薄 文 廣 劉 陽(yáng) 李 佳 宇

相較于涉及11個(gè)省市的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略以及涉及64個(gè)國(guó)家的“一帶一路”倡議，涉及兩市一省的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出時(shí)間最早。當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展主要集中在3個(gè)方面：交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通（京津冀三地協(xié)同發(fā)展的硬件基礎(chǔ)）、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治（以散亂污企業(yè)治理為重點(diǎn)的區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，當(dāng)前更多采取非市場(chǎng)化手段來(lái)快速達(dá)到目的，但對(duì)具體政策的科學(xué)性和可行性均考慮較少）、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展（以北京非首都核心功能的有效疏解為重點(diǎn)）（薄文廣、殷廣衛(wèi)，2017），其中，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同，除發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移到相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)這一方式外，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府或成熟園區(qū)管理機(jī)構(gòu)與相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府或園區(qū)管理結(jié)構(gòu)之間“集體對(duì)集體”的合作方式也日益成為津冀兩地與北京進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)同的重要合作方式，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式逐漸由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新常態(tài)背景下，自主創(chuàng)新能力強(qiáng)、區(qū)域帶動(dòng)作用大的北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)就成為津冀兩地各級(jí)政府競(jìng)相吸引與合作的重點(diǎn)對(duì)象。津冀兩地都希望借助中關(guān)村強(qiáng)大的自主創(chuàng)新能力引進(jìn)中關(guān)村優(yōu)質(zhì)企業(yè)，或是通過(guò)在轄區(qū)內(nèi)的研發(fā)轉(zhuǎn)化，構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，最終實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展和提升，而與此同時(shí)，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)也有為企業(yè)降低成本、更有效地拓展外部市場(chǎng)以及突破空間約束實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求（郭洪，2014）。因此，在雙方彼此需求互補(bǔ)和京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，津冀兩地紛紛與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)簽訂合作協(xié)議，共建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，以達(dá)到1+1＞2的協(xié)同合作效果。

一、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的特征分析

截至2018年年底，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體共有11個(gè)（天津2個(gè)，分別是寶坻京津中關(guān)村科技城以及濱海中關(guān)村科技園；河北9個(gè)，包括最新成立的雄安新區(qū)中關(guān)村科技園）。這些協(xié)同創(chuàng)新共同體，在京津冀三地創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面發(fā)揮著重要的支撐和促進(jìn)作用。截至2018年6月，中關(guān)村企業(yè)累計(jì)在津冀兩地建立分支機(jī)構(gòu)共計(jì)7244家，其中：設(shè)立分公司數(shù)量為3360家（天津?yàn)?088家，河北為2272家）,設(shè)立子公司數(shù)量為3884家（天津?yàn)?104家，河北為1780家）。在工作協(xié)同對(duì)接方面，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)成立了推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并與科技部京津冀科技創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)工作小組、京津冀三地科委及多地協(xié)同辦等機(jī)構(gòu)建立了工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，在推進(jìn)中關(guān)村各類創(chuàng)新主體跨區(qū)域合作上，積極引導(dǎo)京津冀科研技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與企業(yè)，跨區(qū)域開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)與示范應(yīng)用，并成立了京津冀協(xié)同發(fā)展科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)平臺(tái)，中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的主要內(nèi)容如表1所示。從表1可以看出，上述協(xié)同創(chuàng)新共同體的特征主要有4個(gè)方面。

表1 中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體情況簡(jiǎn)介

1.重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)均為“高大上”的高端、新興產(chǎn)業(yè)

中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)均為市場(chǎng)規(guī)模較大的電子信息產(chǎn)業(yè)以及高端裝備制造、新能源新材料、生物制藥等國(guó)家給予大力資金和政策扶持的戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)。一方面，這與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年在中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在技術(shù)領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)的主要指標(biāo)中，電子信息、先進(jìn)制造、新能源與高效節(jié)能技術(shù)、新材料與應(yīng)用技術(shù)、生物工程和新醫(yī)藥等占其全部總收入的比重高達(dá)75.6%，這些高端產(chǎn)業(yè)是中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)固有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。另一方面，津冀地區(qū)的地方政府也偏愛于引進(jìn)這些附加值較高、創(chuàng)稅能力較強(qiáng)的高端產(chǎn)業(yè)，并試圖利用承接中關(guān)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難得契機(jī)，通過(guò)引進(jìn)中關(guān)村的先進(jìn)技術(shù)來(lái)發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。因此，作為供應(yīng)方的中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和作為需求方的津冀地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)紛紛在相關(guān)高端產(chǎn)業(yè)方面展開合作。然而實(shí)際上，高端產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)不僅僅需要廉價(jià)的土地資源，在這些完備硬件的基礎(chǔ)上，更需要高素質(zhì)的人才以及與上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)相互配套的更為一流的發(fā)展環(huán)境。

2.開發(fā)面積個(gè)體差異大且主要集中在環(huán)京區(qū)域

從表1中可以看出，津冀與中關(guān)村合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的合作共建面積大小不一，并且個(gè)體差異大，最小的是保定中關(guān)村創(chuàng)新中心，占地面積僅有0.062平方千米（更多是幾個(gè)樓宇或占地面積較小的標(biāo)準(zhǔn)廠房而非大型制造業(yè)廠房），最大的是中關(guān)村海淀園秦皇島分園，占地面積達(dá)到128平方千米。而實(shí)際上，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)步，對(duì)于高度依賴創(chuàng)新的園區(qū)而言，單純擴(kuò)大合作面積已經(jīng)沒有太大意義，反而會(huì)由于合作面積的一味擴(kuò)大，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)體量難以匹配的不足，甚至?xí)捎陂_發(fā)面積過(guò)大造成前期費(fèi)用投入過(guò)多，從而導(dǎo)致合作難以維系。例如始建于1994年，經(jīng)過(guò)20多年的開發(fā)建設(shè)，當(dāng)前已經(jīng)成為國(guó)家間戰(zhàn)略合作典范的蘇州工業(yè)園區(qū)的中新合作區(qū)僅有80平方千米。而從津冀合作主體坐落地點(diǎn)看，這些合作地點(diǎn)大多位于臨近北京的保定、天津、承德、秦皇島、張家口、唐山和石家莊等地區(qū)，均可以通過(guò)便捷的路網(wǎng)較快速到達(dá)北京，從而可以更好地融入首都經(jīng)濟(jì)圈。

3.合作主體主要為園區(qū)管委會(huì)與地方政府之間的“集體對(duì)集體”

從表1可以看出，在津冀與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)合作共建的11個(gè)協(xié)同創(chuàng)新共同體中，中關(guān)村科技園管委會(huì)與項(xiàng)目所在地同級(jí)或上一級(jí)地方人民政府簽訂協(xié)議的占大多數(shù)，總數(shù)達(dá)6個(gè)，中關(guān)村科技園管委會(huì)與項(xiàng)目所在地功能區(qū)管委會(huì)或上級(jí)行政機(jī)構(gòu)（多屬于地方政府的派出機(jī)構(gòu)）簽訂協(xié)議的占3個(gè)，由中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)下屬分園所在地地方政府與項(xiàng)目所在地地方政府簽訂協(xié)議的有2個(gè)。而且從津冀合作方簽訂的地方政府能級(jí)上看，有一些是地級(jí)市的人民政府，還有一些是區(qū)縣級(jí)別的人民政府，而無(wú)論是行政資源調(diào)配能力還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，相對(duì)而言，上級(jí)地方政府通常強(qiáng)于下級(jí)地方政府。此外，從合作類型上看，上述所有的協(xié)同創(chuàng)新共同體都屬于中關(guān)村科技園管委會(huì)或地方政府與項(xiàng)目所在地的地方政府或園區(qū)之間簽訂的“集體對(duì)集體”的合作協(xié)議，而非單個(gè)企業(yè)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的“單打獨(dú)斗”，這些區(qū)際協(xié)同創(chuàng)新合作更多的是基于行政合作而非單純的市場(chǎng)行為，合作雙方的相關(guān)政府部門如何在未來(lái)的發(fā)展中不缺位、不越位，這將是協(xié)同創(chuàng)新合作取得成功的關(guān)鍵。

4.成立時(shí)間集中在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略批復(fù)后

2013年5月，習(xí)近平總書記提出打造京津“雙城記”，同年8月，習(xí)近平總書記在北戴河暑假會(huì)議上正式提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”。為落實(shí)黨中央的決策部署，京津冀三地進(jìn)行了很多交流與互動(dòng)，2013年5月，天津市委原書記孫春蘭率團(tuán)赴河北學(xué)習(xí)考察；2014年6月，原北京市委書記郭金龍率團(tuán)赴河北學(xué)習(xí)和考察；2015年5月，原天津市長(zhǎng)黃興國(guó)率團(tuán)赴北京考察和交流。因此，中關(guān)村與津冀兩地合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體除了寶坻京津中關(guān)村科技城以及中關(guān)村海淀園秦皇島分園簽訂協(xié)議的時(shí)間在2013年外，其余協(xié)同創(chuàng)新共同體簽訂協(xié)議的時(shí)間都集中在2014年和2015年。需要特別指出的是，由于雄安新區(qū)于2017年4月設(shè)立，因此雄安新區(qū)管理委員會(huì)與中關(guān)村科技園簽訂協(xié)議的時(shí)間較晚。從以上簽訂協(xié)議的時(shí)間可以看出，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的成立時(shí)間呈現(xiàn)出與國(guó)家戰(zhàn)略或政策推進(jìn)高度相關(guān)的特征，這進(jìn)一步說(shuō)明，這些協(xié)同創(chuàng)新共同體的建立更多是響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召的結(jié)果。

二、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展困境

以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，在對(duì)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的主要特征進(jìn)行梳理后，找準(zhǔn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體目前所面臨的發(fā)展困境進(jìn)行深入剖析，十分有利于京津冀各地區(qū)充分了解自身的特點(diǎn)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，降低合作成本，提高合作效率，實(shí)現(xiàn)共贏。

1.相關(guān)制度壁壘及北京郊區(qū)發(fā)展訴求導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)較難轉(zhuǎn)移

轄區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移引致地方政府稅收流失成為地方政府不愿進(jìn)行企業(yè)轉(zhuǎn)移的一個(gè)較大制度因素。雖然財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在2015年聯(lián)合發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，但目前尚無(wú)具體實(shí)施細(xì)則，而且設(shè)定門檻過(guò)高①，過(guò)高的門檻標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于一些有意向轉(zhuǎn)移的中小企業(yè)并不適用，而且，在實(shí)際操作中，不同行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)，異質(zhì)性差異明顯，用一個(gè)統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)簡(jiǎn)單劃分兩地分享比例缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致政策較難落地。另外，京津冀三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收分享政策在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)有相應(yīng)的成本，例如作為產(chǎn)業(yè)遷入地的河北和天津面臨著巨大的環(huán)境保護(hù)成本和公共服務(wù)提供成本，這些成本沒有在遷入地和遷出地之間進(jìn)行合理分?jǐn)偅诳陀^上也制約了津冀承接中關(guān)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性。此外，北京內(nèi)部各區(qū)之間日益凸顯的非均衡發(fā)展現(xiàn)象與北京的整體發(fā)達(dá)形成了鮮明對(duì)比。2017年海淀、朝陽(yáng)、東城和西城四區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全市16個(gè)區(qū)的三分之二，而其面積僅占到全市總面積的6.02%，其中，排名第一的海淀區(qū)的產(chǎn)值是排名最后的延慶區(qū)的43倍，如果從單位國(guó)土面積的產(chǎn)值看，排名第一的西城區(qū)則是排名最后的延慶區(qū)的1117倍，北京其他較落后的幾個(gè)區(qū)也還有著巨大的發(fā)展壓力，也迫切需要吸引北京核心區(qū)域的產(chǎn)業(yè)來(lái)加以支撐。在這種情況下，對(duì)于北京地方政府而言，最主要的是先將北京具有核心優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到北京周邊區(qū)域。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，2017年位于北京主城的城六區(qū)向郊區(qū)輸出技術(shù)合同成交額（193.8億元）的增速是流向津冀技術(shù)合同成交額（203.5億元）增速的三倍以上（分別是101.1%和31.5%）。另外，北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)“1區(qū)16園”的區(qū)域布局及懷柔科學(xué)城、昌平未來(lái)科技城的建設(shè)與發(fā)展都需要大量高精尖企業(yè)的入駐，這些原因都使得北京地方政府更希望中關(guān)村企業(yè)較多地進(jìn)行市內(nèi)轉(zhuǎn)移而非跨市的省際轉(zhuǎn)移。

2.津冀較滯后的產(chǎn)業(yè)承接能力導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)較少轉(zhuǎn)移

當(dāng)前京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各不相同，北京處于三產(chǎn)占比超過(guò)80%的后工業(yè)社會(huì)階段，天津處于工業(yè)化后期，河北則正處于快速工業(yè)化中，津冀處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。雖然，合適的產(chǎn)業(yè)梯度是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)，但若梯度差異過(guò)大，則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)與轉(zhuǎn)移環(huán)境不匹配，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受阻。京津冀間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的較大差異使處于不同工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)依賴性低、上下游關(guān)聯(lián)度弱，京津冀地區(qū)無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作、資源共享、產(chǎn)業(yè)融合的方式形成良好的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)。以電子信息產(chǎn)業(yè)為例，在交通日益發(fā)達(dá)的今日，北京的相關(guān)企業(yè)更愿意去配套能力更強(qiáng)的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，而非物理距離更近但配套能力不強(qiáng)的天津與河北（蘇文松、方創(chuàng)琳，2017）。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，2016年，北京流向津冀的技術(shù)合同為3848項(xiàng)，成交金額為154.7億元，占北京流向外省市成交額的7.7%；而流向長(zhǎng)三角地區(qū)的成交額占北京流向外省市的13.9%，遠(yuǎn)超津冀地區(qū)。此外，在京津冀地區(qū)的創(chuàng)新投入以及地方政府行政效能等軟承接能力上，京津冀三地之間也存在著較大差異。根據(jù)《2017年中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年，天津R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出為537億元，河北為383億元，北京為1484億元，即北京的研發(fā)投入經(jīng)費(fèi)是天津的2.76倍，是河北的3.87倍，北京的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為5.5%，天津?yàn)?.37%，河北僅為0.78%。顯然，北京對(duì)于創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)方面的投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于天津和河北。在政府行政效能方面，河北的政府行政體系效率及政府官員的專業(yè)能力和政策執(zhí)行能力，與北京和天津相比，存在比較突出的“斷層式”差距（張杰、鄭若愚，2017），在當(dāng)前中國(guó)區(qū)際間通勤成本日益減小的背景下，上述因素使得中關(guān)村高科技企業(yè)更愿意選擇綜合承接能力較發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，而非津冀地區(qū)。另外，從津冀區(qū)域布局視角看，津冀與北京中關(guān)村共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體的地理位置均非天津與河北發(fā)展較好的成熟地區(qū)，而是發(fā)展欠佳或是準(zhǔn)備發(fā)展的新興區(qū)域，這些地區(qū)的地方政府均希望借助北京的力量來(lái)發(fā)展壯大自己而非拿出自己的優(yōu)質(zhì)區(qū)位與北京進(jìn)行有機(jī)合作，因此，上述區(qū)域的精英社會(huì)配套設(shè)施，例如醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)較差②，在當(dāng)前“人隨產(chǎn)走”日益轉(zhuǎn)向“產(chǎn)隨人動(dòng)”的大背景下，津冀軟硬件設(shè)施均較滯后的產(chǎn)業(yè)承接能力導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)較少向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移。

3.各地地方政府推動(dòng)三地合作導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏持續(xù)性

實(shí)際上，包括上述11個(gè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體在內(nèi)，當(dāng)前京津冀地區(qū)已經(jīng)形成了河北雄安新區(qū)和北京城市副中心兩個(gè)集中承載地，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、張承（張家口、承德）生態(tài)功能區(qū)四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)及46個(gè)專業(yè)化、特色化承接平臺(tái)的“2+4+46”大格局。但上述平臺(tái)更多是北京地方政府或功能區(qū)管委會(huì)或津冀地方政府及功能區(qū)管委會(huì)之間的“集體對(duì)集體”的政府主導(dǎo)行為，市場(chǎng)化配置資源的水平較低，此外，這些承接平臺(tái)內(nèi)部在爭(zhēng)奪有限③的北京疏解資源上也存在著激烈競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建立和發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源主要是企業(yè)外部，京津冀三地合作仍然是由各地政府或相關(guān)園區(qū)管理部門主導(dǎo)，多屬于建立在地方政府行為上的“集體對(duì)集體”的協(xié)同合作方式，市場(chǎng)配置資源的效率沒有被完全激發(fā)，企業(yè)內(nèi)部自身的真實(shí)利益訴求沒有得到足夠重視。政府主導(dǎo)雖然能夠在短時(shí)期內(nèi)完成協(xié)作創(chuàng)新共同體初期的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件建設(shè)，但兩地相關(guān)集體對(duì)合作園區(qū)管理的過(guò)多干預(yù)也容易導(dǎo)致其對(duì)政府政策以及頂層設(shè)計(jì)的過(guò)度依賴，特別是部分地方政府對(duì)京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的認(rèn)識(shí)不到位，存在著“京津冀協(xié)同創(chuàng)新僅是天津和河北疏解北京非首都核心功能以解決北京大城市病”或“天津和河北只是北京不需要產(chǎn)業(yè)的承接者”等不當(dāng)認(rèn)知，這些都會(huì)阻礙京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的深入推進(jìn)。此外，這種共贏合作是非市場(chǎng)意義的集體行為，受到合作雙方地方政府相關(guān)人員及政策或國(guó)家戰(zhàn)略變動(dòng)的不可控影響較大，更多地方政府推進(jìn)三地合作的行為也會(huì)導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)的轉(zhuǎn)移缺乏持續(xù)性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，反而會(huì)不利于三地基于市場(chǎng)意義上的共贏合作。

4.北京新布局及雄安新區(qū)建設(shè)導(dǎo)致中關(guān)村企業(yè)更多處于觀望狀態(tài)

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)的日益深入，北京的區(qū)域布局也發(fā)生了較大改變，北京將通州區(qū)作為城市副中心，使得北京的發(fā)展重點(diǎn)向東轉(zhuǎn)移，但通州副中心的設(shè)立絕不單純意味著相關(guān)行政人員的轉(zhuǎn)移，而是意味著一個(gè)全新的包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升的產(chǎn)城融合發(fā)展重大工程的展開。按照北京規(guī)劃，到2025年，通州區(qū)將建成符合城市副中心定位的包括IT信息軟件、智能制造等在內(nèi)的七大千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。另外，在北京南部區(qū)域依托北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)建立的總規(guī)劃面積為170平方千米的北京臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)也是北京重點(diǎn)建設(shè)的高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。此外，河北雄安新區(qū)是黨中央舉全國(guó)之力打造的國(guó)家級(jí)新區(qū)，天津和北京的主要負(fù)責(zé)人也多次公開表示會(huì)全力支持雄安新區(qū)建設(shè)。雄安新區(qū)作為北京非首都核心功能疏解的集中承載地，對(duì)于北京高端、優(yōu)質(zhì)資源的巨大吸引力已經(jīng)顯現(xiàn)，越來(lái)越多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)、知名大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)都希望入駐雄安新區(qū)④。北京城市新布局和雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的預(yù)期使得中關(guān)村相關(guān)企業(yè)甚至國(guó)家相關(guān)管理機(jī)構(gòu)都在等待和觀望中，而且，天津和河北其他城市承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺(tái)的定位與雄安新區(qū)中關(guān)村科技園的定位及重點(diǎn)招商方向又多有重疊或相近，在缺乏錯(cuò)位或補(bǔ)位的情況下，很大程度上增加了除雄安新區(qū)中關(guān)村科技園⑤外其他創(chuàng)新協(xié)同共同體吸引相關(guān)優(yōu)勢(shì)資源入駐的難度。

綜上所述，由于面臨上述一些非企業(yè)可以控制的情形，北京中關(guān)村企業(yè)轉(zhuǎn)移到以上11個(gè)合作創(chuàng)新共同體的進(jìn)展并不如預(yù)期順利，一些產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)陷入艱難度日甚至瀕臨失敗的困境。以天津吸引北京投資為例，雖然近些年來(lái)天津?qū)Ρ本┢髽I(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的招商引資以及大力宣傳，但北京投資進(jìn)津的比例并沒有迅猛增長(zhǎng)，北京投資占天津全市吸引內(nèi)資的比例由2014年的34.18%上升到2016年的37.46%，2017年又輕微下滑到37.36%，并且其中接近一半的北京在津投資是房地產(chǎn)業(yè)而非先進(jìn)制造業(yè)等實(shí)體部門。

三、完善京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的政策建議

在分析京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展特征及發(fā)展困境后，以此為基礎(chǔ)，對(duì)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的完善與發(fā)展提出相關(guān)對(duì)策建議，不僅有利于京津冀地區(qū)的發(fā)展，還能為長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等國(guó)內(nèi)其他區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新共同體發(fā)展提供借鑒，進(jìn)而深化和完善跨區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

1.中央統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)，地方政府創(chuàng)新先行先試

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)之前，京津冀三地已經(jīng)呈現(xiàn)“三個(gè)和尚沒水吃”的局面，因此，中央層面理性的頂層設(shè)計(jì)就成為京津冀創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略得以深入推進(jìn)的重要制度保障。中央的促進(jìn)作用應(yīng)重點(diǎn)放在解決憑借三地各自力量均無(wú)法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上（薄文廣、陳飛，2015），如當(dāng)前不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收政策以及限制人才轉(zhuǎn)移的醫(yī)保和子女入學(xué)政策等。而隨著作為疏解北京非首都功能集中承載地的雄安新區(qū)的設(shè)立，一些部屬或央屬高校、醫(yī)院、行政事業(yè)單位及科研院所等機(jī)構(gòu)也會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到雄安新區(qū)，因此建立兼顧京津冀各方利益的“北京愿意放，河北、天津等地愿意接”的三地共贏稅收分享機(jī)制迫在眉睫。此外，京津冀三地地方政府也應(yīng)緊緊抓住協(xié)同發(fā)展這一難得歷史契機(jī)，主動(dòng)向中央等部門積極申請(qǐng)先行先試改革和試驗(yàn)，將政策制定的重點(diǎn)聚焦于制約創(chuàng)新體系建設(shè)及產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、困點(diǎn)和堵點(diǎn)（張亞鵬，2018），以更好清除相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策路障。在中央等上級(jí)部門支持下，應(yīng)積極探索建立京津冀地區(qū)主要城市干部互相在對(duì)方對(duì)口職能部門掛職的制度，以實(shí)現(xiàn)換位思考，特別是那些與創(chuàng)新機(jī)制、工業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)化以及一體化建設(shè)緊密相關(guān)的專業(yè)政府部門，更應(yīng)加大三地官員雙向置換和交流體系的規(guī)模與層次（張杰、鄭若愚，2017），以加快提升津冀兩地各級(jí)政府的專業(yè)行政效能。另外，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的發(fā)展不能僅依賴于北京中關(guān)村企業(yè)和機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移增量，應(yīng)該下大力氣有效激活和整合津冀兩地的創(chuàng)新資源存量，并將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東企業(yè)作為引資重點(diǎn)，形成京籍和非京籍兩條腿走路的發(fā)展格局。當(dāng)前城市之間爭(zhēng)奪創(chuàng)新資源的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，且這種競(jìng)爭(zhēng)日益由單純的硬件競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向制度和政策創(chuàng)新等軟件競(jìng)爭(zhēng)。一些先行先試政策的創(chuàng)新毫無(wú)疑問(wèn)要涉及對(duì)一些舊規(guī)定的改制，在沒有改革容錯(cuò)機(jī)制的情況下，相關(guān)行政審批人員更愿意采取風(fēng)險(xiǎn)最小化的方式——不批或少批，而非采取增加地方潛在收益及自身風(fēng)險(xiǎn)的多批方式。因此，當(dāng)前出現(xiàn)了許多為了改革而改革，為了發(fā)文件而發(fā)文件，沒有擔(dān)當(dāng)?shù)男姓蛔鳛樾袨椋揽繎椭尾蛔鳛檫@種負(fù)向懲罰手段的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上鼓勵(lì)正向作為的效果。京津冀三地應(yīng)著力構(gòu)建改革容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層大膽先行先試，避免讓先行者獨(dú)自承擔(dān)試錯(cuò)成本，進(jìn)而加快形成與改革舉措前后呼應(yīng)、互相配合、上下互動(dòng)的良性格局。

2.合作主體間構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配，多層次的制度化合作機(jī)制

在當(dāng)前津冀與中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)合作共建的協(xié)同創(chuàng)新共同體中，津冀對(duì)中關(guān)村的需求遠(yuǎn)大于后者對(duì)前者的需求，因此在合作雙方彼此依賴程度不對(duì)等的情況下，制定津冀和中關(guān)村雙方均能接受的合作機(jī)制是當(dāng)前工作的重中之重，應(yīng)根據(jù)三地協(xié)同創(chuàng)新共同體的實(shí)際發(fā)展特征，通過(guò)充分協(xié)商來(lái)構(gòu)建一個(gè)包含合作雙方權(quán)利、責(zé)任、收益、風(fēng)險(xiǎn)甚至退出方式等在內(nèi)的、權(quán)責(zé)匹配較為詳細(xì)的合作框架，并建立定期的高層溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，以推動(dòng)和解決協(xié)同創(chuàng)新共同體在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中遇到的難題。在初期，依靠地方政府主導(dǎo)并通過(guò)強(qiáng)有力的行政權(quán)力和行政命令來(lái)推行京津冀協(xié)同發(fā)展具有其可行性和必要性，但隨著三地協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的日益深入，迫切需要適時(shí)向政府、企業(yè)及社會(huì)組織之間多層次、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型合作方式轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)化京津冀三地地方政府及相關(guān)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等非政府組織的作用，積極建立跨地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)盟或新行業(yè)協(xié)會(huì)組織，協(xié)同政府一起共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)秩序的建立，探索區(qū)域各類市場(chǎng)資源的對(duì)接與整合，使之成為區(qū)域資源整合的市場(chǎng)主體和紐帶。如京津的“研發(fā)—轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)合作”和“總部—服務(wù)—生產(chǎn)”聯(lián)盟，“海陸空”聯(lián)動(dòng)交通體系、互聯(lián)電子口岸、人才與產(chǎn)業(yè)信息聯(lián)盟（平臺(tái)）等，可以以此為依托進(jìn)一步完善京津冀三地的創(chuàng)新合作。

3.找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同對(duì)接點(diǎn)，構(gòu)建高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系

津冀兩地與中關(guān)村企業(yè)的合作要找準(zhǔn)雙方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同的對(duì)接點(diǎn)，而非什么企業(yè)都可以照單全收，要把握中關(guān)村不同類型創(chuàng)新型企業(yè)的新趨勢(shì)，北京創(chuàng)新型科技企業(yè)通常會(huì)把研發(fā)出來(lái)的高技術(shù)迅速產(chǎn)業(yè)化并作為擴(kuò)大發(fā)展的有利契機(jī)，投資公司和基金公司等金融類機(jī)構(gòu)聚焦于新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和尋找科技成果孵化新投向，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等IT公司著眼于“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)”建設(shè)的效率提升。津冀應(yīng)找準(zhǔn)新一代移動(dòng)通信、節(jié)能環(huán)保、人工智能應(yīng)用等產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)自身市場(chǎng)潛力與北京創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的有機(jī)對(duì)接。例如，天津可借助擁有“天河”系列的優(yōu)勢(shì)來(lái)吸引大數(shù)據(jù)、移動(dòng)醫(yī)療、電子商務(wù)等與超算應(yīng)用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，利用國(guó)際生物醫(yī)藥聯(lián)合研究院等創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，以合作研發(fā)或者外包研發(fā)等方式為北京眾多醫(yī)藥企業(yè)提供服務(wù)，進(jìn)而加速相關(guān)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的深入對(duì)接。此外，津冀兩地的承接平臺(tái)應(yīng)通過(guò)加快“放管服”改革，實(shí)行“不見面”審批、“承諾制”無(wú)審批等措施，簡(jiǎn)化企業(yè)辦事流程，降低入駐企業(yè)的制度性交易成本，為入駐產(chǎn)業(yè)和人才營(yíng)造良好的經(jīng)商與工作環(huán)境，并把放活市場(chǎng)和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為提升服務(wù)水平和營(yíng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境的著力點(diǎn)。與此同時(shí)，隨著人們收入水平的提升以及對(duì)美好生活的向往，“人隨產(chǎn)動(dòng)”日益轉(zhuǎn)為“產(chǎn)隨人走”，而且越是高端人才越是對(duì)軟環(huán)境愈發(fā)看重。因此，津冀應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新共同體在交通（特別是軌道交通）、教育（重點(diǎn)是中小學(xué)）、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的先行意識(shí)，通過(guò)完備的精英社會(huì)配套設(shè)施來(lái)吸引和留住人才，進(jìn)而通過(guò)市場(chǎng)化的方式吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐，走產(chǎn)城融合發(fā)展的新路。

4.聚焦重點(diǎn)創(chuàng)新共同體建設(shè)，積極探索協(xié)同發(fā)展新路徑

津冀與北京中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)共建的創(chuàng)新共同體在其建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)做到“少而精”而非“多而全”，應(yīng)聚焦于濱海中關(guān)村科技園⑥、曹妃甸高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化基地、正定中關(guān)村基地以及雄安新區(qū)中關(guān)村科技園等重點(diǎn)創(chuàng)新共同體的建設(shè)上來(lái)，而非四處開花⑦，對(duì)一些承接能力較低和實(shí)際協(xié)同創(chuàng)新效果較差的平臺(tái)應(yīng)進(jìn)行有機(jī)整合，并要敢于堅(jiān)持土地的“留白”和“留空”原則。各協(xié)同創(chuàng)新共同體的招商引資部門在精準(zhǔn)承接目標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確招商實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)由多元招商向精準(zhǔn)招商轉(zhuǎn)變，由項(xiàng)目招商向產(chǎn)業(yè)鏈招商轉(zhuǎn)變，由招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變。此外，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體之間應(yīng)積極探索協(xié)同發(fā)展的新路徑，實(shí)現(xiàn)各創(chuàng)新共同體之間的深度對(duì)接和功能互補(bǔ)。如京津冀三地地方政府應(yīng)按照一定比例出資，廣泛吸引社會(huì)資本以及市場(chǎng)化專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并建立制度化的溝通協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)彼此間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息共享（包括一些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，甚至是一些失敗的教訓(xùn)等）、資源互補(bǔ)，避免出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)，以更好實(shí)現(xiàn)京津冀三地資源的整合與協(xié)同。

注釋

①如企業(yè)需符合遷入地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局條件，且遷出前三年內(nèi)年均繳納“三稅”地方留成部分大于或等于2000萬(wàn)元。此外，以遷出地區(qū)分享“三稅”達(dá)到企業(yè)遷移前三年繳納的“三稅”總和為上限，達(dá)到分享上限后，遷出地區(qū)不再分享。②包括到現(xiàn)在為止，許多地方在發(fā)展一個(gè)較新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)時(shí)，都遵循著“人隨產(chǎn)走”的特征，即把重點(diǎn)都放在通過(guò)土地、財(cái)稅及補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策吸引相關(guān)企業(yè)入駐，進(jìn)而通過(guò)企業(yè)招聘來(lái)吸引外來(lái)人口流入，最終實(shí)現(xiàn)地方政府、企業(yè)、就業(yè)人員三方共贏，因此地方政府及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)需要長(zhǎng)期投資而又短期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有立竿見影效果的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)業(yè)普遍重視不夠，遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。③根據(jù)北京市場(chǎng)監(jiān)管局最新發(fā)布的2018年北京市場(chǎng)主體發(fā)展分析報(bào)告顯示，截至2018年年底，北京實(shí)有企業(yè)165.45萬(wàn)戶，僅有780戶企業(yè)遷出北京，其中遷移到河北和天津的總共只有213家。④雄安新區(qū)幾乎是目前中國(guó)企業(yè)注冊(cè)最難地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年11月底，經(jīng)過(guò)雄安新區(qū)管委會(huì)的嚴(yán)格審核，阿里巴巴、騰訊、百度、京東金融、中船重工、中國(guó)建筑等48家中國(guó)頂級(jí)企業(yè)獲準(zhǔn)落戶雄安新區(qū)。⑤因?yàn)樾郯残聟^(qū)的成立和建設(shè)是國(guó)家的千年大計(jì)，是自上而下的戰(zhàn)略考量結(jié)果，其發(fā)展會(huì)更多集中于全中國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源，其他京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的成敗更多取決于自身的努力，本質(zhì)上與雄安新區(qū)中關(guān)村科技園不具有可比性。⑥實(shí)際上，當(dāng)前北京的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)已經(jīng)由之前的西北方向（北京西北方向被太行山和燕山所阻斷，因此隨著北京經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展，北京西北方向發(fā)展也受到自然條件的限制）轉(zhuǎn)向東南方向，而天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)也應(yīng)該順應(yīng)北京經(jīng)濟(jì)格局的變化而由之前的東向和南向發(fā)展改為向西向和北向重點(diǎn)發(fā)展，以更好地實(shí)現(xiàn)和北京的相向發(fā)展而非相對(duì)發(fā)展，因此天津與中關(guān)村合作設(shè)立的協(xié)同創(chuàng)新共同體，應(yīng)放在已經(jīng)有較好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的武清京濱工業(yè)園或是武清開發(fā)區(qū)附近，而非是現(xiàn)在擁有較少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的濱海新區(qū)（原北塘地區(qū)），從很大程度上，順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的科學(xué)的協(xié)同創(chuàng)新共同體選址也是其可持續(xù)發(fā)展的重要前提。⑦這種四處開花的效果在很大程度上是因?yàn)槿氐胤秸疄榱思逼冗_(dá)到上級(jí)協(xié)同要求，而實(shí)際上，在北京中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)與津冀合作設(shè)立的協(xié)同創(chuàng)新共同體中，北京中關(guān)村管理委員會(huì)并沒有投入太多，也沒有實(shí)際派遣常駐相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，即使合作失敗，也沒有太多的實(shí)際損失，因此也樂(lè)于合作。