本社特約記者 羅書平

2012年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的決定，賦予了人民檢察院在履行法律監(jiān)督過(guò)程中使用的“檢察建議”，與“提起抗訴”一樣具有“平起平坐”的法律屬性——人民檢察院履行法律監(jiān)督的主要形式包括“提起抗訴”和“檢察建議”：

——地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。

——各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。

——有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請(qǐng)的；（二）人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。

——人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。

——人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。

自此，檢察機(jī)關(guān)的“檢察建議”有了法律依據(jù)，相當(dāng)于這一履行法律監(jiān)督職能的“改革舉措”取得了成功，國(guó)家法律讓其“長(zhǎng)上牙齒”！

不僅如此，在兩年后的2018年10月26日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂后的人民檢察院組織法第二十一條中，再次重申：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、“檢察建議”。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。

記者特別注意到，根據(jù)修訂后的民事訴訟法對(duì)檢察建議的具體運(yùn)用作出授權(quán)性規(guī)定即“抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定”，最高人民檢察院將“檢察建議”擺上重要的議事日程——通過(guò)制定和修訂一系列司法規(guī)范性文件，建章立制，查漏補(bǔ)缺，竭力將在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中發(fā)布的檢察建議逐漸“做成剛性，做到剛性”！依法讓“檢察建議”長(zhǎng)上牙齒！

檢察建議實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督“全覆蓋”

2016年12月19日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問(wèn)題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)定》）。其中對(duì)“立法依據(jù)”一改十年前的同名文件中只是“結(jié)合檢察工作實(shí)際，制定本規(guī)定”的“底氣不足”的表述，旗幟鮮明地表述為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和其他有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合人民法院民事執(zhí)行和人民檢察院民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作實(shí)際，制定本規(guī)定”。

同時(shí)，在這個(gè)專門規(guī)定有關(guān)民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督工作的規(guī)范性文件中，由于有了國(guó)家基本法律（民事訴訟法）的“尚方寶劍”，無(wú)論是監(jiān)督范圍還是監(jiān)督力度都更加理直氣壯！如“人民檢察院對(duì)人民法院執(zhí)行生效民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督?！薄皩?duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督案件，由執(zhí)行法院所在地同級(jí)人民檢察院管轄。”均體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院民事執(zhí)行工作進(jìn)行法律監(jiān)督的全方位和規(guī)范化的剛性特征。

不僅如此，《監(jiān)督規(guī)定》更是將檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)“試行”多年的法律監(jiān)督改革舉措暨“檢察建議”的適用范圍、適用條件、適用程序和法律效力進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)化，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

明確“檢察建議”的形式。要求檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或者檢察委員會(huì)決定并以人民檢察院的名義制作“檢察建議書”，載明檢察機(jī)關(guān)查明的事實(shí)、監(jiān)督理由、依據(jù)以及建議內(nèi)容等，解決了過(guò)去檢察建議的發(fā)布主體不一致、形式不規(guī)范、內(nèi)容不完整等問(wèn)題。

明確“檢察建議”的司法屬性。對(duì)于人民檢察院提出的民事執(zhí)行監(jiān)督“檢察建議”，統(tǒng)一由同級(jí)人民法院立案受理，解決了曾經(jīng)一度人民法院將檢察建議視為“一般公函”甚至“信訪材料”而進(jìn)不了司法程序的問(wèn)題。

明確對(duì)“檢察建議”的辦理時(shí)限。要求人民法院收到人民檢察院的“檢察建議書”后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)將審查處理情況以回復(fù)意見函的形式回復(fù)人民檢察院，有特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一個(gè)月，解決了過(guò)去不少法院收到“檢察建議”后的回復(fù)遙遙無(wú)期甚至石沉大海的問(wèn)題。

明確對(duì)辦理“檢察建議”“不作為”或“亂作為”的“繼續(xù)監(jiān)督”。規(guī)定人民法院收到檢察建議后逾期未回復(fù)或者處理結(jié)果不當(dāng)?shù)?，提出檢察建議的人民檢察院可以依職權(quán)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院向其同級(jí)人民法院提出檢察建議。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)向其同級(jí)人民法院提出檢察建議。人民法院應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)提出審查處理意見并以回復(fù)意見函的形式回復(fù)人民檢察院，認(rèn)為人民檢察院的意見正確的，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督下級(jí)人民法院及時(shí)糾正，解決了司法實(shí)踐中敷衍了事、拖延推諉的問(wèn)題。

明確“不支持”當(dāng)事人的“無(wú)理纏訴”。為了避免“無(wú)理纏訴”耗費(fèi)司法資源的問(wèn)題，規(guī)定對(duì)于當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人申請(qǐng)監(jiān)督的案件，人民檢察院認(rèn)為人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)不存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定，在決定之日起十五日內(nèi)制作不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定書，發(fā)送申請(qǐng)人，并做好釋法說(shuō)理工作。同時(shí)規(guī)定，人民檢察院辦理依職權(quán)監(jiān)督的案件，認(rèn)為人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)不存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)作出終結(jié)審查決定，強(qiáng)調(diào)了“監(jiān)督與支持并重”的法律監(jiān)督原則。

明確對(duì)法院“異議”的處理。規(guī)定，人民法院認(rèn)為檢察監(jiān)督行為違反法律規(guī)定的，可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到書面建議后三個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民法院；人民法院對(duì)于人民檢察院的回復(fù)有異議的，可以通過(guò)上一級(jí)人民法院向上一級(jí)人民檢察院提出。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為人民法院建議正確的，應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)人民檢察院及時(shí)糾正，解決了“檢察建議”形式不當(dāng)行使法律監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題。

將“完善檢察建議制度”納入《檢察改革工作規(guī)劃》

在《檢察改革工作規(guī)劃》這個(gè)綱領(lǐng)性文件中，有關(guān)“檢察建議”一語(yǔ)使用了16處，包括：

——健全以“精準(zhǔn)化”為導(dǎo)向的民事、行政訴訟監(jiān)督機(jī)制。完善抗訴、再審檢察建議、糾正意見、“檢察建議”等多元化監(jiān)督格局和四級(jí)院分工負(fù)責(zé)、各有側(cè)重的工作格局，努力實(shí)現(xiàn)裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督全面均衡發(fā)展。完善民事、行政訴訟監(jiān)督案件發(fā)現(xiàn)和審查機(jī)制，規(guī)范辦案流程。

——建立繁簡(jiǎn)分流的辦案機(jī)制，提高辦案效率。探索民事、行政訴訟類案監(jiān)督工作機(jī)制。明確民事、行政訴訟監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，突出辦理具有社會(huì)意義、有指導(dǎo)價(jià)值的典型案件，增強(qiáng)監(jiān)督的精準(zhǔn)性和監(jiān)督效果。

——完善公益訴訟工作機(jī)制。全面貫徹民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作機(jī)制。充分發(fā)揮訴前程序作用，建立健全訴前溝通機(jī)制，收到案件線索后，根據(jù)線索的來(lái)源、涉及問(wèn)題的性質(zhì)等因素，及時(shí)與政府部門進(jìn)行溝通，需要進(jìn)入訴前程序的，依法發(fā)出“檢察建議”并努力協(xié)調(diào)促進(jìn)落實(shí)。在辦理公益訴訟案件過(guò)程中，需要對(duì)專門性問(wèn)題進(jìn)行鑒定的，可以委托具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，配合有關(guān)部門探索制定環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)“后付費(fèi)”制度。

——健全人民檢察院與人民法院、行使行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立行政執(zhí)法與公益訴訟銜接平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范公益訴訟辦案流程和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建配置科學(xué)、運(yùn)行高效的公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)職能體系。完善檢察機(jī)關(guān)支持起訴、督促起訴機(jī)制。

——完善“檢察建議”制度。完善“檢察建議”的制作、審核、送達(dá)、反饋及質(zhì)量、效果評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)“檢察建議”的剛性、精準(zhǔn)性和可操作性。建立“檢察建議”跟蹤制度，及時(shí)掌握每一個(gè)“檢察建議”的采納、落實(shí)情況以及未被采納的原因，定期對(duì)檢察建議總結(jié)分析，提高“檢察建議”質(zhì)量和效果。

——探索建立“檢察建議”限期回復(fù)制度，試行“檢察建議”公告、宣告制度。探索向黨委、人大報(bào)告“檢察建議”落實(shí)情況制度。建立向被建議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門抄送檢察建議副本制度，增強(qiáng)“檢察建議”的效果。

——深化檢務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。完善法律文書和案件信息公開范圍，發(fā)布典型案例，公開“檢察建議”。深化人民監(jiān)督員制度改革，探索拓寬人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的外部監(jiān)督機(jī)制，拓寬人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作的渠道。

>>《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中華人民共和國(guó)最高人民檢察院官網(wǎng)截屏 資料圖

全面修訂《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》

2019年2月26日，最高人民檢察院重新發(fā)布修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（自公布之日起施行），從司法規(guī)范性文件的層面上對(duì)“檢察建議”工作從內(nèi)容和形式上作了全面規(guī)定。其中包括四個(gè)方面：一是“檢察建議”的適用范圍擴(kuò)展到提出“再審檢察建議”、糾正違法“檢察建議”、依法履職“檢察建議”、改進(jìn)工作“檢察建議”。二是“檢察建議”是法律文書而非行政公文。因此，要求“檢察建議書”要闡明相關(guān)的事實(shí)和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說(shuō)理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語(yǔ)言簡(jiǎn)潔、有操作性。三是“檢察建議”的送達(dá)方式可以“宣告送達(dá)”。四是明確要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個(gè)月以內(nèi)作出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民檢察院。

記者發(fā)現(xiàn)，可以“公告送達(dá)”檢察建議，不失為一項(xiàng)行之有效的“創(chuàng)舉”！常言道：“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！备鶕?jù)法律和規(guī)范性文件的規(guī)定，人民檢察院向有關(guān)單位提出“檢察建議”總是“有備而來(lái)”的。相信絕大多數(shù)的“被建議”單位都希望“大事化小、小事化了”，可一旦將“檢察建議”的內(nèi)容“公開送達(dá)”了，問(wèn)題就嚴(yán)重了。

為此，四川省人民檢察院根據(jù)修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中“可以公開送達(dá)”的授權(quán)，專門出臺(tái)了《四川省檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問(wèn)題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達(dá)、發(fā)布、宣告的方式公開。同時(shí)，以公開為原則，不公開為例外，均要在人民檢察院案件信息公開網(wǎng)上公開，并在本院門戶網(wǎng)站、“兩微一端”上發(fā)布——進(jìn)一步將“可以公開”的范圍予以明確化、具體化。

“公開檢察建議，是希望讓法律監(jiān)督與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形成合力，督促問(wèn)題解決?！彼拇ㄊz察院檢察長(zhǎng)馮鍵最近向《四川日?qǐng)?bào)》記者表示，該省檢察機(jī)關(guān)將定期或者不定期向同級(jí)人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告“檢察建議”公開工作，以及被建議單位的整改落實(shí)和回復(fù)情況，“借力”增強(qiáng)“檢察建議”的“剛性”。

讓檢察建議從“柔性”到“剛性”，四川省檢察院開了一個(gè)好頭。