閃淳昌 國家減災委專家委副主任、國務院應急管理專家組組長

2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上，就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設等領域重大風險作出了深刻分析、提出了明確要求。他強調，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。對于各級領導干部來說，防范化解重大風險，提高危機管理能力應是當前必須高度重視的重大課題。

一、防范化解重大風險，提高危機管理能力是落實總體國家安全觀的重要組成部分

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全工作，成立中央國家安全委員會，提出總體國家安全觀，明確國家安全戰(zhàn)略方針和總體部署，推動國家安全工作取得顯著成效。在十九大報告中，全黨一致把堅持總體國家安全觀列為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一，即“堅持總體國家安全觀。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益”。從中，我們可以看到習近平總書記的總體國家安全觀至少包含五點含義。一是必須堅持國家利益至上。國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在。二是必須以人民安全為宗旨。國家安全工作歸根結底是保障人民利益，要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂業(yè)提供堅強保障。三是必須以政治安全為根本。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。必須堅持黨的領導，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，自覺維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。四是總體國家安全觀是統(tǒng)領。國家安全領域十分廣泛，必須構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系，統(tǒng)籌好包括外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全等關系。五是我們正在推進具有許多新的歷史特點的偉大斗爭、黨的建設新的偉大工程、中國特色社會主義偉大事業(yè)，必須完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，走出一條中國特色國家安全道路。

歷史已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，沒有國家主權、獨立、生存和發(fā)展，人民的生命財產(chǎn)安全就無從談起。同時，國家安全體系的各構成部分之間又互相關聯(lián)。在我國歷史上，由于災荒而導致農(nóng)民起義甚至改朝換代的事情多次發(fā)生。民生連著民心，民心關系國運。老百姓有安全感，社會才有安定感，國家才能長治久安。如何讓老百姓有安全感？黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。加快社會治安防控體系建設，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護人民人身權、財產(chǎn)權、人格權。加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。”

當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！捌桨彩抢习傩战鉀Q溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是第一位的發(fā)展環(huán)境”，建設平安中國關系人民生命財產(chǎn)安全，關系社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個重要方面。

所以，國家安全與社會領域安全密切相關，防范化解重大風險，提高危機管理能力是落實總體國家安全觀的重要方面。正如習近平總書記所強調的，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。

二、防范化解重大風險，提高危機管理能力，首先要有強烈的憂患意識

習近平總書記強調：“我們共產(chǎn)黨人的憂患意識，就是憂黨、憂國、憂民意識，這是一種責任，更是一種擔當?！秉h的十八大以來，我國突發(fā)事件應急體系建設取得重要進展，防范和應對突發(fā)事件綜合能力顯著提升。但是，公共安全形勢依然嚴峻復雜，面臨風險隱患增多、諸多矛盾疊加的挑戰(zhàn)。

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，災害種類多，頻度高，區(qū)域性、季節(jié)性強，災害損失嚴重。2018年全國災情較過去5年均值明顯偏輕，但還是造成1.3億人次受災，589人死亡，46人失蹤，524.5萬人次緊急轉移安置，直接經(jīng)濟損失2644.6億元。從全球氣候和自然災害態(tài)勢看，我國面臨地震、地質災害、洪澇、干旱、極端天氣事件、海洋災害、森林草原火災等一系列重特大自然災害的風險挑戰(zhàn)。我國安全生產(chǎn)形勢雖然持續(xù)穩(wěn)定好轉，2018年事故總量、較大事故和重特大事故實現(xiàn)了“三個下降”，但是，各類事故仍然導致3.4萬人遇難，幾十萬人受傷。安全生產(chǎn)還處在脆弱期、爬坡期和過坎期，道路交通、煤礦等礦產(chǎn)開采、?；返戎攸c行業(yè)領域重大事故頻發(fā)，由于生產(chǎn)安全事故、污染物排放或者自然災害等因素導致的突發(fā)環(huán)境污染事件多發(fā)，危及公眾生命健康和財產(chǎn)安全，威脅生態(tài)環(huán)境，造成重大社會影響。僅今年3月下旬，江蘇鹽城響水特大爆炸事故、湖南常長高速一客車起火等6起較大以上事故，就造成126死617傷，教訓極其深刻。我國公共衛(wèi)生和人民群眾的健康水平不斷提高。但是，鼠疫、霍亂等法定報告?zhèn)魅静r有發(fā)生，突發(fā)急性傳染病在全球不斷出現(xiàn)，境外輸入傳染病以及生物技術誤用謬用風險不斷增大，食品藥品安全基礎依然薄弱，公共衛(wèi)生事件防控難度增大。在社會安全領域，社會利益關系錯綜復雜，誘發(fā)群體性事件因素較多，非法集資、借貸等涉眾型因素增多，網(wǎng)絡聚集效應明顯，網(wǎng)絡安全事件頻發(fā)，反恐怖斗爭形勢嚴峻，因社會矛盾引發(fā)的個人極端犯罪、重大惡性敏感案件屢有發(fā)生，涉外安全風險日益增加，社會安全面臨新的挑戰(zhàn)。

當前，各類社會領域風險及其引發(fā)的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件呈現(xiàn)出一些新特點。一是總量大、傷亡大、損失大、影響大。致災因子本身是局地性的，但災害和影響是大范圍的，甚至是全球性的。二是復雜性加劇，呈現(xiàn)出自然和人為至災因素相互聯(lián)系、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全因素相互作用、既有社會矛盾和新生社會矛盾相互交織等特點。三是新風險、新隱患增多，各類潛在危險源增多，防控難度變大。特別是隨著網(wǎng)絡新興媒體快速發(fā)展，網(wǎng)上網(wǎng)下呼應，信息快速傳播，加大了突發(fā)事件的處置難度。

習近平總書記多次強調，要“增強憂患意識，提高防控能力”，“堅持底線思維”。他說：“分析國際國內形勢，既要看到成績和機遇，更要看到短板和不足、困難和挑戰(zhàn)，看到形勢發(fā)展變化給我們帶來的風險，從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結果。”總之，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化快速推進，各種變革調整速度之快、范圍之廣、影響之深前所未有，公共安全面臨著一些突出矛盾和問題。我國正處在公共安全事件易發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)期，維護公共安全任務重要而艱巨。必須居安思危，思則有備。有備可能無患，無備必有大患。

三、防范化解重大風險，提高危機管理能力，必須堅持“五早”原則

風險是指面臨傷害或損失的可能性及其后果的組合，通常具有不利性、不確定性、復雜性的三維特性。風險管理是針對風險發(fā)生的可能性及其后果，綜合考慮法律、政治、社會、經(jīng)濟等因素，從工作準備、風險識別、風險評估到風險處置，并在各環(huán)節(jié)中進行風險溝通、風險監(jiān)測與更新的動態(tài)管理。

風險管理是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性、科學性和綜合性很強的工作，是應急管理和危機管理實現(xiàn)預防為主、關口前移的重要基礎和源頭，對切實增強應急管理和危機管理工作的預見性、針對性、科學性和主動性，實現(xiàn)應急管理和危機管理工作的“關口前移”具有重要意義。只有堅持防患于未然，經(jīng)常性地做好應對風險和突發(fā)事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應急處置相結合的長效機制，才能增強應對突發(fā)事件和危機的能力?！拔逶纭痹瓌t（即早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報告、早處置、早解決）是多年來防范化解重大風險和應對突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗。

早發(fā)現(xiàn)就要強化風險意識，開展風險評估和隱患排查，把風險控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故之前。早發(fā)現(xiàn)就要依靠、動員和組織廣大群眾、企業(yè)職工和社會力量保安全、護穩(wěn)定。需要注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，我們必須隨時關注輿情。當一個重大風險和事件涉及正義、公正、關切、同情、安全等敏感價值點時，特別容易引起公眾關注。中辦和國辦發(fā)布的《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）的通知》對風險評估作出明確規(guī)定，強調立足基本國情，一切從實際出發(fā)，確保取得成效；應評盡評，全面客觀，查防并重，統(tǒng)籌兼顧；在程序上要充分聽取意見，全面分析論證，確定風險等級，提出評估報告，評估結果運用，決策實施跟蹤。

早研判就是關注風險的敏感性、嚴重性、關聯(lián)性。各種風險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體。同時，還要重視變更風險。國內外形勢的變化、經(jīng)濟結構的變革、黨和國家的機構改革、自然界環(huán)境與氣候的變化等都會帶來新的風險。早研判要透過復雜現(xiàn)象把握本質，抓住要害、找準原因，果斷決策。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類風險和突發(fā)事件的關聯(lián)性越來越強，往往互相影響，互相轉化，導致次生、衍生事件發(fā)生或成為各種事件的耦合。

早報告就是要及時如實向上級報告，主動向有關地區(qū)和部門通報、向有關群眾公告。不等不靠絕不是不報告。要提高信息報告的主動性、敏感性和時效性，努力暢通和拓寬信息獲取渠道，強化首報意識；及時主動調度核實，密切跟蹤事態(tài)發(fā)展；對于敏感信息以及熱點、焦點事件，更要加強研判并及時報告。2015年深圳光明新區(qū)“12·20”滑坡事故的沉痛教訓之一就是事故企業(yè)長期忽視隱患和險情，險情發(fā)生后沒有采取任何有效應急措施，既不向地方政府報告，也不向周邊企業(yè)及社區(qū)發(fā)出警示，不通知下游人員撤離疏散，造成嚴重傷亡和損失，并加大了后期搶險救援的復雜程度。

早處置就是不能坐等上級救援，不能坐等別人支援，應當立足現(xiàn)有條件，千方百計控制事態(tài)，最大限度地減少傷亡和損失。風險控制和危機處置必須爭分奪秒，和時間賽跑。多年來，各地在應對森林草原火災時打早、打小、打了的做法就是早處置的好經(jīng)驗。

早解決就是要健全完善快速處置機制，牢牢掌握風險控制和事件處置的主動權。事發(fā)單位和事發(fā)地黨委政府必須堅持時間第一、現(xiàn)場第一、效果第一的原則，以發(fā)現(xiàn)要早、化解要快、處置妥當、防止蔓延為目標。對待群體性事件，黨政領導能夠第一時間到達現(xiàn)場，掌握情況，靠前指揮，面對面做好群眾的疏導工作，及時有效控制局勢。我國對公共衛(wèi)生事件實施的早期預防、及時發(fā)現(xiàn)、快速反應、有效處置策略，和“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早診斷、早治療”原則，對保障人民群眾的生命和健康發(fā)揮了重要作用。

堅持“五早”原則必須與依靠科技進步相結合。要加快科技安全預警監(jiān)測體系建設，加大突發(fā)事件和災害現(xiàn)場實況的獲取能力和圖像信息的傳輸力度，努力暢通和拓寬信息獲取渠道，特別是提升基層政府第一時間獲取信息的能力，跑好信息報告“最先一公里”；要依靠科技加強對各種風險源的調查研判，加強對微博、微信、網(wǎng)絡媒體等互聯(lián)網(wǎng)信息的監(jiān)測分析，提高動態(tài)監(jiān)測和實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化，對各種可能的風險及其原因要心中有數(shù)、對癥下藥、綜合施策。要確保各級黨委和政府的指揮部通訊暢通，全面掌握最新情況、科學決策；要貫徹實施《國務院辦公廳關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，提高應急處置與救援的水平；要提升現(xiàn)代信息技術與公共安全的融合度，在智慧城市建設中，加強城市監(jiān)測預警和安全運行管理。智慧城市要以人民為中心，實施“互聯(lián)網(wǎng)+衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)”；要運用大數(shù)據(jù)技術開展風險評估、防災減災與安全生產(chǎn)規(guī)律性及關聯(lián)性特征分析，提高城鄉(xiāng)防災減災與安全水平；要推動自動駕駛、無人機、服務機器人、智能裝備等在危險工序和環(huán)節(jié)，在突發(fā)事件現(xiàn)場和應對過程的廣泛應用。人與科技、裝備的最佳結合才能形成最有效的戰(zhàn)斗力。

堅持“五早”原則，不僅在預防與應急準備階段，還要貫穿在應對突發(fā)事件的全過程。因為突發(fā)事件的演變與應對都是動態(tài)的。我們不能完全避免災難，但我們可以減少災難的損失。我們要努力做到發(fā)現(xiàn)在早、處置在小，切實增強防風險的預見性、主動性和針對性。要依靠科技進步，使風險評估更加科學，應急準備更加充分，監(jiān)測預警更加精準，處置救援更加有效，防止小風險演變成大風險，防止單一風險演變成綜合風險，防止局部風險演變成區(qū)域性或系統(tǒng)性風險，防止經(jīng)濟風險演變成政治風險，防止國際風險演變成國內風險。

四、防范化解重大風險，提高危機管理能力，關鍵是各級干部要勇于負責、敢于擔當、果斷決策

突發(fā)事件特別是危機通常具有突發(fā)性、破壞性、無序性、復雜性、緊迫性、高變異性、低預測性等特征。危機管理往往是在時間緊迫、情況不明、信息有限、資源緊缺、壓力大、風險大等情況下，需要采取果斷措施作出關鍵決策的管理。這就決定了危機決策必然是一種高風險的組織行為，它更多體現(xiàn)的是責任和擔當。危機處置中是最需要領導權威的，但往往又最缺乏領導權威，因為有些領導不敢擔當，不善決策，首先想的是個人得失。近年來一些突發(fā)事件因為沒有得到及時有效處置，造成嚴重后果的教訓很多。所以，習近平總書記強調：“對突發(fā)事件要臨危不懼、沉著冷靜、敢于負責，關鍵時刻要親臨現(xiàn)場、靠前指揮、果斷處置?！?/p>

危機管理是一門行動科學。如果僅僅從理論上明白了一些道理、條文和預案，但是沒有付諸行動，最后只能是紙上談兵。習近平總書記強調，防范化解重大風險，需要有充沛頑強的斗爭精神。領導干部要敢于擔當、敢于斗爭，保持斗爭精神、增強斗爭本領，年輕干部要到重大斗爭中去真刀真槍干。各級領導班子和領導干部要加強斗爭歷練，增強斗爭本領，永葆斗爭精神，以“踏平坎坷成大道，斗罷艱險又出發(fā)”的頑強意志，應對好每一場重大風險挑戰(zhàn)，切實把改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作做實做好。為此，對于各領域的重大風險和突發(fā)事件，各級黨委、政府的主要負責同志應當親自研究、親自部署、親自處理，切實增強防范化解風險的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

各級領導干部要敬畏事業(yè)、敬畏規(guī)律、敬畏生命，主動擔當作為，強化斗爭精神，提升專業(yè)能力，轉變工作作風，做到守土有責、守土負責、守土盡責，確保一方平安。必須提高自己的研判力、決策力、掌控力、協(xié)調力、輿論引導力和學習能力，并具有健康的體魄和心態(tài)。必須堅持時間第一、現(xiàn)場第一、效果第一的原則，具有應對各種危機所應有的敏銳的洞察力，恰當估計形勢，快速應變，及時疏導，果斷處理，將危機消除在始發(fā)階段，制止危機狀態(tài)的蔓延，如果能夠化危為機就更加主動和難得。必須掌握四項基本功。一是要對下立即行動，千方百計做好先期處置，控制事態(tài)，把傷亡損失降到最低。二是要對上及時如實報告，主動爭取上級指導和支援。風險和事件的演變不可能按照我們個人的意志變化，不能等到自己控制不了了，才向上級報告而貽誤戰(zhàn)機。三是對相關地區(qū)或單位要及時通報，健全完善聯(lián)動機制，強化協(xié)調配合，形成合力，確保風險隱患發(fā)現(xiàn)得早、防范得準、化解得好。四是對媒體和社會及時主動發(fā)聲，正確引導輿論。突發(fā)事件的信息發(fā)布應當及時、準確、客觀、全面。事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。輿論引導工作應當與突發(fā)事件的整體應對工作同步部署、同步開展、同時研究、同頻共振，并善于爭奪第一話語權，爭奪第一解釋權，爭奪第一評論權，爭奪第一定義權。

對世界上任何一個國家的政府而言，能不能防范化解重大風險，能不能有效地管理和處置危機，能不能維護正常的社會秩序，能不能保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，是檢驗這個政府能否取信于民的重要標志，是檢驗這個政府是否對人民群眾負責的試金石。各級黨委、政府應當下大氣力培養(yǎng)一大批勇于負責、敢于擔當、善于科學決策的指揮員。要“獎懲分明”，避免“干事多出錯多、不干事不出事”的逆向懲罰。要在防范化解重大風險和應對危機的實踐中鍛煉和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀干部，并建立容錯機制，對那些敢于擔當、忠誠干凈、不計較個人得失的指揮員在危機處置中的一些決策行為予以“寬恕”，千萬不能讓好干部流血流汗又流淚，這是上一級黨組織和領導干部應有的擔當。同時，要把提高各級領導干部防范化解重大風險、提高危機管理能力列為各級黨校的必修課程。