白 琳 翁建平 魏二太

水電建設涉及的移民主要是農村移民。目前，我國水電工程的移民安置主要采用“大農業(yè)安置為主”模式，這種安置方式比較適合農民“土地為本”傳統(tǒng)觀念的特點。但是，近年來我國人口、經(jīng)濟和社會條件發(fā)生了顯著變化，加之受水電富集地區(qū)土地資源日益緊缺的影響，水電工程移民安置方式需要進行相應的變革和拓展[1]。因此，在堅持開放性移民方針的前提下，根據(jù)各地的自然條件、社會經(jīng)濟狀況、勞動力素質和移民意愿，因地制宜地選擇合理的多樣化安置模式，是切實做好水電工程移民安置工作的關鍵，是庫區(qū)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的基礎和前提。

本文對巴塘水電站建設征地涉及區(qū)域的特點進行分析，并根據(jù)目前其他地區(qū)在建水電站工程開展的規(guī)劃設計工作，結合實際情況，提出適合巴塘水電站的移民安置方式。

1 工程概況

巴塘水電站位于川藏交界的金沙江上游河段，左岸屬于四川省巴塘縣，右岸屬于西藏自治區(qū)芒康縣。巴塘水電站是金沙江上游河段13 級梯級開發(fā)的第9 級電站。巴塘水電站以發(fā)電為主，預可研階段初擬正常蓄水位為2 545 m，死水位2 541 m，水庫總庫容1.58 億m3，調節(jié)庫容0.2 億m3。初擬電站裝機容量為750 MW，多年平均發(fā)電量為33.93 億kW·h，工程規(guī)模為二等大（2）型工程。

2 建設征地特點分析

2.1 自然環(huán)境

建設征地區(qū)涉及兩縣地廣人稀，土地以天然草場和林地為主，其次是耕地。建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地資源情況見表1。

表1 耕地資源情況表

從表1 中可以看出，西藏自治區(qū)昌都市芒康縣的竹巴龍鄉(xiāng)，由于金沙江上游流域的梯級電站建設征地，人均耕地減少，低于同流域地區(qū)的水平，且減少的耕地主要是分布在河谷河灘地、階地及鄰近坡地上，質量較好的耕地，剩余耕地的質量差、產量低，不能滿足其提高生活水平、加快發(fā)展的需要。

2.2 收入構成

金沙江上游地區(qū)地勢險要，垂直氣候明顯，野生物資源豐富，居民對區(qū)域資源的依賴性很強。各種類收入來源比重見表2。

表2 竹巴龍鄉(xiāng)農村經(jīng)濟收入統(tǒng)計表

2.3 教育水平

文化水平低和技能缺失是建設征地涉及區(qū)域內居民的基本特征。大多數(shù)居民不通漢語，而且有些人把孩子上學當作一種負擔，不愿意讓自己的孩子上學。由于移民的文化水平低、勞動技能差，所以要改變移民多年來遵循的傳統(tǒng)生產、生活方式很困難。

2.4 社會關系局限

建設征地涉及區(qū)域內移民的社會關系網(wǎng)基本集中在本村組。移民生活相對封閉，生活圈子就停留在本村組，要改變現(xiàn)有社會網(wǎng)絡關系的難度較大。另外受原區(qū)域環(huán)境、宗教文化、父輩傳統(tǒng)思想等的影響，觀念比較保守，求穩(wěn)心理強，對水電資源開發(fā)產生的社會變革適應的過程可能較長，也較為困難。

2.5 宗教信仰

藏族是巴塘水電站建設征地區(qū)域內人數(shù)最多的民族，占總人數(shù)的95%以上，基本信奉藏傳佛教。區(qū)域內幾乎全民信教，宗教活動場所很多，個人和集體基本都有宗教設施。居民都按教派聚居，教派之間互不交叉融合，信眾與寺廟關系極為密切，寺廟是藏民的精神寄托。村子都修有數(shù)量不等的白塔、轉經(jīng)房、水轉經(jīng)、嘛呢堆、煨桑點、嘛呢桿、經(jīng)幡掛放點、小佛塔等，村民家中一般都設有經(jīng)堂，有木刻雕繪的佛龕，供奉佛像、佛經(jīng)等。

2.6 經(jīng)濟發(fā)展

2.6.1 社會經(jīng)濟

建設征地涉及區(qū)域主要從事畜牧業(yè)生產，有少量耕地。受自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，畜牧業(yè)仍處于“靠天養(yǎng)畜”的原始自然經(jīng)濟狀況，生產很不穩(wěn)定；另外居民收入來源于蟲草、藥材的采集，而蟲草、藥草售價、采集量等對居民的收入影響很大，居民對發(fā)展其他產業(yè)的欲望不強，生產積極性不高。

2.6.2 基礎設施

建設征地涉及芒康縣竹巴龍鄉(xiāng)的部分村子的水電路等基礎設施都沒有通。另外，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產性配套設施如農村的農田水利設施體系還不完善，渠系覆蓋率較低，生產耕作條件差。

生活性基礎設施方面，特別是居住于半山腰的居民，缺少生活用水，且存在衛(wèi)生問題；絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)院、衛(wèi)生所、學校遠離居住地，就醫(yī)、上學非常不方便。

2.7 綜合分析

建設征地區(qū)地處高山峽谷區(qū)，自然環(huán)境艱苦，耕地資源緊缺，基礎設施薄弱，經(jīng)濟發(fā)展落后，地區(qū)宗教文化濃厚，居民文化水平低，勞動技能單一，收入結構特殊，資源收益依賴性強，區(qū)域內經(jīng)濟、社會、文化、政治等的發(fā)展非常落后。

根據(jù)建設征地區(qū)域內鮮明的民族、宗教、文化程度及社會關系特點和自然資源的特性，建設征地區(qū)域內實施外遷的難度極大，基本沒有可能。若采用二三產業(yè)安置，基于移民自身的文化水平和勞動技能單一的現(xiàn)狀，達不到二三產業(yè)安置的要求。

3 現(xiàn)有移民安置方式思考

3.1 大農業(yè)安置

大農業(yè)安置是指為失去土地資源的移民配置與建設征地前相當數(shù)量或質量相當?shù)耐恋刭Y源，移民從配置的土地中通過勞動獲取收入的安置方式。主要通過土地調劑、開發(fā)整理荒地、復墾工程建設用地等方式獲取土地資源。目前國內多數(shù)水電工程建設征地移民安置采用以大農業(yè)安置為基礎的安置方式。大農業(yè)安置方式要求移民安置區(qū)必須具備足夠的可調劑、開發(fā)和使用的土地資源，能滿足給移民配置的需要且移民能在配置的耕地資源上獲得生產資料，對環(huán)境容量要求較高。大農業(yè)安置方式比較適合于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、商品經(jīng)濟欠發(fā)達、以農業(yè)生產為主的地區(qū)。

3.1.1 優(yōu)越性

（1）農業(yè)安置方式符合中國數(shù)千年形成的農業(yè)文明思維模式和行為習慣。水利水電工程移民屬于非自愿性移民，在考慮安置方式時，必須結合移民原有的生產生活習慣，一般在進行移民安置規(guī)劃時首選農業(yè)安置作為移民安置的首選方式。

（2）農業(yè)安置通過開荒造地、土地整理等措施新增土地，通過移民安置對熟地增加投入，提高土地產出。

（3）移民農業(yè)安置可通過農業(yè)生產勞動從土地上獲得滿足基本生活需求的農副產品，還可依靠土地實現(xiàn)較低水平的保障。農業(yè)安置吸納了勞動力，使移民有收入，有利于區(qū)域社會穩(wěn)定。

（4）農業(yè)安置方式不改變移民的農業(yè)身份，繼續(xù)從事農業(yè)生產，從事自己原來熟悉的農業(yè)，容易接受和適應。

3.1.2 存在問題

（1）根據(jù)《中華人民共和國農村土地承包法》，承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉和流轉的方式。隨著農村居民對土地重要性認識的提高和農業(yè)稅的取消，從農民手中調劑出熟地越來越難。

（2）水庫淹沒后，移民大部分后靠安置。少數(shù)民族地區(qū)由于基礎設施落后，交通不便，供水距離較遠，地面坡度較大，需要投入部分基礎設施，土地開發(fā)整理投入也較大，開發(fā)成本較高。配置土地高程較高，熟化時間長，影響移民生產生活水平的恢復，有可能導致移民的次生貧困。

（3）少數(shù)民族地區(qū)的自然地理環(huán)境差、對社會組織有較強的依附性，復雜的宗教關系，多樣的文化風俗，生產技能原始、單一及移民收入的多樣性等，在移民不具備大規(guī)模外遷的條件下，更增加了農業(yè)安置的難度。

3.2 逐年補償安置

逐年補償安置是近幾年部分地區(qū)針對土地資源緊缺，大農業(yè)安置無法安置移民而提出的一種安置方式，主要包括云南省部分電站為代表的“現(xiàn)金”逐年補償和以湖南省托口水電站、廣西自治區(qū)巖灘水電站為代表的“實物”逐年補償兩種方式[2]。

3.2.1 優(yōu)越性

移民不需從事原來的勞動即可獲得一份長期固定的補償收入；因此，閑置的勞動力可向二三產業(yè)轉移。加快了城鎮(zhèn)化進程，拓寬了移民收入來源，減少可能引起社會不穩(wěn)定的因素，移民接受度較高。

3.2.2 存在的問題

在政策方面，逐年補償安置目前還缺乏權威的政策、法規(guī)及技術規(guī)范支撐。按照現(xiàn)行的土地管理制度，征地權是一種公權，征地是一次性行政行為。征地后，土地屬于國家，農村集體經(jīng)濟組織的權力自然消失。逐年補償安置還存在與現(xiàn)有政策的協(xié)調問題，因為現(xiàn)行的大中型水利水電工程移民政策和標準主要是圍繞傳統(tǒng)大農業(yè)安置的思路制定的。

土地年產值的測算是逐年補償費用計算的核心，直接決定著項目建設或運營期成本。年產值的計算存在一定的不確定性，實際工作中很難掌握，主要表現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下種植結構的不斷調整和產量的準確統(tǒng)計。逐年補償標準是否能滿足移民的基本生產生活條件；在補償資金方面，受制于水電站的運營管理水平，在保障移民基本收益方面存在風險。

在社會管理方面，逐年補償安置雖然解放了勞動力，但是眾多的待業(yè)移民給社會穩(wěn)定帶來一定的壓力；另外，容易造成移民和非移民收入差距拉大，造成攀比，產生社會矛盾。

電站運行期結束后移民的生產生活如何恢復，以及耕地恢復整理的可行性及風險有待進一步論證研究。

3.3 二三產業(yè)安置

從事二三產業(yè)安置的方式，對少部分具備一定條件的農業(yè)移民，不再從事農業(yè)生產，不占用農業(yè)用地，可遷入城集鎮(zhèn)或農村商品經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，進入企業(yè)或通過自辦企業(yè)工作，或者從事經(jīng)商等二三產業(yè)，解決移民就業(yè)和獲得生活來源的問題，從而實現(xiàn)安置移民。

二三產業(yè)安置要求移民居住在城集鎮(zhèn)附近，商品和物流及勞動力市場發(fā)育完善、能提供較多擇業(yè)機會的區(qū)域；應具有一定的專業(yè)技能；需具備一定經(jīng)商經(jīng)驗和必要的開發(fā)資金。

二三產業(yè)安置的優(yōu)點是可以緩解土地資源緊張的矛盾，加速鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程，也是庫區(qū)移民安置的重要組成部分。但農村移民的二三產業(yè)安置存在較大風險，面臨的主要問題就是閑置勞動力就業(yè)問題。二三產業(yè)安置的局限性較大，不滿足條件的移民不可盲目從事二三產業(yè)，謹慎選擇。

3.4 養(yǎng)老保障安置

養(yǎng)老保障：是指規(guī)劃水平年滿足養(yǎng)老保障年齡條件的生產安置人口，由本人自愿申請并批準的農村移民，可以享受政策規(guī)定每月領取養(yǎng)老保障金的安置方式，不再劃給生產用地，不作其他安置。水電工程中，只對符合年齡條件的老年人安排這種安置方式。對于年輕人，如果采用這種方式，在達到領取養(yǎng)老費的年份前，一旦失業(yè)，可能生活困難，風險較大。

3.5 自主安置

主要包括自謀職業(yè)、自謀出路、投親靠友安置等。

自謀職業(yè)：是指移民在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點內以戶為單位取得宅基地建房，自愿不要生產用地，從事二三產業(yè)的安置方式。

自謀出路：是指以戶為單位的移民自愿不要宅基地和生產用地，自行安排生產生活出路的安置方式。

投親靠友安置：是指移民自主選擇依靠親友解決生產生活資料的安置方式，包括農業(yè)生產安置和贍養(yǎng)、撫養(yǎng)安置。

4 推薦移民安置方式分析

4.1 安置任務

巴塘水電站建設征地涉及四川省巴塘縣和西藏自治區(qū)芒康縣。根據(jù)預可行性研究階段成果，建設征地涉及耕地8.27 hm2（124 畝），林地338.53 hm2（5 078 畝），至規(guī)劃水平年生產安置人口166 人，搬遷安置人口166 人。

4.2 安置方式適應性分析

4.2.1 總體思路

農業(yè)基本資源和環(huán)境特征對移民的生產安置有著重要的影響，不同的農業(yè)基本資源和環(huán)境特征形成不同的農業(yè)生產形式。移民很難在生產條件發(fā)生重大變化的情況下達到較好的移民安置效果。

建設征地征收土地后，部分野生資源、林地、草山資源將淹沒；淹沒線上的資源也因為居民需要搬遷而不能繼續(xù)利用；此外，對于安置區(qū)居民來說，他們不太愿意和移民分享其擁有的野生資源。因此，當?shù)鼐用衿毡椴辉敢馔膺w或者遠遷，安置區(qū)居民也不太愿意接受外來的移民。

建設征地區(qū)內居民思想保守，宗教信仰較為濃厚，祖祖輩輩在一個區(qū)域生存了很久，形成了相對固定且封閉的社會關系網(wǎng)，習慣了周圍的生產環(huán)境，所以移民安置首選村內調劑耕地安置、其次是鄉(xiāng)內跨村安置，基本不考慮出鄉(xiāng)和跨縣進行移民安置。

4.2.2 安置條件分析

4.2.2.1 大農業(yè)安置

大農業(yè)安置方式要求移民安置區(qū)必須具備足夠的可調劑、開發(fā)和使用的土地資源，能滿足給移民配置的需要且移民能在配置的耕地資源上獲得生產資料，對環(huán)境容量要求較高。

根據(jù)2006 年西藏自治區(qū)昌都市芒康縣竹巴龍鄉(xiāng)的統(tǒng)計資料，竹巴龍鄉(xiāng)農村收入還是以第一產業(yè)為主，其中主要為種植業(yè)和牧業(yè)，林業(yè)所占比例較小，且移民獲取蟲草、松茸等野生林下經(jīng)濟作物主要依賴海拔3 000 m 以上的草地和林地，因此該區(qū)域不適合林業(yè)安置。巴塘水電站不涉及牧草地，對移民牧業(yè)收入基本沒有影響；電站建設為藏族自治區(qū)，藏族習慣不吃魚，因此采取漁業(yè)安置的可行性不大。巴塘水電站建設征地涉及耕地8.27 hm2（124 畝），因此，大農業(yè)安置還是以種植業(yè)安置為主。

巴塘水電站建設征地集中在西藏自治區(qū)芒康縣竹巴龍鄉(xiāng)西松貢村，村內環(huán)境容量有限，若在村內進行安置，會帶來較大的壓力，不能滿足居民增產增收的需要。因此建議在鄉(xiāng)內跨村安置，初步規(guī)劃搬遷至鄉(xiāng)政府所在地進行安置，生產安置采取的主要措施為開墾河灘地，輔以調劑耕地。

4.2.2.2 逐年補償安置

巴塘水電站淹沒耕地集中在西藏芒康竹巴龍鄉(xiāng)西松貢村，因此，本村耕地資源不足。若采取逐年補償安置，對耕地進行逐年補償，移民不需從事原來的勞動即可獲得一份長期固定的補償收入，保障了基本的生活。另外可以減小本村組的環(huán)境容量壓力，為移民在村內后靠創(chuàng)造了一定的條件，可以考慮村內安置，不遠離原有的熟悉的生活環(huán)境，依然可以利用和依賴海拔3 000 m 以上的草地和林地，方便移民利用后靠資源。若村內環(huán)境容量依然不夠，可以搬遷至鄉(xiāng)政府所在地竹巴龍鄉(xiāng)進行安置。基本生活得到保障，勞動力得到了解放，移民可向二三產業(yè)轉移。

4.3 推薦安置方式

根據(jù)以上分析，巴塘水電站建設征地涉及區(qū)域內移民安置環(huán)境容量較為充足，有鄉(xiāng)內跨村安置的條件。根據(jù)本區(qū)域內移民的自身特點、移民安置環(huán)境，不要改變原有生產方式，不要遠離原有的熟悉的生活環(huán)境。在鄉(xiāng)內環(huán)境容量充足的前提下，優(yōu)先考慮在鄉(xiāng)內調劑土地資源，對移民進行有土安置；同時考慮上下游政策的銜接及逐年補償政策的特點，采取逐年補償安置方式，輔以其他安置方式，多途徑、多渠道的安置移民。

5 結 語

本文僅對巴塘水電站移民安置方式進行了初步分析，下階段還得根據(jù)調查資料分大農業(yè)和逐年補償兩種安置方式對安置區(qū)移民環(huán)境容量進行分析計算，并對安置區(qū)社會經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展?jié)摿σ约耙泼癜仓脤Ξ數(shù)厝罕姷挠绊懗潭冗M行分析；進行大農業(yè)生產安置需要調劑耕地、配置生產措施、土地開發(fā)整理的投資估算；分電站建設期和運行期計算逐年補償資金，考慮畝產值的逐年遞增；根據(jù)測算的不同生產安置方式的費用，考慮征地補償費，進行資金來源及平衡分析，逐年補償?shù)馁Y金缺口以提高電價方式進行彌補；并進行兩種生產安置方式的費用對比分析。在上述工作的基礎上進行移民意愿征求，據(jù)此來選擇適合巴塘水電站的移民安置方式。