壬线M(jìn)行了一系列改革探索。1987年黨的十三大要求探索具有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度。1993年由國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，在行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度。2005年全國(guó)人大頒布了《公務(wù)員法》，將黨的機(jī)關(guān)等七類機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入公務(wù)員管理范圍。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)干部工作提出了一系列新要求，十九大報(bào)告又明確提出要建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，對(duì)新時(shí)代整個(gè)干部隊(duì)伍建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。這次《規(guī)定》的出臺(tái)，順應(yīng)了當(dāng)前干部隊(duì)伍建設(shè)的需要，是近10年來(lái)公務(wù)員改革的實(shí)踐總結(jié)和理論成果，是堅(jiān)定走中國(guó)特色公務(wù)員管理道路的重要改革舉措。

（一）頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐創(chuàng)新的統(tǒng)一。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)干部的職級(jí)改革經(jīng)歷了重等級(jí)、重職務(wù)、職務(wù)和級(jí)別結(jié)合、職務(wù)與職級(jí)并行的演化過(guò)程，每個(gè)階段的干部人事制度改革都是對(duì)歷史的繼承、對(duì)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，具有鮮明的實(shí)踐特點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨管干部的原則又決定了干部人事制度改革要注重頂層設(shè)計(jì)，具有明確的政治要求。《規(guī)定》確定了公務(wù)員職務(wù)框架以及等級(jí)序列，明確了綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等不同類別公務(wù)員的平衡關(guān)系，一方面建構(gòu)了職務(wù)職位的整體框架，另一方面也為地方實(shí)踐留出了創(chuàng)新完善的空間。

（二）功績(jī)制與年功制的統(tǒng)一。現(xiàn)代文官制度的基本原則就是實(shí)行功績(jī)制，強(qiáng)調(diào)效率、效能，在晉升上功績(jī)制強(qiáng)調(diào)在政治標(biāo)準(zhǔn)前提下，以工作實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)作為主要依據(jù)，不搞論資排輩。但過(guò)多強(qiáng)調(diào)按實(shí)績(jī)晉升，不利于調(diào)動(dòng)工作績(jī)效相對(duì)一般的多數(shù)人的積極性，特別是基層單位“人多粥少”現(xiàn)象較為突出，職業(yè)發(fā)展瓶頸不利于穩(wěn)定優(yōu)秀專業(yè)人才。中國(guó)傳統(tǒng)上較注重發(fā)揮團(tuán)體的力量，強(qiáng)調(diào)集體的作用。從組織激勵(lì)來(lái)看，好的機(jī)制安排要對(duì)組織中不同能力水平、不同工作績(jī)效人員都能起到激勵(lì)作用。改革后，職務(wù)與職級(jí)分途，職級(jí)晉升不僅體現(xiàn)公務(wù)員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，也重視資歷貢獻(xiàn)，這就在功績(jī)與年功中取得合理的平衡。

（三）品位制與職位制的統(tǒng)一。職位制以事為中心，強(qiáng)調(diào)以事?lián)袢?。品位制以人為中心，?qiáng)調(diào)人的資格條件。有人擔(dān)心職級(jí)制度的推行，是否又退回到20世紀(jì)五六十年代的干部等級(jí)制度。從各國(guó)實(shí)踐看，品位分類和職位分類存在融合趨勢(shì)。從我國(guó)實(shí)踐看，向西方看齊、簡(jiǎn)單套用職位分類，不符合我國(guó)干部人事制度改革實(shí)際。職務(wù)與職級(jí)并行，職務(wù)重新界定為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，體現(xiàn)了重崗位、重責(zé)任的“事”的特征；職級(jí)注重考察政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷，更多體現(xiàn)了“人”的特征，堅(jiān)持“兩條腿走路”“甘蔗從兩頭吃”的方法是一種實(shí)踐智慧，既符合中國(guó)文化傳統(tǒng)，又順應(yīng)我國(guó)公務(wù)員管理改革的需要。

二、堅(jiān)持持續(xù)激勵(lì)原則推行職務(wù)與職級(jí)并行改革

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，加大從嚴(yán)管理干部力度，推動(dòng)政治生態(tài)持續(xù)改善，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“過(guò)去可能亂作為的現(xiàn)象更突出一點(diǎn)，現(xiàn)在不作為的現(xiàn)象又上升為一個(gè)主要矛盾”。職務(wù)職級(jí)是公務(wù)員制度框架的核心，關(guān)系公務(wù)員的招錄、考核、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲、工資福利等各環(huán)節(jié)，推行職務(wù)與職級(jí)并行制度就是要聚焦這一主要矛盾，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，建立持續(xù)激勵(lì)機(jī)制。

（一）正確把握職級(jí)的特點(diǎn)。職級(jí)是對(duì)原有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的改造，是公務(wù)員的等級(jí)序列，是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道。要吸取總結(jié)歷史上非領(lǐng)導(dǎo)職位、級(jí)別設(shè)置經(jīng)驗(yàn)。一方面，要防止職級(jí)的職務(wù)化?，F(xiàn)有制度明確規(guī)定了職級(jí)不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，同時(shí)在機(jī)制設(shè)計(jì)上取消了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)跨職務(wù)層次晉升職級(jí)的通道，對(duì)于因不勝任、不適宜擔(dān)任現(xiàn)職免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，規(guī)定按照其職級(jí)確定有關(guān)待遇，原政治待遇、工作待遇不再保留。具體實(shí)施中應(yīng)考慮對(duì)職務(wù)、職級(jí)進(jìn)一步區(qū)別。一要與退出機(jī)制相結(jié)合，控制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兼任職級(jí)的情況，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升上一職務(wù)層次職級(jí)的，原則上應(yīng)鼓勵(lì)退出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；二要與交流機(jī)制相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升上一職務(wù)層次職級(jí)的，原則上應(yīng)鼓勵(lì)進(jìn)行崗位交流，避免同一部門中領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)分置的尷尬。另一方面，要防止職級(jí)的級(jí)別化。主要是防止職級(jí)功能的弱化。一要落實(shí)職級(jí)作為確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)，工資福利中涉及保障部分和退休待遇的應(yīng)盡可能與職級(jí)掛鉤，確保職級(jí)晉升的獲得感；二要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的職級(jí)晉升標(biāo)準(zhǔn)和程序，吸取以往級(jí)別到點(diǎn)晉升的弊端教訓(xùn)，晉升不宜過(guò)于簡(jiǎn)化程序、降低標(biāo)準(zhǔn)，確保職級(jí)晉升的榮譽(yù)感。

（二）堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的導(dǎo)向。職務(wù)職級(jí)晉升一般實(shí)行職數(shù)控制和條件控制相結(jié)合的方法，原有的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升主要以職數(shù)控制為主。兩職并行以后，職級(jí)職數(shù)比例放寬，資歷在晉升中的因素明顯上升。干部資歷在一定程度上可反映其經(jīng)驗(yàn)積累程度，但資歷不代表能力，也不能直接反映工作實(shí)績(jī)，普惠制的到點(diǎn)晉升現(xiàn)象如果蔓延，將成為隊(duì)伍激勵(lì)的障礙?！兑?guī)定》指出，“公務(wù)員晉升職級(jí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要、德才表現(xiàn)、職責(zé)輕重、工作實(shí)績(jī)和資歷等因素綜合考慮，不能達(dá)到最低任職年限就必須晉升，也不能簡(jiǎn)單按照任職年限論資排輩”。我們認(rèn)為，在具體實(shí)施中既要有原則規(guī)定，也要有細(xì)化的剛性約束。一要按照落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)、從嚴(yán)管理干部和樹(shù)立鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為導(dǎo)向的要求，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，制定細(xì)化職級(jí)升降的條件和情形，對(duì)于違反政治紀(jì)律與政治規(guī)律的言行實(shí)行“一票否決”；二要堅(jiān)持公開(kāi)平等、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，鼓勵(lì)差額考察、擇優(yōu)晉升的辦法，對(duì)于人數(shù)較多的單位，可以規(guī)定一定的擇優(yōu)比例。上海在行政執(zhí)法類公務(wù)員改革中嘗試比例擇優(yōu)晉升的辦法，即在職數(shù)空缺范圍內(nèi)按照符合條件人員的1/3比例擇優(yōu)選升，較好解決了論資排輩現(xiàn)象，發(fā)揮了職級(jí)晉升“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”的作用。

（三）加強(qiáng)各群體政策統(tǒng)籌。職務(wù)與職級(jí)并行后，職級(jí)職數(shù)不再與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)掛鉤，而是按照機(jī)構(gòu)編制數(shù)確定，基層單位職數(shù)將有較大增加，但不平衡因素也隨之增加。兩職并行改革，雖然要防止論資排輩、搞個(gè)別平衡，但也要注意不同群體的利益均衡，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，建立可持續(xù)激勵(lì)機(jī)制。一是地區(qū)平衡。有的地區(qū)由于歷次機(jī)構(gòu)改革人員需要消化原因，矛盾較為突出；有的城市化地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)在機(jī)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)上差異較大，職級(jí)職數(shù)設(shè)置不宜“一刀切”。建議省級(jí)公務(wù)員主管部門統(tǒng)一核定職級(jí)總數(shù)，具體分配權(quán)下放，由各地區(qū)、各部門按照“固定職數(shù)+機(jī)動(dòng)職數(shù)”的方式統(tǒng)籌解決。二是代際平衡。老單位和新成立單位的人員年齡結(jié)構(gòu)差異較大，同一年齡段人員集中晉升，將影響后續(xù)進(jìn)入人員晉升機(jī)會(huì)。建議各單位應(yīng)當(dāng)制定干部隊(duì)伍中長(zhǎng)期規(guī)劃，整體規(guī)劃各年齡段人員的職業(yè)發(fā)展，建立相對(duì)公平的晉升機(jī)制。三是類別平衡?！兑?guī)定》明確了綜合管理類公務(wù)員職級(jí)序列，其他職位類別公務(wù)員職級(jí)序列另行規(guī)定。增加職級(jí)職數(shù)是當(dāng)前推動(dòng)分類改革的重要?jiǎng)恿Γ瑸闇p少今后職位分類改革阻力，鑒于參照公務(wù)員管理單位以行政執(zhí)法單位為主的特點(diǎn)，可以考慮“先分類再并行”“先機(jī)關(guān)后參公”的改革步驟，協(xié)調(diào)推進(jìn)職位分類和職務(wù)與職級(jí)并行改革。

三、堅(jiān)持工資制度改革與職務(wù)職級(jí)改革同向發(fā)力

職務(wù)職級(jí)改革是工資福利制度的基礎(chǔ)，工資福利制度又是職務(wù)職級(jí)改革的保證。1993年實(shí)行的國(guó)家公務(wù)員制度，同時(shí)推進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資改革，建立了公務(wù)員職務(wù)級(jí)別工資制。2006年《公務(wù)員法》實(shí)施，配套出臺(tái)了公務(wù)員工資改革方案，完善了工資結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，干部人事制度改革要把激勵(lì)干部新?lián)?dāng)新作為擺在首位，堅(jiān)持工資制度改革與職務(wù)職級(jí)改革同向發(fā)力，地方可以結(jié)合改革進(jìn)程，在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)、完善發(fā)放辦法。

（一）推進(jìn)公務(wù)員工資二次改革。1993年全國(guó)工資制度改革打破了原有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的單一工資制度，根據(jù)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位各自性質(zhì)和特點(diǎn)，分別建立符合各自發(fā)展要求的工資制度，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的分類管理，這是第一次工資分類改革。公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)，公務(wù)員分類招錄、分類考核、分類培訓(xùn)等制度日趨成熟，特別是兩職并行為職位分類奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前需要再次打破公務(wù)員的單一工資制度，根據(jù)綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員各自特點(diǎn)，分別建立符合自身發(fā)展要求的工資體系，實(shí)現(xiàn)第二次工資分類改革，最終形成公務(wù)員改革鏈的閉環(huán)?？偟目紤]：在職務(wù)職級(jí)工資總體框架內(nèi)，以綜合管理類為參照系，以津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金為重點(diǎn)，平衡總量?jī)?yōu)化結(jié)構(gòu)，建立符合行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類特點(diǎn)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和辦法。行政執(zhí)法類公務(wù)員具有執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜、工作時(shí)間彈性大、崗位責(zé)任明確、績(jī)效可量化的特點(diǎn)，可實(shí)行工資福利與公務(wù)員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法質(zhì)量和數(shù)量直接掛鉤的崗位工資制。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員具有技術(shù)性、不可替代性的特點(diǎn)，可實(shí)行工資福利與公務(wù)員工作能力水平和技術(shù)責(zé)任大小直接掛鉤的技術(shù)等級(jí)工資制。

（二）建立“人”“事”結(jié)合的工資結(jié)構(gòu)。公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，大致可以分為固定部分和活的部分。從實(shí)施情況看，活的部分趨于固定化、平均化。一是獎(jiǎng)金與職級(jí)過(guò)多掛鉤，未能完全體現(xiàn)同職務(wù)層次人員當(dāng)期工作的表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)；二是貨幣化改革與職級(jí)過(guò)多掛鉤，公車改革、住房改革后，工作性、生活性補(bǔ)貼納入工資致使近年來(lái)公務(wù)員基本工資以外的平均發(fā)放的部分日益膨脹。工資改革要圍繞“人”做實(shí)保障功能，要聚焦“事”搞活激勵(lì)功能，重點(diǎn)要加大工資與“事”掛鉤力度，逐步擴(kuò)大工資結(jié)構(gòu)中活的部分。一是加大“一事一獎(jiǎng)”力度，聚焦當(dāng)前深化改革的重要領(lǐng)域，對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)群體實(shí)行特殊的獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，樹(shù)立干部干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導(dǎo)向。二是加大工資與績(jī)效掛鉤力度，如在行政執(zhí)法類單位，改革增量部分可以實(shí)行“兩傾斜、兩掛鉤”，即津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金向基層單位、一線人員傾斜，與工作數(shù)量質(zhì)量掛鉤、與早班晚班加班掛鉤，獎(jiǎng)勤罰懶，切實(shí)解決干與不干、干多干少、干好干壞一個(gè)樣的問(wèn)題。