錢明輝

（1.桂林理工大學 現(xiàn)代企業(yè)管理研究中心，廣西 桂林，541006；2.中國人民大學 信息資源管理學院，北京 100872；3.中國人民大學 中國市場營銷研究中心，北京 100872）

1.引言

創(chuàng)新能力是關系一個國家和地區(qū)能否躋身世界前列的重要因素。2017年我國國際論文被引用次數(shù)、專利申請數(shù)量躍居世界2 位，國際熱點論文數(shù)量占世界總量的四分之一，高被引論文數(shù)量繼續(xù)保持世界排名第3位。[1]單從科技創(chuàng)新的成果產出來看，我國已經取得了不菲的成績。但是，根據麥肯錫全球研究院2015年發(fā)布的《中國創(chuàng)新的全球效應》報告，雖然我國對科研創(chuàng)新投入了大量資源，但是科技創(chuàng)新的產出數(shù)量和質量卻與投入規(guī)模不成正比。根據該報告公布的數(shù)據可知，我國以美國25%的研發(fā)資金投入、120%的科學和工程學博士的人力資源投入、60%大學的科教資源投入，卻只產出了美國8%的專利、10%的論文引用和不到30%的國際合著論文。[2]可見，我國與美國在科技創(chuàng)新效率方面有較大差距。

在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，中國要成為全球科技創(chuàng)新強國，需要對科學創(chuàng)新效率問題給予足夠重視。科研活動不同于生產活動或者市場行為，與提升工廠生產效率相比，科技創(chuàng)新效率問題所涉及的因素更多，包括管理機制、文化背景、政策環(huán)境等等。作為世界科技創(chuàng)新的頭號強國，美國對于科技創(chuàng)新效率問題給予了足夠的重視。美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）專門發(fā)起了名為“Science of Science and Innovation Policy（科技創(chuàng)新政策研究）”項目，旨在幫助政策制定者分析研發(fā)投資的效益和效率，通過科研政策提高美國整體的科技創(chuàng)新效率。[3]反觀我國，現(xiàn)有的科技創(chuàng)新政策對科技創(chuàng)新效率問題關注十分有限，在政策立意上缺乏效率觀?；谖覈鴩榕c國外實踐經驗，本文擬就如何通過政策引導來提高科技創(chuàng)新效率展開研究：我國目前的區(qū)域科技創(chuàng)新政策是否考慮到了效率問題？針對目前的政策背景和科研現(xiàn)狀，該如何基于效率視角有針對性地對政策進行優(yōu)化？圍繞上述問題，本文結合廣西近年來的科技創(chuàng)新政策，探討相應的政策優(yōu)化建議。

2.相關研究

科技創(chuàng)新政策對技術創(chuàng)新的引導和激勵作用已經被越來越多的研究所論證[4]、[5]、[6]?？萍紕?chuàng)新政策能夠有效刺激企業(yè)的創(chuàng)新活動，尤其是市一級科技創(chuàng)新政策和多樣的政府服務對創(chuàng)新活動的作用是非常有效的，而且特定類型的政策工具對企業(yè)創(chuàng)新活動的促進效果非常明顯。[6]科技創(chuàng)新政策對創(chuàng)新行為的作用可以歸納為“政策刺激—愿突破—創(chuàng)新行為”的三階段演化過程，政策刺激階段主要包括人才激勵、研發(fā)補貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等。[7]在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，科技創(chuàng)新政策面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，[8]這其中就包括對科技創(chuàng)新效率的考量。人民網曾刊文指出：“提高科技創(chuàng)新的效率，當務之急是深化改革。只有通過深化改革，創(chuàng)新體制機制，建立起高效、科學、完善的創(chuàng)新體系，破除有形無形的束縛，才能最大限度地調動科研人員的創(chuàng)新積極性，真正點燃創(chuàng)新驅動的‘點火器’”。[9]

但是也有研究表明，我國現(xiàn)行的區(qū)域科技創(chuàng)新政策對提升科技創(chuàng)新效率的作用并不明顯。柳瑞禹等（2016）對創(chuàng)新效率的影響因素進行了分析，以中部六省2001－2013年科技創(chuàng)新活動的投入產出數(shù)據為依據，分析了科技創(chuàng)新效率的影響因素。在諸多因素中，外資利用水平、工業(yè)化水平和人力資源水平對科技創(chuàng)新效率有顯著的正向作用，而政府政策支持反而會帶來負面影響；[10]李婧等（2009）通過在國家層面的實證分析，指出區(qū)域創(chuàng)新效率的影響因素主要包括勞動者素質和產業(yè)結構，其中勞動者素質對創(chuàng)新效率有著正向作用，而產業(yè)結構則相反；政策因素并不在影響因素的考慮范圍內。[11]戴萬亮等（2013）通過對高技術產業(yè)的科技創(chuàng)新效率與相應的政策變量進行分析后發(fā)現(xiàn)，目前我國政府的科技創(chuàng)新政策對科技創(chuàng)新績效有著較強的影響，但是對于效率的影響則并不明顯。[12]張永安等（2016）的研究也表明目前我國科技創(chuàng)新政策對科技創(chuàng)新效率的提升仍有很大空間。[13]梳理現(xiàn)有的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域科技創(chuàng)新政策尚未切實提高科技創(chuàng)新效率，科技創(chuàng)新效率是我國現(xiàn)行科技政策的一個盲點。雖然區(qū)域科技創(chuàng)新政策對科技創(chuàng)新效率的作用不強，但是根據王天驕（2014）的研究，1999－2005年間科研體制改革取得了一定成效，政府強力推行科研機構并入或轉制為企業(yè)，降低企業(yè)內部技術產業(yè)化的成本，提高了企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的效率。[14]該研究為科研創(chuàng)新政策的優(yōu)化提供了一定的參考。另外，從國際研究成果來看，政策因素被認為對科技創(chuàng)新效率具有影響作用，Yang 等（2010）基于美國專利等相關科技創(chuàng)新投入產出數(shù)據，經過測度和分析發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策中涉及保障資源供給和促進知識擴散的內容，能夠間接地提升企業(yè)創(chuàng)新效率。[15]Wang 等（2013）基于臺灣地區(qū)的科技創(chuàng)新政策和企業(yè)創(chuàng)新情況，從價值創(chuàng)造的視角指出，創(chuàng)新政策會影響企業(yè)的創(chuàng)新效率，政策的調節(jié)可以相應地提高科技創(chuàng)新效率。[16]此外，還有研究認為某些科技創(chuàng)新效率的影響因素在一定程度上受政策的影響，因而通過政策調整能夠提升科技創(chuàng)新的效率?？梢姡咭蛩乇徽J為是提升科技創(chuàng)新效率的作用因素之一，但是對于如何運用政策工具、如何優(yōu)化政策以提升科技創(chuàng)新效率的研究并不充分，亟待進一步探索。

綜上所述，政策因素對于提升區(qū)域或者行業(yè)的科技創(chuàng)新水平或績效有著顯著的影響作用和相對清晰的作用路徑。但是，從現(xiàn)有研究來看，我國現(xiàn)行的區(qū)域科技創(chuàng)新政策對于提升科技創(chuàng)新效率的作用十分有限，政策重點缺乏對科技創(chuàng)新效率的充分關注。此外，雖然現(xiàn)有研究中有關各級區(qū)域、行業(yè)的科技創(chuàng)新效率的評價研究比較豐富[17]、[18]、[19]、[20]，但是基于科技創(chuàng)新效率評價結果來探討政策優(yōu)化的研究比較少見。為此，本文將以廣西壯族自治區(qū)為例，分析其科技創(chuàng)新效率和科技創(chuàng)新政策，并針對其科技發(fā)展效率問題提出相應的政策優(yōu)化建議。

3.廣西科技創(chuàng)新政策特征分析

根據《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2016－2017》和《中國區(qū)域創(chuàng)新能力監(jiān)測報告2016－2017》，廣西壯族自治區(qū)具有西部地區(qū)典型的“相對較弱的科技創(chuàng)新基礎和較強的科技創(chuàng)新實力增長勢頭”的發(fā)展特點。[21]根據廣西科技廳2011－2017年科技統(tǒng)計數(shù)據（如表1所示），廣西區(qū)域內科技成果的授權量持續(xù)增長，年平均增長率保持在百分之二十左右，表明區(qū)內創(chuàng)新主體向活躍狀態(tài)轉化明顯，反映了廣西創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化、科技創(chuàng)新政策的日益完善以及公眾創(chuàng)新意識的不斷加強。

表1 2010－2016年廣西專利授權量及同比增長情況

在政策方面，廣西自2010年到2017年間先后出臺了十七項有關推動科技創(chuàng)新的相關政策，每年都評選“廣西科學技術獎”和發(fā)布“獎勵社會科學優(yōu)秀成果的決定”，足見廣西對科技創(chuàng)新的重視程度。2010年，廣西還將1996年通過的促進科技成果轉化條例進行了修訂，進一步促進專利成果轉化，加大專利保護力度，為創(chuàng)新提供持續(xù)性支持。根據Rothwell 和Zegveld 對科技創(chuàng)新政策工具的分類[22]，本文將科技創(chuàng)新政策工具分為供給類政策、環(huán)境類政策和需求類政策。其中，供給類政策主要指政府通過改善人才、技術、信息等要素，擴大科技創(chuàng)新供給；環(huán)境類政策主要包括政府通過改善金融、稅務等制度因素，優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境；需求類政策主要是指政府通過直接采購、貿易傾斜等手段改善市場環(huán)境，為科技創(chuàng)新成果開拓市場?；谠撜吖ぞ叻诸愡壿?，本文對廣西2010－2017年間主要科技創(chuàng)新政策的類型和要點進行了分析（見表2）。

從政策工具類型來看，2010年－2017年間供給類政策占比最大，尤其是在2015年之前。2010年以來廣西幾乎每年頒布若干激勵科技人員創(chuàng)新的政策，如2011年出臺了《廣西創(chuàng)新計劃（2011年－2015年）》和《關于在全區(qū)開展全民發(fā)展創(chuàng)造活動的決定》；2013年7月頒布《廣西壯族自治區(qū)科學技術進步條例》，通過獎勵來鼓勵創(chuàng)新。而2015年后，廣西更加注重科技成果轉化、科技創(chuàng)新體制機制改革和科技資源配置。在政策工具方面，環(huán)境類和需求類的科技創(chuàng)新政策明顯增加，對于科技創(chuàng)新效率的關注程度有所增加。

在政策利好的驅動下，無論是從科技投入還是從科技成果（如技術專利等）數(shù)量來看，廣西的創(chuàng)新能力有了很大進步。但是從科技創(chuàng)新效率的視角來看，現(xiàn)有的科技創(chuàng)新政策對于效率問題關注依然不夠，尤其是在2015年之前，幾乎沒有政策談及科技創(chuàng)新效率的問題。2015年之后，有少量政策提及科技創(chuàng)新效率和科技資源配置的相關問題，如2015年頒布的《關于深化自治區(qū)本級財政科技計劃和科技項目管理改革的實施方案》、2017年頒布的《廣西創(chuàng)新管理優(yōu)化服務培育壯大經濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉換的實施方案》等。但是對于如何提高科技創(chuàng)新效率，廣西尚未出臺明確的指導意見或行動綱要。雖然在部分政策文件中提及優(yōu)化資源配置和科研創(chuàng)新體制，但在效率優(yōu)化目標、優(yōu)化路徑等方面并不清晰。可見，廣西現(xiàn)有科技創(chuàng)新政策體系中還需要更多基于現(xiàn)實發(fā)展特點的實現(xiàn)科技創(chuàng)新效率優(yōu)化的政策供給。

4.廣西各地市科技創(chuàng)新效率分析

各地區(qū)的科技創(chuàng)新效率優(yōu)化政策需要因地制宜，結合地方的科技創(chuàng)新效率特點制定相應的優(yōu)化策略。而科技創(chuàng)新效率的特點可以通過投入產出效率、資源投入冗余等維度來加以分析。為此，本文采用了DEA 模型對廣西各地市的科技創(chuàng)新效率展開研究。

4.1 投入產出指標

有研究表明，一個地區(qū)的創(chuàng)新規(guī)模、創(chuàng)新潛力和創(chuàng)新投入能力，這些難以測評的指標可以通過科技活動人員、科學技術撥款和R ＆ D 總支出來體現(xiàn)（侯強等，2015；趙樹寬等，2013）[17]、[23]。其中，一個地區(qū)的科技活動人員的情況能夠表明該地區(qū)對科研的重視程度以及科技發(fā)展程度。如果該地區(qū)重視科技發(fā)展，那么該地區(qū)的科技活動人員也就相對較多。同樣，如果該地區(qū)科技發(fā)展程度較好，那么會吸引更多科技人員，同時也會吸引更多人參與到科技工作中，成為科技活動人員。科學技術撥款不僅能說明一個地區(qū)政府對于科技創(chuàng)新的重視程度，還能說明該政府對創(chuàng)新發(fā)展的投入力度?？茖W技術撥款越多，說明政府對科技創(chuàng)新的重視程度越高、投入力度越大。R ＆ D 總支出與重視和發(fā)展程度有關。研發(fā)支出在企業(yè)支出和地方政府支出總額中比重越大，說明該企業(yè)該地區(qū)對創(chuàng)新越重視、創(chuàng)新發(fā)展越好。如表3所示，應用DEA 的方法所開展的創(chuàng)新效率研究中，多選用科技活動人員、科學技術撥款和R ＆ D 總支出這三個指標為投入指標。鑒于此，本文選用這三項指標作為測評廣西專利投入產出效率的投入指標。產出變量方面，結合現(xiàn)有研究所采用的主要科技產出指標和實際數(shù)據的情況，本文擬以專利數(shù)量視作科技創(chuàng)新活動的產出，其具體包括專利申請數(shù)量和專利授權數(shù)量。二者之中，專利授權量更能直觀地表現(xiàn)出一個地區(qū)的科技發(fā)展水平。專利授權量體現(xiàn)了各個城市對自主知識產權的科技成果的擁有程度。因此，本研究選取了專利授權量作為DEA 模型中的產出指標。

表2 廣西2010－2017年推進科技創(chuàng)新相關政策匯總表

最終，本文的效率測算采用DEA－BCC 模型，使用DEAP2.1 軟件進行。測算中所使用的2010－2016年廣西各地級市研究與試驗發(fā)展（R ＆ D）情況的投入和產出數(shù)據（科技活動人員、科學技術撥款、R ＆ D 總支出和專利授權量），均來源于廣西科技廳公布的2011－2017年的廣西科技統(tǒng)計數(shù)據。①數(shù)據來源：廣西科技統(tǒng)計數(shù)據，http：／www.gxst.gov.cn／gxkjt／ddmf／002006／ ，2017／04／15 20：30：38。

表3 創(chuàng)新效率研究投入指標使用情況

4.2 科技創(chuàng)新效率分析

一般而言，DEA 模型中的純技術效率是由于管理和技術等因素影響的生產效率。相應的，區(qū)域科技創(chuàng)新純技術效率即是指由于地區(qū)管理和技術等因素影響的成果產出效率。這里的管理和技術因素主要包括科研管理水平和科研技術條件。2010年至2016年，廣西各市的平均純技術效率為0.78。如表4所示，七年來保持純技術有效的有南寧市、防城港市、貴港市和玉林市等四個城市，這四個市在投入產出上一直保持著很高的水平，產出相對于投入達最大水平。柳州市、桂林市、來賓市這三個市的七年平均技術效率保持在0.8 以上，并大體上保持穩(wěn)步增長趨勢。以上七個市都超過全區(qū)平均水平。賀州市、欽州市、梧州市、百色市、北海市、河池市和崇左市這六個市的平均技術效率在0.315 到0.752 之間，低于全區(qū)平均技術效率。

DEA 模型中的規(guī)模效率是受規(guī)模因素影響的生產效率，由假定規(guī)模收益不變的技術效率和假定規(guī)模收益可變的純技術效率計算得出。相應地，區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)模效率即是指受地區(qū)科研創(chuàng)新規(guī)模因素影響的科創(chuàng)成果的產出效率。這里的科研創(chuàng)新規(guī)模因素主要包括科研資源規(guī)模、產出成果規(guī)模等。2010年到2016年，廣西各市的規(guī)模效率平均為0.798，其中，北海市、貴港市、玉林市、欽州市、百色市、河池市、賀州市和崇左市這八個市七年來的平均規(guī)模效率都在0.8 以上，超過平均水平，規(guī)模效率比較高，七年間變化也穩(wěn)定。來賓市、梧州市、桂林市、防城港市、柳州市和南寧市這六個市的平均規(guī)模效率在0.6 到0.8 之間，七年間部分城市規(guī)模效率有增有減，但大部分都呈現(xiàn)下降趨勢，說明這六個市科技創(chuàng)新的規(guī)模效率不穩(wěn)定，需要調整科研資源投入策略，在擴大科技創(chuàng)新規(guī)模的同時，更要提升資源配置的合理性和有效性。規(guī)模效率表現(xiàn)較好的城市，可以進一步提高管理水平，最大化利用現(xiàn)有科技資源來推進技術創(chuàng)新，增加優(yōu)勢產業(yè)數(shù)量，擴大產出（見表5）。

表4 2010－2016年廣西各地市科技創(chuàng)新純技術效率

4.3 DEA有效性分析

表5 2010－2016年廣西各地市科技創(chuàng)新規(guī)模效率

本文根據每年各地市的綜合效率情況進行了分類研究（如表6所示）發(fā)現(xiàn)，研究數(shù)據所處的時間段內，大多年份只有1－3 個城市處于科技創(chuàng)新DEA 有效的狀態(tài)，其中，玉林市除了2012年屬于弱DEA 有效地區(qū)外，其他年份一直都屬于DEA 有效地區(qū)；貴港市有4年出現(xiàn)在有效地區(qū)中。南寧市、桂林市、柳州市、梧州市的純技術效率很高，但是由于規(guī)模效率不高，所以七年來一直在明顯DEA 無效和弱DEA 有效中循環(huán)。崇左市七年間每年都處于科技創(chuàng)新DEA 無效狀態(tài)，河池市有六年都處于DEA 無效的狀態(tài)。廣西十四個市中各市導致DEA 無效率的原因不同：貴港和玉林兩個市的科技創(chuàng)新效率相對較好，純技術效率與規(guī)模效率都有著較好的表現(xiàn)；北海市、柳州市、河池市、欽州市、賀州市和崇左市的規(guī)模效率接近1，但純技術效率水平低下，拉低了綜合效率水平；梧州市主要是科技創(chuàng)新產出不足，純技術效率和規(guī)模效率水平過低造成了DEA 無效率。整體來看，廣西全區(qū)的綜合技術效率在研究期間內并不樂觀，對不同地區(qū)需要給予更多針對性的政策引導。

4.4 科技創(chuàng)新投入冗余分析

從廣西各市研究期間內的總體情況來看，各市科技創(chuàng)新投入－產出活動均存在一定程度的DEA 無效率。如表7所示，七年來都沒有存在投入冗余的有：南寧市、防城港市、貴港市和玉林市，其余各市都存在不同程度的投入冗余。賀州市和來賓市分別在2011年和2010年開始進行調整，消除了投入冗余。柳州市在這七年來并不穩(wěn)定，反復出現(xiàn)和消除投入冗余，而在2016、2017年出現(xiàn)了大規(guī)模的R ＆ D 總支出冗余。桂林市和欽州市分別在2013年和2012年開始出現(xiàn)投入冗余，并持續(xù)到2014年。梧州市七年來一直都有投入冗余，而且冗余主要存在于科技活動人員和科學技術撥款中，R ＆ D 總支出指標正常。

總體來看，七年來廣西各地級市出現(xiàn)的冗余比較嚴重，其中R ＆ D 總支出的冗余量約是科學技術撥款的兩倍左右。這表明廣西各地市需要進一步提升科技產出能力，合理利用科研資源，更大力度的發(fā)掘優(yōu)秀科技人才的能力，加大專利成果轉化，從而使廣西科技創(chuàng)新的資源配置更加合理，科研效率得到進一步的提高。

如圖1所示，2010年到2016年三項投入指標投入冗余均為0 的有南寧市、防城港市、貴港市和玉林市，稱為無冗余地區(qū)；三項投入指標中只有一項或兩項投入冗余的有賀州市和來賓市，稱為一般冗余地區(qū)。三項投入指標均有嚴重冗余的有柳州市、桂林市、梧州市、北海市、欽州市、百色市等，稱為嚴重冗余地區(qū)。無冗余地區(qū)說明地區(qū)政府投入結構合理，政府的投入力度和方向可以保持，同時保持產業(yè)創(chuàng)新全方位發(fā)展，繼續(xù)提升創(chuàng)新效率；嚴重冗余地區(qū)說明該地區(qū)政府對創(chuàng)新投入很多，但所投入的資源不僅沒有推動企業(yè)、高校等技術創(chuàng)新活動的深化，還產生了“擠出效應”，也即政府對市場信息的了解存在信息不對稱的問題，雖然投入多，但沒有達到“穩(wěn)”和“準”，造成了投入重疊、投入結構不合理、投入冗余和投入產出效率低下的問題。面對“擠出效應”，政府可以改變投入方式，適當降低對科技創(chuàng)新活動的直接投資，提升技術創(chuàng)新質量，從而減少投入冗余，提高地區(qū)的科技創(chuàng)新效率。一般冗余地區(qū)可以有針對性的調整其投入指標的投入，科技人員冗余的地區(qū)要注重鼓勵科學創(chuàng)造；科學技術撥款冗余的地區(qū)，調整投入力度，可以考慮轉變科學技術投資方式，引入金融市場機制，鼓勵應用型的科技創(chuàng)新與企業(yè)和市場掛鉤，從而轉變科技創(chuàng)新的投入模式，促進科技創(chuàng)新效率的提升。

表6 DEA模型下的區(qū)域分類

表7 廣西地級市科技創(chuàng)新投入冗余情況

圖1 廣西各地市冗余水平

5.科技創(chuàng)新政策優(yōu)化建議

在對廣西各地市科技創(chuàng)新效率分析的基礎上，本文結合自治區(qū)層面以及各地市目前的科技創(chuàng)新政策，分別基于效率視角對廣西壯族自治區(qū)和廣西典型地市的科技創(chuàng)新政策提出涉及差異性政策、科技資源配置等方面的優(yōu)化建議。

5.1 廣西整體科技創(chuàng)新政策優(yōu)化建議

從本文對2010年至2016年廣西各市科技創(chuàng)新投入－產出效率的測算以及對研究期間內廣西專利投入產出效率的分析可以發(fā)現(xiàn)：（1）2010年至2016年間，廣西整體的科技創(chuàng)新活動效率不高，綜合技術效率均值呈現(xiàn)隨時間上下波動的情形，大多地級市在研究期內處于非DEA 有效的狀態(tài)；（2）七年間廣西各市的綜合技術效率變化有很大不同，地區(qū)之間科技創(chuàng)新效率差距較大，而規(guī)模效率偏低是導致綜合效率低下的主要原因；不過，大部分地級市的規(guī)模報酬是遞增的，說明廣西地區(qū)的科技創(chuàng)新發(fā)展有著很強的活力；（3）廣西科技創(chuàng)新的R ＆ D支出冗余比較嚴重，科技活動人員冗余較少。在科技創(chuàng)新冗余嚴重的地區(qū)，政府在科技創(chuàng)新活動上的資源投入并沒有推動技術創(chuàng)新的深化，可能存在一定程度的“擠出效應”?；诖?，本文對廣西整體的科技創(chuàng)新政策提出優(yōu)化建議。

廣西整體的科技創(chuàng)新政策優(yōu)化思路建立在發(fā)揮地區(qū)科技優(yōu)勢、優(yōu)化科技管理策略、實施差異性政策扶持、合理配置科創(chuàng)資源、提升科技人員創(chuàng)新活力等方面。具體來說包括：

第一，規(guī)模效率是制約當前廣西專利創(chuàng)新效率的主要因素，廣西需要基于此采取有針對性的政策措施。為此，一方面在現(xiàn)有政策環(huán)境中，做到全面落實政策，以創(chuàng)新效率表現(xiàn)較好的城市為標桿，調整科技創(chuàng)新資源投入結構；另一方面要結合廣西的“九張名片”，先進制造業(yè)、高性能新材料、生態(tài)環(huán)保產業(yè)、特色傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)、優(yōu)勢特色農業(yè)、海洋資源開發(fā)利用保護和大健康產業(yè)等，努力帶動優(yōu)勢領域的科研發(fā)展，特別是對規(guī)模效率較低的地級市，應更多關注其科技管理策略與方法，提升綜合管理效率。

第二，廣西應對創(chuàng)新效率較弱的地區(qū)給予針對性的政策扶持，并在經濟方面協(xié)助創(chuàng)新發(fā)展，如針對高科技企業(yè)提供專門的科研優(yōu)惠政策和研究基金等。同時，還要關注和引導技術產權化、轉讓市場化、成果資本化等措施來促進科技成果轉化。

第三，廣西各市在計劃增加科技創(chuàng)新活動的財政投入時，需要對各市科技創(chuàng)新的投入規(guī)模和結構有針對性的科學規(guī)劃、因地制宜，根據不同地區(qū)的投入冗余情況調整投入力度和方向，既要在無產出冗余的基礎上，減少投入不足帶來的產出不足，也要避免投入冗余帶來“擠出效應”，要完善創(chuàng)新基礎環(huán)境，建設足夠的創(chuàng)新平臺載體。

第四，廣西要在現(xiàn)有政策中加強對科技活動人員引入和培養(yǎng)的重視程度?？萍蓟顒尤藛T是創(chuàng)新的基礎，大批高素質的技術人員有利于營造良好的技術創(chuàng)新環(huán)境，引進外部的創(chuàng)新資源，提高各市的創(chuàng)新能力。另外，各級政府相關部門也要重視產業(yè)園區(qū)的建設和發(fā)展，產業(yè)園區(qū)有助于創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展和技術人才的引進，有助于形成產業(yè)競爭，給予企業(yè)創(chuàng)新的動力，促進企業(yè)創(chuàng)新。

5.2 典型地市的科技創(chuàng)新政策比較與優(yōu)化

本文選取玉林市和崇左市作為案例城市，分析其近年來的科技創(chuàng)新表現(xiàn)和相應的政策特點，以探討差異性的政策優(yōu)化建議。根據本文的分析結果，玉林市的科技創(chuàng)新效率在2010年至2016年間表現(xiàn)的整體情況較好，技術效率一直處于有效狀態(tài)，綜合效率僅有一年為弱有效，其余年份皆為有效，可以說玉林市的科技創(chuàng)新效率是整個廣西的標桿。崇左市在科技效率上在廣西處于比較落后的位置，研究期間內其技術效率均值僅有0.315，綜合效率一直處于明顯DEA 無效梯隊。

在玉林市的高科技創(chuàng)新效率背后，是其地方政策對科技創(chuàng)新資源投入問題的重視，如玉林市人民政府辦公室2013年2月發(fā)布的《玉林市加大金融服務科技創(chuàng)新力度實施方案》，在“主要任務”一節(jié)中明確指出：“調整優(yōu)化科技支出結構，積極探索以創(chuàng)業(yè)投資引導基金、跟進投資、貸款貼息、企業(yè)技術創(chuàng)新后補助等多種形式的投入方式，加強財政科技投入與銀行信貸、創(chuàng)業(yè)投資資金、企業(yè)研發(fā)資金及其他社會資金的結合，引導全社會增加科技投入，增強財政科技投入的引導作用和放大效應；研究出臺科技貸款風險補償?shù)日?，形成政府、金融機構、科技創(chuàng)新主體以及中介機構多元參與的融資風險分擔機制，以鼓勵和引導金融機構進一步加大對科技創(chuàng)新主體和科技創(chuàng)新活動的信貸和融資支持力度。（由市財政局牽頭，市科技局、金融辦共同落實）”，即通過把金融投資機制引入到科技投入的方式，優(yōu)化科技創(chuàng)新的支出結構。[24]玉林市科技局2009年9月發(fā)布的《玉林市實施自治區(qū)全民科學素質行動計劃綱要》也重點提到“搭建社會化工作平臺，加強領導小組成員單位與社會各方面的協(xié)調，充分整合、利用現(xiàn)有各類資源?！盵25]因此，對于玉林市而言，由于2010－2016年間其科技創(chuàng)新效率表現(xiàn)一直比較優(yōu)異，本文認為其科技創(chuàng)新效率政策是具有成效的，應該嘗試以之為標桿進行推廣。但是玉林市目前的科技創(chuàng)新效率政策主要作用于科技創(chuàng)新支出結構的優(yōu)化，本質上還是在供給端進行調整。本文認為接下來玉林市科技部門可以考慮進一步深入改革科技創(chuàng)新體制機制，深層次優(yōu)化科技創(chuàng)新資源的配置問題，不僅要調整供給，更重要的是激發(fā)創(chuàng)新活力，提高科技創(chuàng)新產出。

崇左市的地方政策對科技創(chuàng)新資源效率的關注度不足且關注時間較晚，與資源投入相關的政策僅有崇左市科技局2016年12月發(fā)布的《崇左市本級科學研究與技術開發(fā)經費管理辦法》中提到了“科學合理地編制和安排預算，杜絕隨意性”的研發(fā)經費使用原則。[26]但是其關注點偏向于科技創(chuàng)新支持資金的管理審查。2010年至2016年間出現(xiàn)了一定的科技創(chuàng)新資源投入冗余，科學活動人員冗余880、科學技術撥款冗余76223.42、R ＆ D 投入冗余9809.55。與其他地市相比，其中科學技術撥款的冗余比重比較高，即存在一部分科學技術撥款沒有發(fā)揮應有的效力，沒有獲得相應的產出。鑒于此，崇左市可以考慮：（1）參考玉林市的做法，優(yōu)化科技創(chuàng)新支出結構，把金融投資機制引入到科技投入中來；（2）推動地區(qū)內科研機構與企業(yè)的聯(lián)動，促進產學研結合，實現(xiàn)科技創(chuàng)新活動的投有所產、產有所值。

6.總結與展望

本文從效率視角出發(fā)對廣西地區(qū)科技創(chuàng)新的政策優(yōu)化問題展開了研究，發(fā)現(xiàn)廣西各地市2010年至2016年間的科技創(chuàng)新效率并不高，在各地市中僅有少數(shù)城市一直有著較高的科技創(chuàng)新效率，而大多數(shù)城市的科技創(chuàng)新效率情況一直不樂觀。基于廣西的科技創(chuàng)新效率情況，本文進一步對2010年至2016年廣西地區(qū)政府發(fā)布的有關科技、創(chuàng)新、專利的相關政策進行了簡要分析，結果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策并沒有專門針對科技創(chuàng)新效率問題進行規(guī)劃和引導，科技創(chuàng)新政策亟待優(yōu)化。最后，本文針對廣西地區(qū)的科技創(chuàng)新效率的整體情況和典型城市，提出了相應的政策優(yōu)化建議。

廣西壯族自治區(qū)作為我國西部地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要支柱，從目前高速發(fā)展的勢頭來看，未來廣西的科技創(chuàng)新事業(yè)將會取得更多成果，地區(qū)的科技創(chuàng)新活力也會進一步提升。廣西科技創(chuàng)新已經取得的成績與近年來廣西的科技創(chuàng)新支持政策有很大的關系。如果能夠在政策方面更進一步重視效率問題，更加合理地配置科技創(chuàng)新資源，形成良好的科技資源配置協(xié)調機制和產學研深度融合的創(chuàng)新產業(yè)鏈，那么廣西或將成為我國西南地區(qū)在科技創(chuàng)新方面有突出表現(xiàn)的省域。在未來的研究中，可以進一步針對廣西的科技政策狀況進行更為深入的地區(qū)或行業(yè)調查，探索科技創(chuàng)新效率的政策制定問題并探討相應的改進對策。

（致謝：中國人民大學信息資源管理學院楊建梁博士、管嘉玲碩士為本研究的完成提供了包括資料收集、文獻整理、數(shù)據分析等幫助，在此表示感謝。）