周利新，邵明振

1.2.河南大學(xué)，河南 鄭州 475001

一、引言

1998年，我國房地產(chǎn)制度進(jìn)行改革，房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并且逐漸成長為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，大大加快了我國的城市化進(jìn)程，同時也改善了人民的居住條件。但是隨著房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，相關(guān)的一些問題也日益突顯，例如房價高漲、暴力拆遷、房地產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)混亂、稅率不合理等問題。

在我國的三大稅收體系中，流轉(zhuǎn)稅和所得稅比較完善，財產(chǎn)稅相對滯后，特別是房地產(chǎn)行業(yè)財產(chǎn)稅的不完善已經(jīng)影響到了我國房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。針對房產(chǎn)稅問題國內(nèi)外學(xué)者做了大量研究。 國外學(xué)者的研究主要集中在分析房產(chǎn)稅對經(jīng)濟(jì)的影響，采用經(jīng)濟(jì)模型對房產(chǎn)稅歸宿及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等方面進(jìn)行實證分析，提出房產(chǎn)稅改革的方向。改革房產(chǎn)稅的觀點有三種：一是Simon和Netzer提出的消費(fèi)稅觀點，該觀點認(rèn)為房產(chǎn)稅稅負(fù)完全由消費(fèi)者承擔(dān)，對資本收益是有益的，而且房產(chǎn)稅只會對低收入者產(chǎn)生直接影響；二是Oates、Hamilton以及Fisher提出的收益稅觀點，該觀點認(rèn)為房產(chǎn)稅不會影響價格和資源配置，而且還會使居民以較低的成本享受較高的社會服務(wù)水平；三是以Zorro、Arror為代表提出的資本稅觀點，認(rèn)為房產(chǎn)稅同時具有所得稅和流轉(zhuǎn)稅兩種效應(yīng)。所得稅下的稅負(fù)由售樓商承擔(dān)且會降低房價；流轉(zhuǎn)稅下的稅負(fù)是由售樓商和買房者共同承擔(dān)，房產(chǎn)價格相對不變。這些觀點并不完全適合我國房地產(chǎn)財稅制度，但是其中有些結(jié)論對于我國的稅制改革還是具有很重要的參考價值。國內(nèi)的學(xué)者針對我國房產(chǎn)稅具體實踐情況也作出了一些研究。孟國鴻認(rèn)為我國房產(chǎn)稅的征收主要集中在房產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)，而不對保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，存在很大的缺失；何慧蘭認(rèn)為我國房產(chǎn)稅制度具有“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的特點，對保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，會降低房價，僅僅通過對流通環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅來降低房價效果并不明顯。賈祖國認(rèn)為對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，使得稅負(fù)轉(zhuǎn)移到了購房者身上，從而使得房價變相上漲。

綜合以上觀點，本文對上海市房產(chǎn)稅改革的實踐成效及存在的問題進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)的對策建議，以期豐富房產(chǎn)稅的文獻(xiàn)研究，同時為我國的房產(chǎn)稅改革提供參考。

二、上海市房產(chǎn)稅改革成效分析

（一）上海市房產(chǎn)稅改革的背景

上海市作為一線城市，是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大都市。改革開放以來，上海因其地理位置優(yōu)越、國家政策支持、生活條件便利以及發(fā)展機(jī)會廣闊吸引了大量人才。外來人員的涌入導(dǎo)致上海市人口迅速增加，住房剛需旺盛以及炒房團(tuán)的投機(jī)，使得房地產(chǎn)市場迅猛發(fā)展，吸引國內(nèi)外房地產(chǎn)公司紛紛涌入上海，而政府對土地供給的控制比較嚴(yán)格，從而使得上海的房價一直保持上漲勢頭，房價漲幅明顯快于居民收入增幅。

（二）上海市房產(chǎn)稅改革的內(nèi)容

1.試點時間。2011年1月28日及以后新購買的住房，時間是以房產(chǎn)交易合同最后一頁的日期為準(zhǔn)。房產(chǎn)稅征收的稅額應(yīng)該從購房人取得應(yīng)稅住宅產(chǎn)權(quán)的第二個月算起，按年來征收，不滿一年的應(yīng)該按月來計算應(yīng)繳房產(chǎn)稅稅額。

2.試點范圍。上海市行政區(qū)域。

3.房產(chǎn)征稅對象：上海市居民在上海市購買第二套及其以上的房產(chǎn)以及非上海市居民在上海市新購買的住房。

4.房產(chǎn)免稅對象。上海市戶籍的家庭優(yōu)惠：可以享受到人均60平方米的免稅面積。非上海市戶籍的家庭優(yōu)惠：一是對持有上海市居住證，在上海市工作生活的高層次、重點產(chǎn)業(yè)緊缺急需人才，其在上海新購且屬于家庭唯一住房的購房人暫時免征；二是對持有上海居住證滿三年、在上海市工作生活、同時在上海市新購且屬于家庭唯一住房的購房人暫時免征。

5.房產(chǎn)征稅的計稅方法。按照應(yīng)稅房產(chǎn)交易價格的70%來計算房產(chǎn)稅，同時實行0.4%-0.6%的有差別的稅率。

6.征稅住房面積。對于上海市居民家庭，給予每人60平方米的免于征稅的住房面積（住房建筑面積），綜合計算以后的住房面積應(yīng)包括兩部分，即居民家庭新購房產(chǎn)面積以及其它住房面積。

7.房產(chǎn)稅收用途。用于上海市保障性住房建設(shè)以及上海市社會福利水平的提升。

（三）上海市房產(chǎn)稅改革成效分析

1.房產(chǎn)稅改革對于房價的控制作用不明顯。上海實施一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策之后，2011年上海市全年房地產(chǎn)投資共計2170.31億元，相比2010年上漲了9.6%，2018年上海市房地產(chǎn)投資達(dá)到4033.18億元，相比2010年上漲了103%。2011年商品房的施工面積12983.32萬平方米，比2010年上漲了14.9%，其中商品住宅的面積是8386.26萬平方米，增長14.7%。從表1可以看出在實行房產(chǎn)稅改革之后，商品房的竣工面積基本呈現(xiàn)增長的趨勢。

從商品房的銷售面積來看，2011年上海市商品房銷售面積為1473.70萬平方米，同比下降12.6%，月均銷售面積為123萬平方米，2011年上海市商品房銷售額共計2568.88億元，同比下降13.2%，其中商品住房銷售額為1981.91億元，下降17.3%。2018年上海市商品住宅銷售面積為1333.29萬平方米，月均銷售面積111.11萬平方米，相比2010年有所下降，從銷售額來說2018上海市的商品房銷售額幾乎是2010年的2倍。從圖1和圖2可以看出2006年以來商品住宅的月均銷售面積呈現(xiàn)波動下降的趨勢，然而商品房的銷售額自2006年以來呈現(xiàn)波動上升的趨勢。

圖1 2006年-2018年上海市商品住宅月均銷售面積資料來源：上海市統(tǒng)計年鑒。

圖2 2006年-2017年上海市商品房及住宅銷售額數(shù)據(jù)來源：上海市統(tǒng)計年鑒。

從商品房的銷售價格看，2011年上海市商品住房的平均價格為每平米13448元，相比2010下降了5.4%，但從上海的各個區(qū)域來看，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)銷售價格為每平米48506元，比2010年上漲了1%；內(nèi)環(huán)線之間每平方米為16886元，同比上漲了13.9%；外環(huán)線之外的區(qū)域每平方米11294元，同比下降了5.6%。2018年上海市商品住房的平均價格為平方米24866元，從區(qū)域來看，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)每平方米107730元，內(nèi)外環(huán)線之間每平方米54150元，外環(huán)線以外每平方米20151元，相比2010年均呈大幅上漲。

從以上數(shù)據(jù)能夠看出，上海市房產(chǎn)稅改革初期，房產(chǎn)稅改革還是有所成效的，商品房的銷售面積和房價相比2010年均有所下降，然而商品房的銷售額卻呈現(xiàn)基本上升趨勢，2018年上海市商品房的銷售額和平均房價均幾乎是2010年的2倍，而且2018年上海市內(nèi)環(huán)線的房價突破每平方米100000元。由此可見，房產(chǎn)稅改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到抑制房價的預(yù)期效果，甚至可能還無形中推動了房價的上升。

表1 2010年-2018年上海市商品房竣工面積 單位：萬平方米

2.房產(chǎn)稅改革調(diào)節(jié)收入分配的效果不理想。房產(chǎn)稅作為一種稅收制度，理應(yīng)調(diào)節(jié)社會居民收入的分配，但從上海市房產(chǎn)稅改革實際運(yùn)行成效來看，效果并不理想。首先，試點方案在買房者和賣房者之間并沒有形成收入再分配的作用，從上海市房產(chǎn)稅改革內(nèi)容來看，試點實行的房產(chǎn)稅具有很強(qiáng)的流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)，稅負(fù)最終會轉(zhuǎn)嫁給賣房者。其次，試點方案在購房者和未購房者之間沒有起到再分配的作用，改革中針對新購住房征稅，會導(dǎo)致早期購買的房屋成本低而后期購買成本高。最后，試點方案對于本地居民和外地居民同樣沒有起到收入再分配的作用，試點方案對于本地居民和外地居民實行不同的房產(chǎn)稅收政策，會阻礙人口的自由流動和增加外來人口在上海生活工作成本。

3.房產(chǎn)稅改革對地方財政收入的影響有限。根據(jù)上海統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，2011年全年上海市房產(chǎn)稅收為73.66億元，相比2010年增長了11.94%，2011年上海市財政收入3429.8億元，同比增長19.4%，而財政支出為3914.9億元。2018年上海市全年房產(chǎn)稅收為213.8億元，財政收入為7108.1億元，財政支出為8351.54億元。從上面數(shù)據(jù)可以看出，房產(chǎn)稅的收入對于上海市的財政支出來說是杯水車薪，房產(chǎn)稅改革對地方財政收入的影響不大。

三、上海市房產(chǎn)稅改革過程中出現(xiàn)的問題

（一）房產(chǎn)稅收稅率設(shè)計不合理

上海市房產(chǎn)稅改革將0.6%作為適用稅率，但對于應(yīng)稅住房每平方米市場交易價格低于上海市上年度新建商品住房平均銷售價格兩倍的，稅率可減為0.4%。此外，計稅依據(jù)是按照房產(chǎn)交易價格的70%計算，折扣之后實際稅率僅為交易價格的0.28%—0.42%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上1%-3%的水平，由此可見稅率并不高。房產(chǎn)稅改革本是為了抑制房地產(chǎn)的投機(jī)者，但是低稅率反而使得投機(jī)者更堅定了未來房價上漲的預(yù)期，上海市的房價很快就又出現(xiàn)了上漲的趨勢，同時低稅率也使房產(chǎn)稅改革對于地方財政收入的作用微乎其微。

（二）房產(chǎn)稅收計稅依據(jù)不合理

上海市房產(chǎn)稅征稅對象為上海市居民二套房和非上海市居民新購房?？梢姺慨a(chǎn)稅只是對流通環(huán)節(jié)征稅，雖然在一定程度上增加了房產(chǎn)的交易成本，但由于不對房產(chǎn)的持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，對一些投機(jī)者起不到實質(zhì)性的抑制作用。上海市房產(chǎn)稅改革對于改革時間節(jié)點前購買的住房不征稅，這并沒有觸動既得利益者，顯然不符合稅改原則，有悖于稅收的公平性，不利于調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距。

（三）稅收減免范圍過寬

根據(jù)上海市房產(chǎn)稅改革試點方案，對于上海市居民家庭在上海市新購買的且屬于該家庭第二套及以上的住房，綜合計算的人均面積不超過60平方米免征收房產(chǎn)稅。若以一個普通三口之家為例，這個家庭免稅面積就會有180平方米，這樣就會使得很多房產(chǎn)免于被征稅，從而使得上海市房產(chǎn)稅改革效果不明顯。

（四）缺少必要的法律依據(jù)

上海市實行房產(chǎn)稅改革的依據(jù)是國務(wù)院常務(wù)會的決議，并沒有通過全國人民代表大會的立法程序，實行的方案也只是上海政府制定的暫行辦法，沒有真正有效力且成文的法律規(guī)范進(jìn)行約束。即便上海房產(chǎn)稅改革只是作為試點，也應(yīng)該有相對應(yīng)的法律進(jìn)行調(diào)整和約束。沒有了法律的支撐，房產(chǎn)稅的征收也就沒有了權(quán)威性，納稅人不遵從納稅的現(xiàn)象時有發(fā)生，從而不利于房產(chǎn)稅的征收。

四、政策建議

（一）合理擴(kuò)大征稅范圍

上海市房產(chǎn)稅改革的征稅范圍主要是對居民的增量房，而存量房并未納入其中。這樣不僅不利于房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，同時也違背了稅收公平性原則。為了促進(jìn)房產(chǎn)稅收的公平性，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)該將存量房納入房產(chǎn)稅的征收范圍，這在一定程度上也有利于增加地方財政收入。但是也應(yīng)該根據(jù)房產(chǎn)的不同作用，來制定不同的房產(chǎn)稅征收范圍，如給予經(jīng)濟(jì)適用房、公租房以及廉租房一定的稅收優(yōu)惠。

（二）改革房產(chǎn)稅計稅依據(jù)

上海市房產(chǎn)稅改革試點的計稅依據(jù)是應(yīng)稅住房的市場交易價格，而大多數(shù)國家把房產(chǎn)的市場評估值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)，將評估值作為計稅依據(jù)的好處在于能夠更公正地反應(yīng)房產(chǎn)的實際價值。然而，目前我國沒有完善的房產(chǎn)稅征管和財產(chǎn)登記制度，也沒有專門的房產(chǎn)稅基評估機(jī)構(gòu)，從而使得稅收無法達(dá)到預(yù)期的效果。因而，我國必須加快建立完善統(tǒng)一的財產(chǎn)登記和評估制度，合理確定財產(chǎn)計稅依據(jù)。在具體的實行方案上可以借鑒國外的一些經(jīng)驗，設(shè)立和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)相互獨立且平級的稅基評估機(jī)構(gòu)，以確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）適當(dāng)加大持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)

居民購買房產(chǎn)的兩大動機(jī)：滿足居住需求以及投機(jī)需求。出于投機(jī)需求購買房產(chǎn)的行為不同于另外一種，對利益的追求會讓他們在投資時更多的考慮其它資產(chǎn)收益和房產(chǎn)收益之間的比較。制定房產(chǎn)持有的稅收政策，明確征稅對象，從房屋的面積、價格、戶型等方面進(jìn)行詳細(xì)劃分，制定詳細(xì)征稅方案，增加房屋持有成本，抑制投機(jī)投資性的購房需求。

（四）建立健全房產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

建立健全房產(chǎn)信息系統(tǒng)是征收房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)。以城市住房信息為重點、房產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，建立省、市二級住房信息系統(tǒng)網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫，使之成為一個透明、準(zhǔn)確、完整的房產(chǎn)信息管理平臺，通過充分利用社會資源建立信息共享，以達(dá)到通過該系統(tǒng)集合分析相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，自動生成房產(chǎn)評估，并自動打印稅票。這樣數(shù)據(jù)庫的建立不僅可以達(dá)到約束房產(chǎn)投機(jī)行為的效果，同時也削減了投機(jī)者逃避房產(chǎn)稅的可能，為在全國范圍內(nèi)推開房產(chǎn)稅改革打下基礎(chǔ)。

（五）完善相關(guān)的法律制度

此次房產(chǎn)稅改革是在原來房產(chǎn)稅政策的基礎(chǔ)上形成的，沒有相關(guān)的法律作為支撐。房產(chǎn)稅的立法對于房產(chǎn)稅改革具有重大意義，應(yīng)該根據(jù)市場的需要和目前存在的問題，盡快制定出合理的房產(chǎn)稅收制度以及相關(guān)的房產(chǎn)稅法，同時在中央立法的規(guī)范指導(dǎo)下，給予地方政府充分的自主權(quán)，在法律制度的保障下有效地發(fā)揮地方房產(chǎn)稅的調(diào)控作用。