馬李芬

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

黨的十八屆四中全會作出全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，明確“完善主審法官、合議庭、主審檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)”。在這一大背景下，一些地方公安機(jī)關(guān)開展了主辦偵查員制度的試點(diǎn)工作。筆者及課題組成員對作為試點(diǎn)單位的S省D縣主辦偵查員制度運(yùn)行的情況進(jìn)行了調(diào)研①。

一、S省D縣主辦偵查員制度模式

D縣地處S省西南部，經(jīng)濟(jì)條件在全省內(nèi)，屬于中等狀況。全省共有170多個縣、市、區(qū)，2016年D縣級經(jīng)濟(jì)綜合評價排位居于80多位。近兩年來，該縣GDP一直處于上升狀況。2018年10月22日，該縣入選全國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)創(chuàng)建名單。

（一）確立主辦偵查員遴選辦法

D縣公安局確立了主辦偵查員選拔制度，由政工監(jiān)察室、刑偵大隊、法制大隊來負(fù)責(zé)具體的實施。在選拔時，嚴(yán)格遵循公平、公正、公開的原則，在審核符合基本條件的偵查員基礎(chǔ)上，再通過筆試和現(xiàn)場勘查考試，結(jié)合往年辦案能力和質(zhì)量進(jìn)行遴選，選拔出來后，公安局局黨委集體研究決定后發(fā)布公示，公示期滿，無異議者頒發(fā)主辦偵查員資格證書。調(diào)研了解到，D縣公安局在職民警100名，而根據(jù)條件遴選出的一級偵查員僅2名，二級偵查員僅13名，三級偵查員僅17名。

（二）制定主辦偵查員考核制度

D縣公安局成立了主辦偵查員考核小組，由公安局局長任考核小組組長，政委、常務(wù)副局長任考核小組副組長，縣局黨委委員、紀(jì)委、刑偵大隊、法制大隊負(fù)責(zé)人任小組成員，考核小組負(fù)責(zé)全局主辦偵查員的考核工作。對主辦偵查員的考核實行每季度開展一次，年終以每次考核累計匯總，考核實行百分制，基礎(chǔ)分為100分。

考核內(nèi)容：主要包括執(zhí)法辦案能力考核，依據(jù)主辦偵查員的年辦案數(shù)、批捕人數(shù)、起訴人數(shù)、辦案質(zhì)量等方面；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力考核，依據(jù)主辦偵查員在案件辦理中與領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)辦偵查員溝通協(xié)調(diào)能力及警民關(guān)系能力建設(shè)；崗位履職能力考核，依據(jù)主辦偵查員在案件辦理中的工作責(zé)任心、工作積極性和工作創(chuàng)新能性；廉潔自律考核，依據(jù)主辦偵查員在案件辦理中是否存在辦理關(guān)系案、人情案，是否接受請吃、請喝，是否收受財物等違法、違紀(jì)行為。

在考核方式上，對刑事案件、行政案件分類進(jìn)行案件質(zhì)量考核（見表1、表2）：

表1 2017年第三季度刑事案件個案積分考核

表2 2017年第三季度行政案件個案考核得分

明確考核結(jié)果對主辦偵查員的影響：依據(jù)《XX縣公安局案件主辦偵查員工作規(guī)定》，主辦偵查員實行年度考核制，有相關(guān)情形的取消主辦偵查員資格，兩年內(nèi)不得再次任用為主辦偵查員；主辦偵查員辦理的案件實行積分管理，與執(zhí)法質(zhì)量及個人績效掛鉤，對于工作成績突出的主辦偵查員，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公安機(jī)關(guān)人民警察獎勵條令》規(guī)定，在立功、受獎、晉職、晉級評先權(quán)優(yōu)方面實行優(yōu)先和傾斜，同等條件下予以優(yōu)先考慮。如，對于副主任科員、主任科員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升，同等條件下主辦偵查員優(yōu)先；職務(wù)與職級并行后，按照相關(guān)規(guī)定，主辦偵查員優(yōu)先。推薦為刑偵大隊、經(jīng)偵大隊和禁毒大隊大隊長，必須具有一級主辦偵查員資質(zhì)；推薦為各派出所所長的，必須具有二級主辦偵查員資質(zhì)。

（三）實行對人對案的分類管理

D縣公安局在案件管理上，實行主辦偵查員與案件對應(yīng)分類、分級。依據(jù)《XX縣公安局案件主辦偵查員分級管理辦法》規(guī)定：一級偵查員主辦一般刑事案件、系列團(tuán)伙案件、八大重特大刑事案件等案件；二級偵查員主辦一般刑事案件、系列團(tuán)伙案件、疑難復(fù)雜案件；三級偵查員只能主辦一般刑事案件。

（四）規(guī)定主辦偵查員辦案職權(quán)與職責(zé)

規(guī)定主辦偵查員辦案職權(quán)：案件由辦案部門領(lǐng)導(dǎo)指定主辦偵查員，在案件辦理過程中，一般不得隨意變更主辦偵查員，確需變更的，必須由辦案部門領(lǐng)導(dǎo)重新指定。主辦偵查員接受指定后，有權(quán)在本部門挑選協(xié)辦偵查員，有權(quán)指揮協(xié)辦偵查員開展案偵工作；組織人員開展現(xiàn)場勘查，進(jìn)行臨場分析，作出分析意見；必要時，有權(quán)要求刑事技術(shù)部門、情報信息部門提供幫助和服務(wù)；有權(quán)要求依法使用其他偵查方式或措施為偵辦案件服務(wù)；對于重大事項或者疑難問題，有權(quán)提請疑難復(fù)雜案件會商討論決策。

規(guī)定主辦偵查員辦案職責(zé)：主辦偵查員是刑事案件的主辦人和主要責(zé)任人，對立案、偵查、移送起訴、案件保管等工作負(fù)責(zé)。具體包括：受理案件后，制定案件初查計劃，開展初查工作，對于符合立案條件的，及時立案，對于不符合立案條件的不予立案；按照法定程序進(jìn)行偵查、取證：組織或會同刑技人員現(xiàn)場勘查、組織現(xiàn)場訪問、組織有關(guān)痕跡物證鑒定，并根據(jù)案情需要提出是否采取緊急措施的意見；組織實施偵查工作，主持案情分析會，制定偵查方案，提出偵查措施的運(yùn)用；組織對被害人、證人詢問，組織對物證、書證等其他證據(jù)進(jìn)行收集、固定及贓物贓款的追繳和扣押；組織對嫌疑人進(jìn)行抓捕和訊問，訊問后，提出是否采取強(qiáng)制措施及采取何種強(qiáng)制措施的建議；負(fù)責(zé)卷宗的初步審查、補(bǔ)充完善證據(jù)；組織對全案證據(jù)審核、卷宗裝訂、保管、移送；負(fù)責(zé)收集、上報案件信息；對于需要補(bǔ)充偵查的，及時組織補(bǔ)充偵查；對于已偵破案件，依法定程序移送起訴。對于未破案件，主辦偵查員要按照辦案程序，做好相關(guān)材料和證據(jù)的收集，對案件材料及時歸檔并隨時關(guān)注案件線索或證據(jù)情況，力爭實現(xiàn)破案。主辦偵查員對主辦案件中涉及的案件物品，要做好保管和移交工作。

規(guī)定違反職責(zé)的處理：依據(jù)《XX縣公安局案件主辦偵查員工作規(guī)定》，主辦偵查員有違紀(jì)、違法、失職等情況的，根據(jù)具體情形暫停主辦偵查員資格，暫停時間為6個月，暫停期滿后考核合格可恢復(fù)資格，不合格的則一律取消主辦偵查員資格。

二、S省D縣主辦偵查員制度運(yùn)行成效

D縣主辦偵查員制度在當(dāng)?shù)卦囆辛藘扇陼r間，模式已經(jīng)相對成熟，機(jī)制也較暢通，效果較好。

（一）為當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)贏得了贊譽(yù)

由于當(dāng)?shù)刂鬓k偵查員制度運(yùn)行狀況較好，國家、省廳層面的報刊對此進(jìn)行了宣傳報道；當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)行模式也被一些專家、學(xué)者研究并在相關(guān)期刊雜志中介紹（如，江蘇警官學(xué)院學(xué)報2016年第3期）；不少兄弟省市單位都前來參觀、學(xué)習(xí)；試點(diǎn)單位連續(xù)三年獲得全省執(zhí)法示范單位。

（二）偵破了一些重特大案件，極大程度提升了辦案質(zhì)量與效率

在主辦偵查員模式的引領(lǐng)下，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)成功破獲全省最大假煙案、XXX重大制毒案（繳獲合成病毒26.8公斤）、XX“2.5”生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案、“X.XX”系列盜竊摩托車案等一系列重特大案件。以2015到2017年的逮捕、起訴案件數(shù)量對比為例，也可以看出案件的質(zhì)量與效率（見表3）。

表3 近三年逮捕、起訴案件數(shù)量對比

（三）對于主辦偵查員自身，一定程度上提升了政治、經(jīng)濟(jì)待遇

通過主辦偵查員制度，提高了民警辦案的主觀能動性，無論是偵破現(xiàn)案，還是查積案、挖隱案，民警都全力以赴。試點(diǎn)單位已經(jīng)形成人人爭當(dāng)主辦偵查員的良好氛圍。在提升干部時，也嚴(yán)格要求必須具備主辦偵查員資格。制度的試運(yùn)行得到了當(dāng)?shù)攸h委政府的大力支持，在年底績效考核時單獨(dú)抽出一部分資金作為主辦、協(xié)辦偵查員獎勵。根據(jù)積分考核,有的主辦偵查員一年獲得多達(dá)22000余元的獎金。

三、S省D縣主辦偵查員制度運(yùn)行中面臨的困境

（一）主辦偵查員缺乏相應(yīng)權(quán)力，相應(yīng)責(zé)任及追責(zé)難以落實

D縣主辦偵查員制度在運(yùn)行過程中，存在與其他不少試點(diǎn)單位類似的困境。在主辦偵查員權(quán)力方面，案件的審批仍然是實行多級行政層級審批模式，主辦偵查員沒有發(fā)言權(quán)，法制部門代為行使實質(zhì)審批權(quán)的情況普遍存在。多層級審批使辦案責(zé)任高度分散，容易形成多人負(fù)責(zé)，出了問題誰都不負(fù)責(zé)的格局，且在偵查工作中容易受到干預(yù)和影響[1]。

對于主辦偵查員追責(zé)及在什么情況下免責(zé)，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，也往往沒有真正去落實。

（二）主辦偵查員的考核體系還難以完善

考核系數(shù)上（見表一、表二），行政案件的系數(shù)為0.5，刑事案件系數(shù)為1，這不免有一刀切的嫌疑；在考核內(nèi)容上，以案件起訴數(shù)、起訴人數(shù)、批捕人數(shù)、辦案質(zhì)量等，也不盡客觀、不好評價；有的警種在這種考核模式下會吃虧；在考核周期上，一定程度上還有失公平。

（三）激勵不足且缺乏長效保障機(jī)制

筆者調(diào)研的D縣，由于這是全省的試點(diǎn)，省、市、D縣領(lǐng)導(dǎo)都非常重視，加之當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件還算不錯，主辦偵查員人數(shù)也不多，當(dāng)?shù)卣谀杲K績效考核中多給公安局劃撥了幾十萬。因此，主辦偵查員的獎金才有了著落。以2017年補(bǔ)貼為例，其實也不難發(fā)現(xiàn)一些問題。

表4 2017年主辦偵查員積分考核

由上表了可看出，獎勵是非常有限的，主辦偵查員人均獎金全年從4000到22000不等。但即便是得了22000，可能是幾個案件甚至數(shù)十個案件的積分總獎金，主辦偵查員還要拿回去與協(xié)辦偵查員分，最后一年分到手的也不過三兩千。那么，只有四千總獎金的主辦偵查員一年到手的就更不用說了。

四、S省D縣主辦偵查員制度運(yùn)行陷于困境的原因分析

（一）現(xiàn)有法律規(guī)范、體制機(jī)制及相關(guān)制度不健全

1.法律層面存障礙，體制機(jī)制不健全。D縣主辦偵查員制度運(yùn)行中，主辦偵查員的權(quán)力難以全面、真正落實，一個主要原因就是法律層面障礙：現(xiàn)有法律法規(guī)只確認(rèn)偵查人員、辦案部門負(fù)責(zé)人以及公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在刑事案件偵查中的權(quán)力和義務(wù)，沒有主辦偵查員的概念，更沒有對主辦偵查員的地位和職權(quán)作出明確規(guī)定。同時按照法律規(guī)定，案件的審批只能由縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這就意味著主辦偵查員如果不是公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或辦案部門負(fù)責(zé)人，就沒有權(quán)力批準(zhǔn)一些偵查措施的執(zhí)行而由此可能貽誤戰(zhàn)機(jī)。主辦偵查員制度的運(yùn)行，還面臨體制、機(jī)制層面障礙：條塊結(jié)合，以塊為主，行政首長負(fù)責(zé)制等體制、機(jī)制障礙。

2.追責(zé)、免責(zé)制度不健全。對于主辦偵查員追責(zé)制度不明晰：籠統(tǒng)規(guī)定，如果主辦偵查員主觀上有過錯、有故意或重大過失。但是這些應(yīng)該如何來具體認(rèn)定，又執(zhí)行什么樣標(biāo)準(zhǔn)？目前，理論與實務(wù)部門都沒形成共識；主辦偵查員是否存在實質(zhì)性事實認(rèn)定錯誤，那么何為“實質(zhì)性事實”，這還需要詳細(xì)的界定。追責(zé)機(jī)制還面臨諸多問題。如：調(diào)查機(jī)構(gòu)構(gòu)成如何更合理，調(diào)查人員專業(yè)水平是否能達(dá)到，調(diào)查人員是否能保證公平、公正？主辦偵查員免責(zé)制度不明確：籠統(tǒng)規(guī)定，由于認(rèn)識偏差或水平限制，造成一般過錯，那么何為“認(rèn)識偏差”，何為“水平限制”，何為“一般過錯”，沒有界定；籠統(tǒng)規(guī)定，由于偵查人員技術(shù)性錯誤，如受到客觀條件限制，何為“技術(shù)性錯誤”，何為“技術(shù)水平限制”，這些又是如何具體認(rèn)定？

（二）考核標(biāo)準(zhǔn)本身不易量化，考核周期設(shè)定難以科學(xué)化

1.部分考核標(biāo)準(zhǔn)本身不易量化。設(shè)定行政案件的系數(shù)為0.5、刑事案件系數(shù)為1。事實上，就算是行政案件，有的處理起來卻相當(dāng)棘手，費(fèi)時費(fèi)力。有的刑事案件辦起來卻較簡單。比如，有直接證據(jù)證明的案件。再如，稍一深挖就帶出一串的盜竊等案件。反之，涉嫌偽劣商品、金融、毒品犯罪案件比傳統(tǒng)刑事案件偵辦周期長，同樣偵辦一起經(jīng)濟(jì)、毒品案件要付出更多精力和時間，工作量不亞于八類惡性案件。在考核中，治安警種往往會吃虧，治安既要承擔(dān)刑事案件，還有更多的、計不了分的“雜事”要處理，而其卻牽涉更多的時間、精力。在考核內(nèi)容上，也難以客觀。對于考核點(diǎn)，如案件起訴數(shù)、起訴人數(shù)、批捕人數(shù)、辦案質(zhì)量等。有的可以量化打分，比如，案件起訴數(shù)、起訴人數(shù)、批捕人數(shù)，可是對于執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法辦案能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、崗位履職能力等問題，卻不好量化，不同考核人員對于同一主辦偵查員卻可能打出不同的分，這中間難免存在感情分、關(guān)系分。在實踐中，確實難以做到真正的公平。

2.考核周期設(shè)定不易做到科學(xué)化。以一年為一個考核周期，對經(jīng)偵、禁毒等警種不好考核。刑偵、治安等警種辦案所需要周期相對較短，而禁毒、經(jīng)偵等警種辦理的案件相對需要周期較長。

（三）部分單位領(lǐng)導(dǎo)思想上存在障礙或者地方財政困難

就單位領(lǐng)導(dǎo)而言，有的地方看到走在前面的法官、檢察官制度的改革困難重重，一方面心存畏難情緒，另一方面持觀望心理。同時，有些領(lǐng)導(dǎo)不愿意“放權(quán)”或不放心“放權(quán)”。所以，從單位領(lǐng)導(dǎo)層面，對于主辦偵查員制度的運(yùn)行積極性不高。同時，由于沒有頂層的具體設(shè)計與支持，有的地方經(jīng)濟(jì)條件有所限制，去爭取專項經(jīng)費(fèi)也較困難。所以，主辦偵查員制度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也存在問題。

五、解決主辦偵查員制度運(yùn)行困境的辦法

（一）完善法律、法規(guī)及其他相關(guān)制度，嚴(yán)格落實相關(guān)規(guī)定

1.確立主辦偵查員的業(yè)務(wù)屬性。從法律層面、從體制機(jī)制層面，應(yīng)當(dāng)理順關(guān)系。應(yīng)當(dāng)明確主辦偵查員的業(yè)務(wù)屬性，而非行政屬性。在主辦偵查員制度中，主辦偵查員代表的是偵查業(yè)務(wù)力，突出的是其在偵查辦案中的地位和作用，而非一種行政級別或行政職務(wù)，其依然受行政長官領(lǐng)導(dǎo)[2]。對于審批、職責(zé)等制度，可在細(xì)化責(zé)任、嚴(yán)格操作規(guī)范的前提下，適當(dāng)放權(quán)，讓主辦偵查員真正享有決定權(quán)、審批權(quán)、免責(zé)權(quán)。

2.維護(hù)主辦偵查員執(zhí)法權(quán)威。嚴(yán)格落實2019年2月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，民警依法履職對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損害的，民警個人不承擔(dān)法律責(zé)任，由其所屬公安機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定對造成的損害給予補(bǔ)償。

3.明確責(zé)任及追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為事實、情節(jié)、后果，綜合考慮主客觀因素，客觀評價民警行為性質(zhì)，區(qū)分執(zhí)法過錯、瑕疵、意外，依法依規(guī)作出責(zé)任認(rèn)定。對于民警行為是否屬于依法履行職責(zé)、行使職權(quán)行為，以及執(zhí)法是否存在過錯等問題存在較大爭議的，公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專業(yè)人員成立專家組進(jìn)行審查，出具書面論證意見。明確主辦偵查員追責(zé)、免責(zé)情形：對主辦偵查員主觀上有過錯，有故意或重大過失進(jìn)行具體認(rèn)定；對實質(zhì)性事實認(rèn)定錯誤作出界定。明確主辦偵查員在什么情況下可以免責(zé)：對認(rèn)識的偏差或水平的限制作出界定，對何為一般過錯進(jìn)行細(xì)化；對技術(shù)性錯誤進(jìn)行界定?？茖W(xué)、合理設(shè)置調(diào)查機(jī)構(gòu)，對調(diào)查人員專業(yè)水平進(jìn)行認(rèn)定，設(shè)置保證其公平、公正的舉措。

有的試點(diǎn)公安機(jī)關(guān)制定了《主辦偵查員制度規(guī)定》，在規(guī)定中列舉了辦案民警的責(zé)任清單，而且將責(zé)任清單進(jìn)一步細(xì)化，推出了《刑事類案件證據(jù)手冊》和《刑事案件分類偵查流程》。主辦偵查員只要按照證據(jù)手冊和偵查流程的內(nèi)容和程序做了，并且做到位了，即便以后發(fā)現(xiàn)案件有問題，也可免于承擔(dān)責(zé)任。（此段資料來源于相關(guān)公安機(jī)關(guān)）這些做法也值得借鑒。

（二）完善考核體系，加強(qiáng)對主辦偵查員的監(jiān)督

1.完善考核體系。在考核系數(shù)設(shè)定上設(shè)置一個上下的幅度，可根據(jù)其實際工作量作相應(yīng)的加法或減法；對于按照現(xiàn)在制度考核，可能會吃虧的警種，對于非刑事偵查、行政辦理的其他工作，可適當(dāng)給予一定的分?jǐn)?shù)認(rèn)定；對于辦案周期長的警種，可根據(jù)其具體的完成量給予打分或者將周期延長到兩年或三年，而平時給予平均分。

當(dāng)然，在運(yùn)行中，還要邊執(zhí)行，邊改進(jìn)、完善，要盡可能預(yù)見到制度執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題和瓶頸并及時加以解決。

2.完善對主辦偵查員的監(jiān)督制度。確立了主辦偵查員業(yè)務(wù)屬性后，主辦偵查員的權(quán)力得以兌現(xiàn)，但更應(yīng)該從監(jiān)督層面避免其亂作為或不作為。因此，除了原先公安局內(nèi)部的監(jiān)督外，還應(yīng)該完善外部監(jiān)督。通過設(shè)置主辦偵查員的投訴質(zhì)詢機(jī)制，使犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師、被害人、人民群眾遇到情況能及時向有關(guān)部門投訴，提出異議，并將投訴納入到對主辦偵查員的考核機(jī)制里，全面加強(qiáng)對主辦偵查員工作流程的管控[3]。

（三）落實長效的保障機(jī)制

1.落實長效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。缺乏頂層機(jī)制保障，沒有獎勵保障的長效機(jī)制，一旦現(xiàn)有獎勵保障來源不暢，制度肯定難以繼續(xù)運(yùn)行。因此，要從中央到地方，真正高度重視，這筆激勵經(jīng)費(fèi)可以由省財政作為專項列支（必須保障且費(fèi)用還不能太低）。

2.落實主辦偵查員職業(yè)保障機(jī)制。落實與責(zé)權(quán)相一致的主辦偵查員職業(yè)保障機(jī)制，應(yīng)包括較高的薪酬保障、較好的政治待遇保障、充足的辦案經(jīng)費(fèi)保障和完善的職業(yè)教育保障[4]。

筆者在調(diào)研中，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)強(qiáng)烈呼吁：一是在職務(wù)、職級改革中，是否把主辦偵查員相關(guān)激勵措施納入；二是如果連續(xù)幾年評為優(yōu)秀主辦偵查員的，可以提前破格晉級、晉銜；職務(wù)、職級并行后，按照相應(yīng)規(guī)定，主辦偵查員優(yōu)先。

[注釋]：

①本文所涉數(shù)據(jù)及圖表（因篇幅原因，部分圖表只截取部分）均來自D縣公安機(jī)關(guān)。特別敬告：請勿轉(zhuǎn)載。