李桂峰　羅麗玲　李婷陽　信生

無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，只要有城市存在，就難免存在某些人為謀生加入自由流動售賣者隊伍，即流動攤販。流動攤販隨意性大、反復(fù)性強(qiáng)，管理頗為不易。城市管理執(zhí)法者與小販的矛盾難以化解，執(zhí)法過程中執(zhí)法權(quán)力邊界和自由裁量權(quán)使用也難以準(zhǔn)確界定和掌控，流動攤販管理儼然成為當(dāng)前很多國家城市治理的一大難題。本文借鑒域外國家的做法和經(jīng)驗，對我國流動攤販綜合治理機(jī)制建構(gòu)問題進(jìn)行較為深入細(xì)致的研究，以期為破解流動攤販治理難題提供一定的理論參考和經(jīng)驗素材。

一、域外流動攤販治理的成功經(jīng)驗及對我國的啟示

盡管世界各國的發(fā)展進(jìn)程、國家體制、城市背景等存在一定差別，但流動攤販治理問題有一定的共性，國外流動攤販治理的成功經(jīng)驗可為我國提供寶貴借鑒，并為提升我國城市治理現(xiàn)代化水平，進(jìn)而實現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益參考。

（一）分區(qū)分類的規(guī)范管理

韓國政府對攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，將市區(qū)分為三類：第一類絕對禁止區(qū)域，包括主干道、火車站、汽車站、廣場人行道等區(qū)域;第二類是相對禁止區(qū)域，在這里對攤位的規(guī)模、擺攤的時間和經(jīng)營范圍有嚴(yán)格的規(guī)定;第三類是誘導(dǎo)區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市外圍的空地，車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過長時間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路，但對經(jīng)營時間有一定的限制。對流動攤販進(jìn)行分類分區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，既便于系統(tǒng)性規(guī)范管理，亦有利于城市公共空間的優(yōu)化利用。在我國不少地方，流動攤販規(guī)范點建設(shè)，即區(qū)域分類管理探索取得了積極成效。譬如四川德陽市區(qū)將所轄范圍劃分為三個區(qū)域——嚴(yán)格管理區(qū)、定點管理區(qū)、靈活管理區(qū)，積極探索潮汐式管理模式?？傮w上看流動攤販分區(qū)分類管理方面，整體推進(jìn)力度不大，效果欠佳。

（二）建構(gòu)以自治為主要特征的治理模式和有效治理機(jī)制

新加坡政府為了更好地協(xié)商、平衡多方利益，推行了由各小販選舉出代表成立小販工會制度，實施小販自治。小販工會以對話協(xié)商的柔性方式緩解矛盾沖突，有效對接攤販的利益需求、平衡多方利益，成效比較顯著。政府與小販工會采用對話協(xié)商、合作參與方式共同制定了當(dāng)?shù)氐摹靶∝溨行纳壐脑煊媱潯薄．?dāng)前，我國流動攤販不僅多且散雜，流動攤販組織化程度較低，缺乏利益表達(dá)渠道，政府管理難度大，甚至出現(xiàn)“費九牛二虎之力”卻“勞而無功”的尷尬狀況，因此可以借鑒新加坡的經(jīng)驗。

（三）剝離自由裁量權(quán)，依法嚴(yán)格設(shè)定權(quán)力清單

美國沒有專門的城管，小販屬于警察管轄的范圍。警察對流動攤販的違規(guī)行為沒有很大的自由裁量權(quán)力，執(zhí)法權(quán)力及邊界非常清晰。警察對違規(guī)經(jīng)營與“非法經(jīng)營”的攤販只記錄身份等相關(guān)信息，并依據(jù)所違反的規(guī)定開具罰單，但不沒收物品，而警察所開具的罰單僅說明攤販經(jīng)營者所違反的規(guī)定，具體的罰款數(shù)額則是由法官來裁定。我國城市管理執(zhí)法隊伍擁有較大的自由裁量權(quán)，執(zhí)法權(quán)力的邊界也因為每個街區(qū)的情況不一而未明確劃定，執(zhí)法權(quán)力邊界的模糊、自由裁量權(quán)被濫用等問題給城市管理執(zhí)法帶來極大挑戰(zhàn)。

（四）堅持“以人為本”的人性化管理

泰國政府流動攤販管理的基本理念是：弱勢群眾的生存權(quán)比市容重要，也比市民走路的便利更重要。因此，泰國政府充分尊重并最大程度保護(hù)流動攤販的基本生存權(quán)利。前幾年，我國城管暴力執(zhí)法事件等負(fù)面新聞不僅損害了城管隊伍的形象，而且損害了政府形象、降低了政府公信力。流動攤販與其他利益主體雖然有差異和矛盾，但完全可以錯位發(fā)展并和諧共生。城管要堅持“以人為本”，對于他們的利益訴求給予一定程度的理解，將剛性管理漸漸轉(zhuǎn)變成柔性之治;執(zhí)法時也應(yīng)杜絕暴力執(zhí)法，實行文明執(zhí)法、陽光執(zhí)法，樹立良好的執(zhí)法形象。

（五）科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險管控措施

流動攤販管理中相關(guān)風(fēng)險管控如何到位也是一大核心問題。相關(guān)風(fēng)險包括食品安全、經(jīng)營秩序以及其他風(fēng)險。以食品安全為例，毛里求斯會對流動攤販攤主進(jìn)行食品衛(wèi)生學(xué)課程培訓(xùn)，以提高攤主的食品生產(chǎn)安全意識及對衛(wèi)生安全重要性的認(rèn)識。菲律賓首都馬尼拉政府除了制定嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)之外，還會在攤販經(jīng)營集中的地點提供可供飲用的水源讓攤主進(jìn)行食品加工與器具清洗，對制作可防止灰塵與昆蟲的手推車進(jìn)行補(bǔ)助，不定期進(jìn)行食品抽查，保證食品安全。當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管是流動攤販管理的一大重點，應(yīng)實施源頭治理，加強(qiáng)安全衛(wèi)生意識的教育及培訓(xùn)，并開展食品安全的全過程監(jiān)管。

二、基于域外經(jīng)驗的我國城市流動攤販綜合治理機(jī)制建構(gòu)

“他山之石，可以攻玉?！绷⒆阄覈鴮嶋H，可借鑒國外的做法和成功經(jīng)驗，建構(gòu)立體、系統(tǒng)、科學(xué)、高效的城市流動攤販綜合治理機(jī)制。

（一）構(gòu)建規(guī)范化的長效管理機(jī)制

構(gòu)建規(guī)范化的長效管理機(jī)制是治理流動攤販的根本之策，它需要政府制定合理有效的政策以長期保證治理的正常運(yùn)行并發(fā)揮治理預(yù)期應(yīng)有的功能。它有兩個基本條件：一是要有比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系;二是要有推動制度正常運(yùn)行的“動力源”。

具體而言，一方面，流動攤販治理應(yīng)科學(xué)化、規(guī)范化，完善制度體系和管理體系，可以增強(qiáng)制度執(zhí)行的科學(xué)性、可操作性。制度體系上，可借鑒美國對自由裁量權(quán)嚴(yán)格限制的做法，通過縮減城市管理執(zhí)法隊伍的自由裁量權(quán)來規(guī)范權(quán)力的邊界，降低執(zhí)法者不當(dāng)使用權(quán)力的概率。管理體系上，可借鑒韓國區(qū)域管理的成功經(jīng)驗，設(shè)置誘導(dǎo)區(qū)域的分區(qū)管理，并提高城市繁華路段公共空間的使用效率，用科學(xué)和規(guī)范管理來釋放流動攤販的生存空間。同時，要加強(qiáng)市場規(guī)范化管理，認(rèn)真落實市場準(zhǔn)入機(jī)制，從源頭嚴(yán)抓市場亂象。

另一方面，要解決政策執(zhí)行的“動力源”、確保規(guī)范機(jī)制長效運(yùn)行。堅持“以人為本”的治理理念，杜絕暴力執(zhí)法，采用人性化和柔性手段實施管理，樹立政府和城市管理執(zhí)法者的良好形象;同時提供推動制度正常運(yùn)行的“動力源”，堅持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合、激勵與約束并重，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制。

（二）構(gòu)建多元參與、良性互動的利益表達(dá)與實現(xiàn)機(jī)制

流動攤販治理中存在沖突的根本原因在于多方利益主體之間的利益矛盾。兼顧流動攤販、附近商戶及居民的利益和感受，是題中之義。構(gòu)建多元參與、良性互動的利益表達(dá)與實現(xiàn)機(jī)制是平衡好多方利益、化解沖突和矛盾的關(guān)鍵，也是確保流動攤販、社區(qū)居民、實體商鋪等主體利益協(xié)調(diào)的重要途徑。政府城管綜合管理部門應(yīng)建立包括流動攤販、社區(qū)居委會、實體商鋪店主、附近居民等利益攸關(guān)方參與、協(xié)商議事機(jī)制，并使之常態(tài)化。城市管理者通過民主的途徑來協(xié)調(diào)利益以達(dá)到社會利益總和增進(jìn)與個體利益公平分配的最終目的，是促進(jìn)利益表達(dá)、利益整合和利益均衡的有效機(jī)制和做法。

（三）構(gòu)建流動攤販內(nèi)部組織化自治治理機(jī)制

雖然流動攤販多而雜，但流動攤販間無疑是某種意義上的利益共同體，可以形成某種“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，因此，通過內(nèi)部協(xié)商和外部的引導(dǎo)支持，構(gòu)建起流動攤販內(nèi)部組織化自治治理機(jī)制是必要的，也是可行的。

攤販自治組織作為溝通的橋梁與紐帶，使分散的攤販個體之間得以彼此聯(lián)系，通過組織力量和規(guī)則降低了個體間的利益差別，實現(xiàn)利益的集中化表達(dá)。攤販自治組織通過民主協(xié)商會議將分散的個體流動攤販利益整合并集中化表達(dá)，既有利于反映多數(shù)流動攤販攤主的利益，也有利于促進(jìn)流動攤販的自我管理與自我約束;同時，自治組織代表與政府進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)甚至博弈，有助于制定滿足包括流動攤販利益在內(nèi)的各方利益要求的政策及規(guī)定，這也是實現(xiàn)城市多元“善治”的必由之路。

（四）構(gòu)建社區(qū)登記和日常動態(tài)管理機(jī)制

流動攤販管理應(yīng)該納入城市社區(qū)治理，由流動攤販所在街區(qū)的社區(qū)居委會管轄。居委會工作人員可采用“一戶一檔一登記”模式將所在片區(qū)流動攤販基本情況進(jìn)行詳細(xì)歸檔記錄，以便實行日常的動態(tài)管理。只有通過社區(qū)的歸檔記錄，流動攤販才能擁有經(jīng)營的資格。社區(qū)居委會要根據(jù)所管轄區(qū)域的公共空間的使用情況來定時定點劃分流動攤販經(jīng)營點，合理安排攤販經(jīng)營點的位置和經(jīng)營人員，并對他們在社區(qū)的動態(tài)進(jìn)行實時觀察與監(jiān)督。

（五）構(gòu)建綜合聯(lián)動安全防范機(jī)制

流動攤販擺攤點多處在人流量多、交通擁堵的街區(qū)，對于緊急安全事件的預(yù)防和處置，應(yīng)牢牢把握住“防范化解重大風(fēng)險”這一原則，建立起一套綜合聯(lián)動的安全防范機(jī)制。對于風(fēng)險防控，特別是緊急安全事件處置，某一個部門或單位力量有限，因此要加強(qiáng)公安、交警、城管、工商、衛(wèi)生、文化、市政等相關(guān)部門的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，合理劃分職責(zé)，合力聯(lián)動、科學(xué)謀劃、有效應(yīng)對。同時，還要加強(qiáng)應(yīng)急事件安全防范教育。安全防范，教育為先?？梢远ㄆ陂_展多種形式的安全宣傳教育，如派發(fā)安全知識小冊子、制作宣傳教育視頻、開展主題培訓(xùn)交流會、緊急事件預(yù)警演習(xí)等。

（六）構(gòu)建常態(tài)化食品安全培訓(xùn)及監(jiān)管機(jī)制

“食以安為先”，如何保證食品加工安全、防止因食品質(zhì)量引發(fā)的沖突與矛盾，這是流動攤販治理的一大重點。加強(qiáng)安全防范，一方面要加強(qiáng)食品安全教育，定期組織開展食品衛(wèi)生安全培訓(xùn);另一方面要建立流動攤點或規(guī)范點嚴(yán)格規(guī)范的食品安全監(jiān)控機(jī)制，將食品安全監(jiān)管常態(tài)化，提高經(jīng)營攤主的食品安全意識，嚴(yán)查不合格食品，杜絕食品中毒等食品安全事件發(fā)生。

三、結(jié)語

流動攤販的形成原因比較復(fù)雜，應(yīng)多元合作、多管齊下、綜合施策。借鑒域外做法和經(jīng)驗，我國流動攤販治理不能采取簡單粗暴的限制和打壓做法，應(yīng)從強(qiáng)調(diào)高效率的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乜茖W(xué)規(guī)范管理與人性化的“服務(wù)”并重。以法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理和服務(wù)，為流動攤販提供更有效的就業(yè)幫扶或其他方面的指導(dǎo)、支持和服務(wù)等是城市流動攤販管理的基本思路和主要方向。