潘同人

國家級(jí)區(qū)域政策是指中央政府為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而制定、由地方政府具體實(shí)施、帶有國家戰(zhàn)略性質(zhì)的區(qū)域改革與發(fā)展政策。近年來，地方政府積極爭取的國家級(jí)新區(qū)、國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國家中心城市、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等政策均屬于國家級(jí)區(qū)域政策。這些政策的運(yùn)行過程不同于一般意義的政策試驗(yàn)，它們既不是典型的中央政府主導(dǎo)，也不是地方政府的自主創(chuàng)新，而是中央與地方政府之間反復(fù)互動(dòng)所形成的請(qǐng)示授權(quán)模式。這種請(qǐng)示授權(quán)是一種中央與地方政府之間的非正式互動(dòng)，它是當(dāng)代中國政府治理過程中不可缺少的一部分。從地方政府的角度來看，向中央政府提出實(shí)施國家級(jí)區(qū)域政策的請(qǐng)示要付出極大的努力，這個(gè)努力的過程就是地方政府向上爭取中央政府支持的過程。那么，地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的動(dòng)機(jī)何在？國家級(jí)區(qū)域政策的本質(zhì)是什么？地方政府向上爭取政策試驗(yàn)機(jī)會(huì)的行為會(huì)造成什么影響？中央政府應(yīng)該如何引導(dǎo)？我們對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行探討。

探究國家級(jí)區(qū)域政策實(shí)施中的地方政府行為，有助于深入了解當(dāng)代中國政策試驗(yàn)的運(yùn)行機(jī)制。政策試驗(yàn)是推動(dòng)中國改革開放取得巨大成就的重要治理機(jī)制，也是漸進(jìn)式改革的技術(shù)性特征。國內(nèi)外學(xué)者從分級(jí)制試驗(yàn)、選擇性控制等角度討論中國政策試驗(yàn)的基本特征和內(nèi)在機(jī)理，試圖打開政策過程的“黑箱”。從模式的角度來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中國的政策試驗(yàn)機(jī)制既不符合西方學(xué)者對(duì)于威權(quán)主義的理論概括，也不屬于聯(lián)邦制條件下的政策制定模式，它無法被簡單地描述成自上而下或自下而上的模式。換句話說，全面深化改革過程中的地方政府既不完全是中央政府的代理人或轄區(qū)利益的代言人，也不是公共選擇理論描述的自私自利的理性人，而是處于復(fù)雜情境之中且受到多重因素制約的有限理性行為者。在爭取國家級(jí)區(qū)域政策的過程中，地方政府的這種角色特征更加清晰，地方政府在政策試驗(yàn)中的價(jià)值取向和行為邏輯也毫無保留地暴露出來，這對(duì)于研究當(dāng)代中國的公共政策問題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府視域下的國家級(jí)區(qū)域政策

從地方政府的角度來看，中央政府批復(fù)的國家級(jí)區(qū)域政策具有豐富的內(nèi)涵，可以承載發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)政策、改革方案等具體內(nèi)容。國家級(jí)區(qū)域政策具有一種未來政績的地方屬性，這種獨(dú)特的屬性吸引著地方政府為了獲取它而努力。

1.國家級(jí)區(qū)域政策的內(nèi)容透視

國家級(jí)區(qū)域政策包括規(guī)劃型政策、開發(fā)型政策和改革型政策3種類型。

第一，規(guī)劃型政策。規(guī)劃型政策是得到中央政府肯定的區(qū)域轉(zhuǎn)型與發(fā)展方案。中國正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵階段，對(duì)于地方政府而言，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的總體規(guī)劃需要得到中央政府的明確支持。因?yàn)橐?guī)劃所追求的目標(biāo)都是政績的表達(dá)，這些政績只有預(yù)先得到中央政府的肯定，才有追求的必要。在決策權(quán)力向上集中的政治結(jié)構(gòu)中，上級(jí)政府在確定政策方向的階段必然居于主導(dǎo)地位。政策方向確定以后，地方政府的自主權(quán)才有用武之地。以規(guī)劃為主的國家級(jí)區(qū)域政策帶有很多方向性內(nèi)容，例如，山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)包含化解過剩產(chǎn)能、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)3個(gè)方面的規(guī)劃，每個(gè)方面都規(guī)劃了若干個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，即便這些產(chǎn)業(yè)不能如愿轉(zhuǎn)化為新的發(fā)展動(dòng)能，地方政府也僅僅是政策執(zhí)行力不足，不會(huì)出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤，因此，國家級(jí)區(qū)域政策降低了地方政府實(shí)施規(guī)劃的政治風(fēng)險(xiǎn)。作為地方政府，在政策規(guī)劃階段就能獲取中央政府的政治資源，將地區(qū)性政策議題上升為國家級(jí)政策試驗(yàn)項(xiàng)目，無疑是一種非常理性的選擇。

第二，開發(fā)型政策。開發(fā)型政策是特定區(qū)域土地開發(fā)和經(jīng)營的階段性方案。而地方政府的利益取向是本地利益的最大化，包括政府自身利益與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和公眾的利益。土地開發(fā)和經(jīng)營是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，這種行為能給地方政府帶來巨大利益。因此，地方政府希望將土地開發(fā)和經(jīng)營行為上升為國家戰(zhàn)略，借助中央政府的支持來提高土地開發(fā)和經(jīng)營的效率。中央政府對(duì)地方政府土地開發(fā)政策的支持有利于引導(dǎo)外部資本進(jìn)入該地區(qū)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家級(jí)區(qū)域政策會(huì)明顯增加央企對(duì)該地區(qū)的支持力度。例如，2006年天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放上升為國家戰(zhàn)略，2007年央企在天津的投資就達(dá)到了473億元，比2006年增長44.9%。出現(xiàn)如此顯著的增長是因?yàn)檠肫蠹婢摺敖?jīng)濟(jì)人”與“政治人”的雙重特征，央企的項(xiàng)目布局要配合中央政府的區(qū)域政策。與天津?yàn)I海新區(qū)類似的央企投資強(qiáng)度變化在雄安新區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。2017年4月1日，中共中央決定設(shè)立雄安新區(qū)，僅僅過了8天時(shí)間，就有超過30家央企表示將在雄安新區(qū)布局項(xiàng)目。

第三，改革型政策。改革型政策是未來一段時(shí)間特定地區(qū)制度創(chuàng)新的基本方案。國家級(jí)區(qū)域政策可以集成多個(gè)領(lǐng)域的政策試驗(yàn)，從而將中央政府選中的試點(diǎn)地區(qū)升級(jí)為制度創(chuàng)新的高地。近幾年各地實(shí)施的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案都以改革為主，涉及行政體制改革、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放、創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管方式等內(nèi)容。這些領(lǐng)域的改革都是地方政府無法單獨(dú)完成的，需要中央政府的大力支持，這是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)制度創(chuàng)新都要在特定的制度框架中進(jìn)行，而國家部委是原有制度框架的維護(hù)者，缺少國家部委的支持，地方政府的自主制度創(chuàng)新難以取得質(zhì)的突破。如果改革政策得到中央政府的支持并成為國家級(jí)區(qū)域政策，那就意味著相關(guān)領(lǐng)域的國家部委有責(zé)任與地方政府在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行政策協(xié)同，國家部委原有的制度性角色就會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換，從而有利于改革的深入推進(jìn)。在國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施過程中，中央政府通過批復(fù)的頂層設(shè)計(jì)方案解決了某些全局性的制度調(diào)整，這種制度調(diào)整單靠地方政府是無力完成的。中央政府的頂層設(shè)計(jì)給地方政府與國家部委之間的頻繁互動(dòng)注入了強(qiáng)大動(dòng)力，有助于推動(dòng)特定領(lǐng)域的改革項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為預(yù)期政績。

2.國家級(jí)區(qū)域政策的地方屬性：未來政績

從地方政府的角度來看，國家級(jí)區(qū)域政策的政治屬性是未來一段時(shí)間的政績。一種政績必然體現(xiàn)為特定的行為，該行為可以從目標(biāo)、路徑、重點(diǎn)、主體4個(gè)維度進(jìn)行分析，即有明確的實(shí)施目標(biāo)、有清晰的實(shí)施路徑、有鮮明的實(shí)施重點(diǎn)、有穩(wěn)定的實(shí)施主體。

第一，國家級(jí)區(qū)域政策是對(duì)未來發(fā)展目標(biāo)的宣示。未來政績不同于當(dāng)前政績，當(dāng)前政績表現(xiàn)為地方政府已經(jīng)完成的治理績效，各種數(shù)據(jù)是已經(jīng)產(chǎn)生并且被相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的，各種措施是已經(jīng)采用并且被人們觀察到的。而未來政績僅僅存在于規(guī)劃層面，是人們關(guān)于未來一段時(shí)間區(qū)域改革與發(fā)展的某種藍(lán)圖或設(shè)想，無法被統(tǒng)計(jì)部門記錄，也無法被人們直接觀察。因此，對(duì)于未來政績而言，目標(biāo)是十分重要的構(gòu)成要素，人們通過具體的目標(biāo)來感知未來政績的存在。國家級(jí)區(qū)域政策中包含了大量的未來發(fā)展目標(biāo)，這些目標(biāo)在沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)之前，就可以給地方政府帶來類似政績的好處，因此可以被稱為未來政績。

第二，國家級(jí)區(qū)域政策是對(duì)未來發(fā)展路徑的勾畫。有了發(fā)展目標(biāo)以后，還需要有清晰的發(fā)展路徑，藍(lán)圖才能變成現(xiàn)實(shí)，國家級(jí)區(qū)域政策才能被視為一種政績。國家級(jí)區(qū)域政策是十分復(fù)雜的政策系統(tǒng)，不同的主體之間存在著多種政策網(wǎng)絡(luò)。不同的政策網(wǎng)絡(luò)具有不同的行為者互動(dòng)模式與資源交換機(jī)制。因此，國家級(jí)區(qū)域政策的成功實(shí)施，需要勾畫出具體的實(shí)施路徑，即解決哪些主體參與政策實(shí)施、不同的主體各自負(fù)責(zé)什么以及如何負(fù)責(zé)等問題。如果這些問題不解決，中央政府的頂層設(shè)計(jì)必然面臨政策執(zhí)行與政策協(xié)同方面的困境。在實(shí)踐中，國家級(jí)區(qū)域政策通常明確了地方政府需要堅(jiān)持的政策理念和可供選擇的政策工具，以及需要制定支持性政策或?qū)嵤┘?xì)則的政策領(lǐng)域。

第三，國家級(jí)區(qū)域政策是對(duì)未來發(fā)展重點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)。地方政府在追求政績的過程中必然表現(xiàn)出某種偏好，國家級(jí)區(qū)域政策作為未來政績，同樣表現(xiàn)出地方政府對(duì)未來發(fā)展情況的偏好，也就是對(duì)未來發(fā)展重點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)。區(qū)域政策的威力，在于通過中央政府集中安排政策資源，來矯正市場(chǎng)機(jī)制作用形成的空間結(jié)果，并使這種空間結(jié)果從不平衡走向平衡，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，其未來發(fā)展的重點(diǎn)就是區(qū)域政策支持的領(lǐng)域或項(xiàng)目。單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的力量無法實(shí)現(xiàn)各種資源在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的均衡配置。國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施，強(qiáng)化了糾正市場(chǎng)失靈的政府偏好，這個(gè)糾正的過程集中體現(xiàn)在政策對(duì)區(qū)域未來發(fā)展重點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)。

第四，國家級(jí)區(qū)域政策是對(duì)未來發(fā)展主體的激勵(lì)。任何一種政績都有追逐它的特定主體。既然國家級(jí)區(qū)域政策是未來政績，那么具體實(shí)施這種政策的主體就應(yīng)該是未來發(fā)展主體，也就是地方政府。在既定的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)下，中央政府依靠區(qū)域間的政治錦標(biāo)賽來激勵(lì)地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。在各級(jí)政治錦標(biāo)賽中，地方政府追逐的直接目標(biāo)就是政績的顯示。國家級(jí)區(qū)域政策有明確的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施路徑，有比較醒目的工作重點(diǎn)，包含著對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)改革的激勵(lì)因素，因此是一種非常適合地方政府的政績形式。

二、地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的行為邏輯

國家級(jí)區(qū)域政策是未來一段時(shí)間的政績，一旦地方政府獲取了國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施權(quán)，則意味著其可以將未來政績變現(xiàn)，從而運(yùn)用中央政府賦予的各種先行先試的權(quán)力推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而在激烈的區(qū)域競(jìng)爭中占據(jù)主動(dòng)地位。在向上爭取政策的過程中，地方政府的行為邏輯還會(huì)受到央地關(guān)系、意識(shí)形態(tài)等因素的制約，呈現(xiàn)出十分復(fù)雜的央地互動(dòng)圖景。

1.地方政府通過國家級(jí)區(qū)域政策將未來政績變現(xiàn)

未來政績是客觀存在的政績，它要么被下一屆或下幾屆政府實(shí)現(xiàn)，要么被當(dāng)前的政府提前開發(fā)出來。如果它被提前開發(fā)，那么必然需要某種形式的載體。在現(xiàn)階段的政策實(shí)踐中，國家級(jí)區(qū)域政策是地方政府未來政績的主要載體。一些學(xué)者注意到，中國的每一屆地方政府都試圖超越自己的前任。地方政府的現(xiàn)任官員會(huì)發(fā)現(xiàn)，自己的前任官員通過各種形式的發(fā)展規(guī)劃透支了未來政績，使得自己追求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和工作亮點(diǎn)的過程愈加困難。因此，現(xiàn)任官員傾向于追求更高級(jí)別的區(qū)域政策，他們借助中央政府的權(quán)威為自己塑造未來政績的行為提供合法性。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，國家級(jí)區(qū)域政策可以容納地方政府更多的發(fā)展需求。在中國央地政府的互動(dòng)中，中央政府的控制類型可以分為被動(dòng)型控制和主動(dòng)型控制，而地方政府的行為策略類型可以分為數(shù)量型發(fā)展和質(zhì)量型發(fā)展。中央政府希望地方政府主動(dòng)改變以粗放擴(kuò)張為特征的數(shù)量型發(fā)展策略，選擇以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為標(biāo)志的質(zhì)量型發(fā)展策略，而中央政府自身也可以采用不同的行為策略。被動(dòng)型控制是指中央政府對(duì)地方政府的制度創(chuàng)新行為采取默許或觀察的姿態(tài)；主動(dòng)型控制是指中央政府對(duì)地方政府的制度創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以此來加強(qiáng)控制。在中央政府采取被動(dòng)型控制時(shí)，如果地方政府采取數(shù)量型發(fā)展策略，那么將在區(qū)域間形成經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政治錦標(biāo)賽，地方政府的注意力集中在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提升上；如果地方政府采取質(zhì)量型發(fā)展策略，那么將促進(jìn)地方政府創(chuàng)新行為的發(fā)生，地方政府的自主探索將成為制度創(chuàng)新的主流模式。在中央政府采取主動(dòng)型控制時(shí)，如果地方政府采取數(shù)量型發(fā)展策略，那么將引發(fā)地方政府之間的政策學(xué)習(xí)，地方政府在中央政府的指導(dǎo)下，借鑒其他地區(qū)的成功做法來推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；如果地方政府采取質(zhì)量型發(fā)展策略，那么將出現(xiàn)地方政府爭取國家戰(zhàn)略的行為模式，地方政府希望在中央頂層設(shè)計(jì)的約束下最大限度地掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)（見表1）。在中央頂層設(shè)計(jì)和地方政府追求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙重作用下，國家級(jí)區(qū)域政策既可以滿足地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的期待，又可以在制度創(chuàng)新方面賦予地方政府更大的自主權(quán)，地方政府的諸多發(fā)展需求都可以在政策實(shí)施過程中得到滿足。

表1 中央政府控制類型與地方政府行為策略類型的組合情況

在一定時(shí)期內(nèi)，地方政府創(chuàng)造的政績存在著上限。如果能夠爭取到國家級(jí)區(qū)域政策，相當(dāng)于將未來政績變現(xiàn)，進(jìn)而突破這個(gè)政績的上限，極大地增加政績總量。地方政府的政績水平受制于它所獲得的政策資源。在政策資源漸進(jìn)增長的情況下，地方政府的政績水平也會(huì)漸進(jìn)增長。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的目的是在短時(shí)間內(nèi)突破原有政策資源供給水平的限制，將本地區(qū)的政策資源供給水平提高到新的能級(jí)。一旦如此，地方政府將獲得前所未有的行動(dòng)空間和治理能力，它的自主權(quán)以及與中央政府互動(dòng)的頻率將顯著增強(qiáng)。在這種情況下，地方政府將突破因政策資源短缺而形成的績效上限，將本地區(qū)未來一段時(shí)間的績效轉(zhuǎn)化為當(dāng)前績效，從而使身處政治錦標(biāo)賽中的地方政府贏得先機(jī)。

將未來政績變現(xiàn)意味著地方政府要謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的亮點(diǎn)。地方政府的政績只有看起來卓爾不凡，才能得到中央政府和社會(huì)各界的認(rèn)可。因此，地方政府在爭取國家級(jí)區(qū)域政策時(shí)，往往在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)、制度創(chuàng)新等方面打造亮點(diǎn)。在地方政府看來，政績具有高度的個(gè)體性和不可繼承性。這就意味著上一任主政官員創(chuàng)造的工作亮點(diǎn)高度依附于他們自身。即便上一任主政官員晉升或調(diào)離，在中央政府或上級(jí)政府眼中，這些工作亮點(diǎn)仍然屬于他們。因此，下一任主政官員只能爭取打造新的工作亮點(diǎn)，理性做法是從未來的工作當(dāng)中尋找工作亮點(diǎn)，通過爭取國家級(jí)區(qū)域政策將未來的政績提前轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的政績顯示。

2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力是地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的基本動(dòng)力

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，一個(gè)地區(qū)原有的區(qū)域發(fā)展政策逐漸失效，地方政府的治理工具開始捉襟見肘。2018年2月，山東召開新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程動(dòng)員大會(huì)，會(huì)議指出，山東在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面明顯落后于廣東和江蘇。在追求發(fā)展和政績的地方治理體系下，承認(rèn)落后就要努力奮起。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力，地方政府會(huì)自發(fā)地尋找新的治理工具。山東在與中央進(jìn)行互動(dòng)的過程中，成功地爭取到了建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的國家戰(zhàn)略，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面贏得了主動(dòng)權(quán)。

地方政府需要學(xué)會(huì)“兩條腿走路”，一方面要?jiǎng)?chuàng)造條件，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，另一方面要遵循更好發(fā)揮政府作用的治理理念。為此，地方政府會(huì)尋求更高級(jí)別的區(qū)域發(fā)展政策。在中國改革的進(jìn)程中，各級(jí)政府一直發(fā)揮著戰(zhàn)略性作用。很多改革任務(wù)單靠經(jīng)濟(jì)因素是難以推動(dòng)的，正確地運(yùn)用國家權(quán)力可以加快改革的進(jìn)程。在一定條件下，一個(gè)地區(qū)依靠市場(chǎng)機(jī)制所能積聚的各種資源是有限的，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展規(guī)律，很容易出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的局面，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中處于劣勢(shì)的地區(qū)及產(chǎn)業(yè)很難扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)。國家級(jí)區(qū)域政策的出現(xiàn)，可以幫助地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地發(fā)揮作用，引領(lǐng)和推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.地區(qū)間競(jìng)爭是地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的外部激勵(lì)

地區(qū)間的橫向競(jìng)爭機(jī)制深刻地影響著地方政府的行為模式。對(duì)于地方政府而言，爭取到國家級(jí)區(qū)域政策很大程度上意味著在地區(qū)間競(jìng)爭中的暫時(shí)領(lǐng)先，這一點(diǎn)構(gòu)成了地方政府爭奪國家級(jí)區(qū)域政策的外部激勵(lì)。在日趨激烈的地區(qū)間發(fā)展競(jìng)爭中，現(xiàn)有的政績水平和政績形式不足以支持地方政府脫穎而出。為了贏得主動(dòng)，地方政府一方面要提高政績水平，另一方面要?jiǎng)?chuàng)新政績形式，而政績形式的創(chuàng)新通常表現(xiàn)為制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新若要主動(dòng)發(fā)生，需要行為主體意識(shí)到新制度帶來的潛在收益高于成本。在地區(qū)間發(fā)展競(jìng)爭中，獲得國家級(jí)區(qū)域政策使得地方政府在下一階段有更高的發(fā)展定位，地方政府很容易意識(shí)到新的區(qū)域政策所帶來的潛在收益，因此有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)制度創(chuàng)新。

一旦地方政府獲得了國家級(jí)區(qū)域政策，地方政府的政績水平將發(fā)生質(zhì)的改變，未來政績被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)政績，這將極大地提高地方政府在競(jìng)爭中領(lǐng)先的可能性。作為競(jìng)爭中的勝利者，主導(dǎo)實(shí)施國家級(jí)區(qū)域政策的地方官員更有希望得到晉升。對(duì)于地方官員來說，影響晉升的因素是多種多樣的，成功的制度創(chuàng)新也是其中之一。國家級(jí)區(qū)域政策中所包含的制度創(chuàng)新授權(quán)通常是多個(gè)領(lǐng)域的，帶有綜合配套改革的特點(diǎn)。因此，地方官員在實(shí)施這些政策時(shí)所獲得的有利因素遠(yuǎn)多于單項(xiàng)制度創(chuàng)新。

4.央地權(quán)力結(jié)構(gòu)是地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的制度約束

地方政府通過獲取國家級(jí)區(qū)域政策將未來政績變現(xiàn)的行為受到特定時(shí)期央地權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約。在央地權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央政府建構(gòu)和維護(hù)著制度環(huán)境，地方政府只能創(chuàng)新具體的制度安排。制度環(huán)境是一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性規(guī)則，它決定著具體的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)制度。在政治領(lǐng)域，央地權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種重要的制度環(huán)境，它決定著央地政府互動(dòng)的行為邏輯，地方政府在某個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)制的新制度、新政策不能破壞央地政府之間原有的互動(dòng)模式。因此，地方政府自主推動(dòng)的制度創(chuàng)新在績效顯示方面是有限的，這直接導(dǎo)致一些沒有被中央政府采納和推廣的創(chuàng)新項(xiàng)目不了了之。

在改革開放的進(jìn)程中，地方政府所面臨的制度環(huán)境并非一成不變，它可以通過獲取中央政府在某些領(lǐng)域的授權(quán)來擴(kuò)大改革的自主性。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策就是希望獲得更大的行動(dòng)空間。與前文提到的國家級(jí)區(qū)域政策的3種類型相對(duì)應(yīng)，地方政府獲得的行動(dòng)空間包括目標(biāo)制定空間、土地開發(fā)空間和制度創(chuàng)新空間。在既定的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)下，獲得這些行動(dòng)空間并非易事，往往需要事先得到上級(jí)政府的非正式支持。得到這種支持以后，地方政府才能在局部暫時(shí)擺脫制度環(huán)境的束縛，將自己主導(dǎo)的制度創(chuàng)新推向深入。

從制度變遷的角度來看，國家級(jí)區(qū)域政策的出臺(tái)體現(xiàn)了中央政府對(duì)局部變革制度環(huán)境的認(rèn)可。制度環(huán)境的變化可能幫助地方政府確立制度創(chuàng)新的主體地位，這種主體地位對(duì)于制度創(chuàng)新的成功來說至關(guān)重要。因?yàn)橹挥械胤秸蔀橹贫葎?chuàng)新的真正主體，它在制度創(chuàng)新活動(dòng)中才會(huì)真正受益，而不僅僅是中央政治決策的踐行者。中國40多年的改革歷程是中央政府和地方政府兩個(gè)積極性的有機(jī)統(tǒng)一，一方面，中央政府通過國家級(jí)區(qū)域政策等治理工具推動(dòng)制度環(huán)境的變遷，進(jìn)而賦予地方政府制度創(chuàng)新的主體地位；另一方面，地方政府通過自身的不懈探索，試圖推動(dòng)外部的制度環(huán)境發(fā)生有利于自己的變遷。這兩個(gè)方向的努力在國家級(jí)區(qū)域政策的出臺(tái)過程中巧妙地融為一體。

5.國家治理現(xiàn)代化是地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的價(jià)值追求

地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策，政績只是直接利益，帶來政績的治理制度才是根本利益。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，地方政府在地區(qū)競(jìng)爭中獲取經(jīng)濟(jì)收益的空間日益縮小，為了贏得主動(dòng)，地方政府開始在制度創(chuàng)新方面展開激烈競(jìng)爭。競(jìng)爭的結(jié)果就是新的治理制度逐漸固定下來，成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新的行為模式。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策意味著將未來的政績變現(xiàn)，而變現(xiàn)的過程也是對(duì)政績獲取新方式合法性的確認(rèn)過程。從價(jià)值追求的角度來看，國家級(jí)區(qū)域政策所包含的政績獲取新方式正是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

國家治理現(xiàn)代化是黨中央在全面深化改革方面確立的意識(shí)形態(tài)目標(biāo)，地方政府的行為選擇只有符合這個(gè)宏觀目標(biāo)，才能得到中央政府的支持。任何一個(gè)成功的意識(shí)形態(tài)都要克服搭便車的問題，而國家治理現(xiàn)代化能否得到地方政府的貫徹落實(shí)，關(guān)鍵在于能否扭轉(zhuǎn)地方政府的搭便車傾向，使地方政府不再按照簡單的利己主義邏輯行事，真正成為國家治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)者。國家級(jí)區(qū)域政策不同于各種財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，無法給地方政府帶來直接的經(jīng)濟(jì)收益，它所包含的愿景和目標(biāo)迫使地方政府放眼長遠(yuǎn)，引導(dǎo)地方政府去追逐長期利益，從而使地方政府的行為模式與國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求保持一致。

三、地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的政治效應(yīng)與方式選擇

國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施會(huì)出現(xiàn)正反兩個(gè)方面的政治效應(yīng)，需要地方政府辯證看待這種高級(jí)別的政策試驗(yàn)，妥善處理政策實(shí)施中出現(xiàn)的各種問題，綜合運(yùn)用多種方式來爭取國家級(jí)區(qū)域政策。

1.政治效應(yīng)

地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的政治效應(yīng)包括正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)兩個(gè)方面。

第一，正面效應(yīng)。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的正面效應(yīng)包括兩個(gè)方面。一是探索全面深化改革的地方路徑。20世紀(jì)90年代以來，地方政府的自主創(chuàng)新逐漸成為漸進(jìn)式改革的重要實(shí)現(xiàn)形式，但是這種自下而上的制度創(chuàng)新難以突破現(xiàn)有制度環(huán)境的約束，其結(jié)果大多是改革的碎片化呈現(xiàn)，新制度的持續(xù)力難以得到保障。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，制度環(huán)境為人們選擇具體的制度安排設(shè)置了明確的界限，身處制度環(huán)境中的個(gè)體所追求的利益必然是有限的。地方政府在當(dāng)前的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)下，其制度創(chuàng)新與利益獲取也必然是有限的，如果沒有分稅制那樣的重大變革，地方政府的制度環(huán)境不會(huì)有根本性的改變。在這種情況下，地方政府的理性選擇是謀求央地權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，以擴(kuò)大地方政府的自主性。在爭取國家級(jí)區(qū)域政策的過程中，地方政府與國家相關(guān)部委的良性互動(dòng)明顯增加，兩者共同優(yōu)化了制度環(huán)境，為地方政府的制度創(chuàng)新提供了更大空間，更為全面深化改革找到了地方路徑。央地政府圍繞著國家級(jí)區(qū)域政策展開的良性互動(dòng)，為全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)找到了地方層面的推進(jìn)機(jī)制，這種機(jī)制可以在現(xiàn)有的政治體制下為地方政府落實(shí)全面深化改革戰(zhàn)略決策提供激勵(lì)。二是提升地方政府競(jìng)爭的層次與質(zhì)量。如果地方政府為當(dāng)前的政績競(jìng)爭，就會(huì)出現(xiàn)諸多短視行為，從而不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。地方政府的競(jìng)爭機(jī)制存在著“向底部競(jìng)爭”的傾向，地方政府在財(cái)政、稅收等政策領(lǐng)域發(fā)動(dòng)針對(duì)其他地區(qū)的價(jià)格戰(zhàn)，造成兩敗俱傷的結(jié)果。這些領(lǐng)域的優(yōu)惠政策甚至突破了中央政府規(guī)定的底線。如果地方政府為未來的政績而展開競(jìng)爭，把注意力集中于將未來政績變現(xiàn)，就會(huì)更注重長遠(yuǎn)利益和根本利益，有助于貫徹中央政府倡導(dǎo)的新發(fā)展理念。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的行為，客觀上造成了地方政府競(jìng)爭層次與質(zhì)量的提升，競(jìng)爭的重點(diǎn)從當(dāng)前的各種數(shù)量型指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥硪欢螘r(shí)間的地區(qū)規(guī)劃層次與發(fā)展藍(lán)圖，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第二，負(fù)面效應(yīng)。地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的負(fù)面效應(yīng)包括兩個(gè)方面。一是各類國家級(jí)區(qū)域政策的疊加降低了政策的實(shí)際效能。一個(gè)國家級(jí)區(qū)域政策往往集中了某個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)制度創(chuàng)新行為，提升了制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性。然而，如果兩個(gè)以上的國家級(jí)區(qū)域政策同時(shí)覆蓋一個(gè)區(qū)域，就會(huì)在一定程度上分散地方政府的注意力，降低這類政策的實(shí)際效能。在實(shí)踐中，上級(jí)政府對(duì)制度創(chuàng)新的鼓勵(lì)和支持，可能誘導(dǎo)地方政府為創(chuàng)新而創(chuàng)新，進(jìn)而出現(xiàn)過度創(chuàng)新。一些地區(qū)同時(shí)獲得了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的政策支持，并沒有產(chǎn)生“1+1＞2”的政策效果。事實(shí)上，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)具有完全不同的政策背景和政策主題，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要對(duì)接世界最高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則，而國家自主創(chuàng)新示范區(qū)應(yīng)對(duì)的是新一輪科技革命，兩種國家戰(zhàn)略都有自己的政策執(zhí)行體系，必然會(huì)在一個(gè)地區(qū)內(nèi)產(chǎn)生張力。二是引發(fā)各類國家級(jí)區(qū)域政策的同質(zhì)化傾向。在國家級(jí)區(qū)域政策成為地方政府競(jìng)爭對(duì)象的情況下，這些政策很容易產(chǎn)生同質(zhì)化傾向。各個(gè)地區(qū)所處的發(fā)展階段不同，所面臨的實(shí)際問題也有很大差異。因此，國家級(jí)區(qū)域政策應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)不同地區(qū)的問題精準(zhǔn)施策，改變“一刀切”的解決方式。然而，地方政府往往將國家級(jí)區(qū)域政策看成一種稀缺的政治資源，它的第一目標(biāo)是得到這種資源，而不太在意這種資源的內(nèi)涵。對(duì)于地方主政官員來說，國家級(jí)區(qū)域政策的獲取就是非常顯耀的政績。如果堅(jiān)持這種觀點(diǎn)，那么國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施必然走向形式主義，實(shí)際問題的解決反而變成了無關(guān)緊要的事情。這種觀點(diǎn)反映在政策制定層面，就是各類國家級(jí)區(qū)域政策的雷同程度較高，地方政府在申報(bào)政策草案時(shí)沒有充分考慮本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)而將國家級(jí)區(qū)域政策的獲取等同于政績本身。

2.方式選擇

地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策的方式選擇包括府際聯(lián)盟方式、政策學(xué)習(xí)方式和項(xiàng)目積累方式。

第一，府際聯(lián)盟方式。在爭取國家級(jí)區(qū)域政策的過程中，省級(jí)政府和市級(jí)政府往往結(jié)成府際之間的聯(lián)盟。在高位階的政策試驗(yàn)面前，市級(jí)政府很可能力不從心。因?yàn)樵谥袊恼误w系中，官方行動(dòng)者對(duì)政策的影響力在很大程度上取決于其行政級(jí)別。市級(jí)政府（除直轄市外）如果想獲得中央政府的政策傾斜，必然先求助于省級(jí)政府。例如，在2017年2月公布的《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中，山東明確支持濟(jì)南申報(bào)國家級(jí)新區(qū)，并強(qiáng)調(diào)新區(qū)申報(bào)對(duì)于山東發(fā)展具有重要意義。市級(jí)政府一旦獲得了省級(jí)政府的大力支持，就意味著爭取國家級(jí)區(qū)域政策的工作進(jìn)入了快車道。首先，省級(jí)政府可以為市級(jí)政府提供必要的政治資源，更高的行政級(jí)別意味著更強(qiáng)的博弈能力，省級(jí)政府更適合與國家相關(guān)部委進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。其次，省級(jí)政府可以為市級(jí)政府排除潛在的競(jìng)爭者，省級(jí)政府的官方支持，使得市級(jí)政府在本省范圍內(nèi)獲得該政策領(lǐng)域的政治優(yōu)勢(shì)。再次，結(jié)成府際聯(lián)盟以后，中央政府會(huì)認(rèn)為該地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的籌備，實(shí)施國家級(jí)區(qū)域政策的政治條件較為成熟，在該地區(qū)進(jìn)行政策試驗(yàn)具有更大的可行性。因此，府際聯(lián)盟是市級(jí)政府在當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)下爭取國家級(jí)區(qū)域政策的理性選擇。

第二，政策學(xué)習(xí)方式。為了提高治理績效，地方政府會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，這種政策學(xué)習(xí)行為有利于國家級(jí)區(qū)域政策的獲取。當(dāng)?shù)胤秸扇≌邔W(xué)習(xí)方式時(shí)，意味著它正在特定領(lǐng)域追趕先進(jìn)地區(qū)。在積極追趕的過程中，一些新理念、新做法被貫徹和運(yùn)用到實(shí)踐中，成為對(duì)接國家戰(zhàn)略的治理基礎(chǔ)。2017年5月，濟(jì)南市黨政考察團(tuán)前往杭州、合肥、鄭州等地考察，全方位了解這些城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、社會(huì)治理等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在籌建國家級(jí)新區(qū)的背景下，濟(jì)南市黨政領(lǐng)導(dǎo)向先進(jìn)地區(qū)看齊的行動(dòng)為實(shí)施更高級(jí)別的區(qū)域政策創(chuàng)造了有利條件。從央地關(guān)系角度來看，地方政府采取政策學(xué)習(xí)的方式，會(huì)給中央政府帶來該地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子銳意進(jìn)取的良好印象。這種良好印象對(duì)政策試驗(yàn)地區(qū)的最終選定具有至關(guān)重要的作用。因?yàn)?，中央政府在選擇試點(diǎn)地區(qū)的時(shí)候，往往非?？粗卦圏c(diǎn)地區(qū)政策實(shí)施者的主觀條件，尤其是政策實(shí)施者的實(shí)施能力。而這種實(shí)施能力往往能夠在地方政府自發(fā)的政策學(xué)習(xí)中得到體現(xiàn)。通過橫向的政策學(xué)習(xí)，地方政府向中央政府初步證明了自己所具備的能力基礎(chǔ)。

第三，項(xiàng)目積累方式。在實(shí)踐中，地方政府爭取國家級(jí)區(qū)域政策是漫長的過程，與地方政府主導(dǎo)的前期制度創(chuàng)新相伴的，通常是一系列大型投資項(xiàng)目的積累和鋪墊。例如，合肥在獲批建設(shè)綜合性國家科技中心之前，就成功布局和建設(shè)了一系列重大科技項(xiàng)目，包括量子信息國家實(shí)驗(yàn)室、超導(dǎo)核聚變中心、天地一體化信息網(wǎng)絡(luò)中心等，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)還研制成功了世界首顆量子衛(wèi)星，在國內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響。這說明國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施需要雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而地方政府充分意識(shí)到了這一點(diǎn)，進(jìn)而提前布局硬件設(shè)施。如果一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到了較高的水平，就會(huì)營造出一種萬事俱備只欠東風(fēng)的氛圍，這使得該地區(qū)更容易獲得國家戰(zhàn)略的支持。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，由于政策試驗(yàn)具有風(fēng)險(xiǎn)和成本，在選擇政策試驗(yàn)實(shí)施者時(shí)，上級(jí)政府必然要考慮各種硬件和軟件的準(zhǔn)備情況。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，國家級(jí)區(qū)域政策往往意味著資本大量流入，在這樣的情境中，中央政府關(guān)注的問題在于地方政府能否有效地利用流入的資本，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。而地方政府能否抓住資本流入的機(jī)遇，在很大程度上取決于項(xiàng)目建設(shè)方面的前期準(zhǔn)備工作。

四、結(jié)語

伴隨著中國各領(lǐng)域改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，改革過程中中央與地方政府之間的互動(dòng)不斷增多。地方政府不滿足于原有的中央主導(dǎo)或自主探索模式，而主動(dòng)爭取各類國家級(jí)區(qū)域政策，以此來獲得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力。中央政府應(yīng)認(rèn)真分析和掌握地方政府在中央和地方政府互動(dòng)中的行為特征及其內(nèi)在規(guī)律，辯證看待地方政府的政績?cè)V求，尤其是借助國家級(jí)區(qū)域政策的實(shí)施將未來政績變現(xiàn)的訴求。一方面，要加強(qiáng)對(duì)地方政府的政策督察和專項(xiàng)檢查，推動(dòng)已經(jīng)批準(zhǔn)的國家級(jí)區(qū)域政策得到有效落實(shí)，防止地方政府對(duì)國家級(jí)區(qū)域政策的爭取淪為地方主政官員的機(jī)會(huì)主義行為；另一方面，要因勢(shì)利導(dǎo)地鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府爭取各類國家級(jí)區(qū)域政策，將中央政府的頂層設(shè)計(jì)與地方政府的自主探索融合在央地互動(dòng)的政策過程中，充分發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性，讓全面深化改革的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署在地方政府的協(xié)同行動(dòng)下得以實(shí)現(xiàn)。此外，國家級(jí)區(qū)域政策的未來政績屬性也對(duì)中央政府的頂層設(shè)計(jì)提出了更高的要求。在中國經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，頂層設(shè)計(jì)對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更加重要的作用，這使得地方政府更加重視國家級(jí)區(qū)域政策的取得。因此，要針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，加強(qiáng)各類國家級(jí)區(qū)域政策的供給，用切實(shí)可行的政策指引來滿足地方政府對(duì)未來的美好期待。