郭峰

摘要：我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐已經(jīng)超過15年，其進(jìn)程艱難曲折，效果有待進(jìn)一步提高。在中央要求全面實(shí)施、強(qiáng)力推動(dòng)的背景下，本文從政策執(zhí)行主體的角度，簡(jiǎn)要回顧了我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展進(jìn)程，著重分析了實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的制約因素與加快推進(jìn)的重要性，有針對(duì)性地提出保障政策順利實(shí)施的優(yōu)化路徑。認(rèn)為通過標(biāo)桿引領(lǐng)配合內(nèi)外聯(lián)動(dòng)大力培育績(jī)效意識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任引入多方力量形成推進(jìn)合力，成立專職機(jī)構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人員增強(qiáng)推進(jìn)動(dòng)力，強(qiáng)化激勵(lì)約束加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用形成制度閉環(huán)等措施，可以激發(fā)單位內(nèi)部改革活力，有效落實(shí)中央政策要求，保障預(yù)算績(jī)效管理順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算;制約因素;優(yōu)化路徑

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）。該“意見”從必要性、總體要求、執(zhí)行主體、管理過程、覆蓋范圍、長(zhǎng)效機(jī)制和責(zé)任約束等方面，全方位、多角度分析指出要全面加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起始于2003年，截至目前已經(jīng)試點(diǎn)推行超過15年。在試點(diǎn)推進(jìn)過程當(dāng)中，財(cái)政部陸續(xù)完善、制訂了多項(xiàng)管理制度，對(duì)全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革起到了指導(dǎo)性作用。此次由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)該“意見”，這在我國(guó)財(cái)經(jīng)管理歷史進(jìn)程上頗為鮮見，此舉將預(yù)算績(jī)效管理提升到了一個(gè)新的歷史高度。該“意見”的印發(fā)單位規(guī)格如此之高，一方面說(shuō)明加強(qiáng)績(jī)效管理在我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理中非常重要，另一方面也可以從側(cè)面看出該項(xiàng)政策在實(shí)施過程當(dāng)中還存在很大困難，必須通過高規(guī)格推動(dòng)才能順利落實(shí)。為什么會(huì)推進(jìn)困難？推進(jìn)遇阻又為什么還要繼續(xù)實(shí)施？站在新的歷史起點(diǎn)，本文從“意見”執(zhí)行主體的角度，試圖分析梳理我國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的制約因素以及繼續(xù)推進(jìn)的必要性，并有針對(duì)性的提出政策建議，以促進(jìn)“意見”的順利貫徹落實(shí)。

一、我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐概述

根據(jù)蘇舟（2018）、張俊偉（2017）等的研究結(jié)果，我國(guó)最早于2003年開始提出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的概念。2003年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開十六屆三中全會(huì)，黨中央在會(huì)議上決定要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)通過設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和考核指標(biāo)，并在實(shí)施中加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控和年度終了組織績(jī)效評(píng)價(jià)，以此引導(dǎo)政府規(guī)范支出行為，對(duì)使用財(cái)政資金的部門與單位形成一定的約束力，有助于科學(xué)評(píng)估財(cái)政資金的支出效果，保障政府實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，提高運(yùn)行效率（趙學(xué)群2010，史洋等2018）。

在過去15年的試點(diǎn)進(jìn)程當(dāng)中，財(cái)政部按照“穩(wěn)步推進(jìn)”原則，先選擇了一部分中央部門的社會(huì)效益較好的項(xiàng)目開展試點(diǎn)，然后在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，不斷把改革推向深入。一方面不斷完善相關(guān)規(guī)章制度，2011年研究制訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，歸納出共性的指標(biāo)框架體系，并對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行了流程性的行為規(guī)范;2015年又研究制訂了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，為中央和地方的改革推進(jìn)提供了行動(dòng)指南。另一方面不斷擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，從最初的選擇部分項(xiàng)目開展試點(diǎn)，到后期逐步擴(kuò)大納入績(jī)效目標(biāo)管理的財(cái)政項(xiàng)目資金比例，到2016年最終實(shí)現(xiàn)了中央部門績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)全覆蓋。

經(jīng)過多年的試點(diǎn)和探索，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理成效顯著。支出部門逐步建立起財(cái)政責(zé)任意識(shí)與績(jī)效理念，績(jī)效文化顯著提升（蘇舟 陳小華，2018），全過程績(jī)效管理機(jī)制初步形成，增強(qiáng)了政府決策的科學(xué)化和民主化水平，促進(jìn)提高了財(cái)政資金使用效益（張俊偉，2017年）。雖然改革取得了一定的成績(jī)，但不容忽視的是，我國(guó)的績(jī)效管理改革尚未取得突破性的進(jìn)展，實(shí)踐過程當(dāng)中問題仍然十分突出，推進(jìn)過程艱難曲折。從政策的實(shí)施順暢性角度來(lái)看，政策執(zhí)行“上熱下冷”，基層政府缺乏積極性，支出部門不主動(dòng)、不積極、不配合，缺乏改革的主動(dòng)性（張俊偉，2017年）;從政策實(shí)施質(zhì)量角度來(lái)看，部分項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理，定性指標(biāo)多，量化指標(biāo)少，指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化，部分指標(biāo)的預(yù)計(jì)指標(biāo)值設(shè)定偏低;從政策實(shí)施效果來(lái)看，“意見”明確指出“一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)的問題時(shí)有發(fā)生”。

二、預(yù)算績(jī)效管理艱難推進(jìn)的制約因素

（一）預(yù)算缺乏約束力不利于培養(yǎng)績(jī)效意識(shí)

受政府和市場(chǎng)邊界不清等因素影響，預(yù)算軟約束的問題長(zhǎng)期困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府部門往往更加重視資金的投入分配，容易忽視資金的產(chǎn)出效益。特別是自1998年開展國(guó)企改革脫困以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)快速增長(zhǎng)時(shí)期。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1998年到2014年的17年之間，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度持續(xù)維持在7%以上，其中有7年的增速超過10%，2014年的國(guó)家財(cái)政收入達(dá)到14.04萬(wàn)億元，是1998年0.99萬(wàn)億元的14倍。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)更加強(qiáng)化了政府支出部門“不差錢”的意識(shí)，出現(xiàn)預(yù)算缺口時(shí)不是主動(dòng)思考節(jié)約資金，或是通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)解決，而是按照思維慣性下意識(shí)地申請(qǐng)追加預(yù)算。根據(jù)時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向國(guó)務(wù)院報(bào)送的2012年的工作報(bào)告，財(cái)政部12月份還存在追加預(yù)算的情況。由于預(yù)算的嚴(yán)肅性不強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算不能有效約束財(cái)政資金使用部門的行為，從而導(dǎo)致政府部門缺乏精打細(xì)算、節(jié)約資金和“少花錢多辦事”的動(dòng)力。

（二）業(yè)務(wù)部門缺乏參與動(dòng)力降低工作質(zhì)量

在“意見”發(fā)布之前，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要力量是中央與地方的財(cái)政部門，相關(guān)的制度政策主要由財(cái)政部和地方財(cái)政廳（局）制定。主要業(yè)務(wù)也是嵌套在財(cái)政部門組織的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與年終決算過程當(dāng)中。業(yè)務(wù)部門作為資金的使用方，在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中需要按照財(cái)政部門的要求填報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)及預(yù)期指標(biāo)值;年中執(zhí)行過程當(dāng)中開展績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控，追蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，預(yù)計(jì)目標(biāo)完成情況;年度終了還需開展績(jī)效自評(píng)，分析績(jī)效目標(biāo)完成情況、執(zhí)行差異產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)的改進(jìn)措施。在此過程當(dāng)中，業(yè)務(wù)部門需要投入大量的人力和物力，而這些工作完全是因?yàn)橥七M(jìn)績(jī)效管理而新增的。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門還發(fā)現(xiàn)，他們按照要求填報(bào)的績(jī)效目標(biāo)與考核指標(biāo)，在年末時(shí)還要用來(lái)考核自身的工作業(yè)績(jī)。因此業(yè)務(wù)部門對(duì)績(jī)效管理存在天然的抵觸情緒，認(rèn)為是在幫助財(cái)務(wù)部門工作，從而缺乏參與動(dòng)力。另外，在績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)務(wù)部門推動(dòng)的情況下，業(yè)務(wù)部門在申報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)也就更加傾向于選擇難以量化的指標(biāo)與容易達(dá)到的預(yù)期指標(biāo)值，而財(cái)務(wù)部門往往不具備專業(yè)的鑒別能力，不利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。

（三）專職人員不足制約績(jī)效管理業(yè)務(wù)發(fā)展

目前預(yù)算績(jī)效管理的主體主要是行政單位和事業(yè)單位。而我國(guó)的行政事業(yè)單位一般對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制有著嚴(yán)格的限制。雖然預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)已經(jīng)試點(diǎn)推行了15年，但由于各級(jí)單位的績(jī)效意識(shí)與績(jī)效理念不夠深入，在機(jī)構(gòu)與人員編制受限的情況下，一般不會(huì)設(shè)置專職的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，也不會(huì)專門配備適應(yīng)崗位職責(zé)要求的專業(yè)人員。即使配備了部分從業(yè)人員，但人員數(shù)量和專業(yè)素質(zhì)也難以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。在缺乏具有良好績(jī)效管理知識(shí)和豐富工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員的情況下，大多數(shù)單位的預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)還在由其他崗位的人員兼任。而且近年來(lái)財(cái)政預(yù)算管理工作又新增了大量重點(diǎn)業(yè)務(wù)，如預(yù)算評(píng)審、預(yù)算公開、支出定額建設(shè)等等，在需要首先保障原有業(yè)務(wù)和新增重點(diǎn)工作的情況下，兼職擔(dān)任績(jī)效管理的工作人員往往力不從心。由于常規(guī)的目標(biāo)申報(bào)、執(zhí)行監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)等工作就已占用了大量的時(shí)間精力，所以也就無(wú)法保障制度建設(shè)、培訓(xùn)指導(dǎo)和宣傳推廣等其他工作的有效開展，導(dǎo)致績(jī)效管理流于形式，工作的質(zhì)量與效率受到影響，不利于單位預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠影響制度威嚴(yán)

績(jī)效評(píng)價(jià)的制度目標(biāo)在于引導(dǎo)政府規(guī)范行為，提高財(cái)政資金使用效益，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用。在業(yè)務(wù)實(shí)踐過程當(dāng)中，雖然業(yè)務(wù)部門按照要求填報(bào)報(bào)表、撰寫總結(jié)，財(cái)務(wù)部門匯總后按程序?qū)訉由蠄?bào)，所有流程全部走完，但由于業(yè)務(wù)部門參與不夠，財(cái)務(wù)人員績(jī)效管理專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量無(wú)法準(zhǔn)確核定，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果難以作為管理決策的參考，制度也就沒有形成剛性約束的閉環(huán)。以中央部門為例，2016年10月，財(cái)政部要求中央預(yù)算單位對(duì)2016年所有一級(jí)項(xiàng)目、二級(jí)項(xiàng)目開展績(jī)效自評(píng)，并選取一部分一級(jí)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果報(bào)財(cái)政部（1）。2017年6月，財(cái)政部將選擇的10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送了全國(guó)人大常委會(huì)，強(qiáng)調(diào)下一步將組織做好重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用工作，督促有關(guān)中央部門進(jìn)一步落實(shí)（2）。從財(cái)政部實(shí)際選取的比例來(lái)看，當(dāng)年中央本級(jí)一級(jí)項(xiàng)目有2024個(gè)（3），但報(bào)送人大的只有10個(gè)，實(shí)際報(bào)送比例不足0.5%;從財(cái)政部對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的表態(tài)來(lái)看，僅僅是“將組織做好”和“督促有關(guān)部門”等原則性要求，強(qiáng)制性、具體性和可操作程度不高。從以上情況可以看出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠的現(xiàn)象還普遍存在，一定程度上損害了制度的威嚴(yán)。

三、加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要性

（一）貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)的必然要求

首先，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是《預(yù)算法》的強(qiáng)制性要求。2014年修訂的《預(yù)算法》首次提出要“講求績(jī)效”，并將加強(qiáng)績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理的全過程。要求編制預(yù)算時(shí)要參考上一年的績(jī)效結(jié)果，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理;審查預(yù)算時(shí)要重點(diǎn)審核提高預(yù)算績(jī)效情況;預(yù)算執(zhí)行時(shí)要對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià);決算時(shí)要重點(diǎn)審查重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目績(jī)效情況。其次，加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理是貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院重要指示精神的要求。黨的十九大提出要“全面實(shí)施績(jī)效管理”，而本次“意見”又以高規(guī)格印發(fā)，體現(xiàn)出黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此項(xiàng)工作的高度重視。第三，財(cái)政部也印發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)“意見”的通知，要求各地區(qū)各部門高度重視，結(jié)合實(shí)際制定貫徹落實(shí)方案，抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)、加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)等等。綜上所述，各地區(qū)各部門必須強(qiáng)化主體責(zé)任，認(rèn)真貫徹落實(shí)法律法規(guī)的各項(xiàng)要求。

（二）接受社會(huì)監(jiān)督和預(yù)算公開的必然要求

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，自覺、主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督是現(xiàn)代財(cái)政治理體系建設(shè)的必然要求。黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。財(cái)政部也要求“提高預(yù)算績(jī)效信息的透明度”，要“大力推動(dòng)重大政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效自評(píng)以及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨同預(yù)決算報(bào)送同級(jí)人大，并依法予以公開”（4）。2017年和2018年，財(cái)政部均選擇了10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送全國(guó)人大，在2018年預(yù)算公開時(shí)，要求26個(gè)中央部門各公開了一個(gè)一級(jí)項(xiàng)目的項(xiàng)目文本和績(jī)效目標(biāo)管理情況。因此，為滿足預(yù)算公開的要求，使本單位項(xiàng)目經(jīng)得起社會(huì)監(jiān)督考驗(yàn)，各地區(qū)各部門應(yīng)高度重視預(yù)算績(jī)效管理，不斷提高績(jī)效管理工作水平，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率的必然要求

在歷經(jīng)多年的高速增長(zhǎng)之后，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。社會(huì)主要矛盾發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再追求單一的高速度，轉(zhuǎn)而向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，從2015年到2017年，國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度分別為5.8%、4.5%和7.4%，相應(yīng)年份的財(cái)政支出增長(zhǎng)速度為13.2%、6.3%和7.6%（5）。以上數(shù)據(jù)可以看出，雖然近年財(cái)政收入還在增長(zhǎng)，但各年的財(cái)政支出增速均高于財(cái)政收入增速，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收支矛盾突出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入不再高速增長(zhǎng)的“新常態(tài)”之后，各級(jí)政府已經(jīng)不再“不差錢”，原來(lái)那種潛在的“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”理念已經(jīng)沒有了植根的土壤。而社會(huì)主要矛盾變化后，社會(huì)大眾對(duì)高質(zhì)量、高水平生活的追求意愿更加強(qiáng)烈，在此情況下財(cái)政資金使用的理念必須快速向“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”轉(zhuǎn)變，必須通過預(yù)算績(jī)效管理切實(shí)提高政府的資金使用效益。

（四）履行工作職責(zé)提高內(nèi)部執(zhí)行力的必然要求

“財(cái)隨事走”是資金分配的基本原則，為保障履行工作職責(zé)，完成事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，必須為承擔(dān)工作任務(wù)的單位或部門提供相應(yīng)的資金，實(shí)現(xiàn)“事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配”。在此情況下，某個(gè)單位或部門的資金使用效果則直接反映了與之對(duì)應(yīng)的工作職責(zé)履行情況。預(yù)算資金績(jī)效高，則說(shuō)明資金使用部門工作較好地完成了既定任務(wù)目標(biāo)，履職情況好;預(yù)算資金績(jī)效低，則說(shuō)明資金使用部門工作未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，履職情況差。通過預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，可以在年初將本部門本單位的整體事業(yè)發(fā)展目標(biāo)分解細(xì)化到各資金使用部門;通過預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，可以在年中有效掌握任務(wù)目標(biāo)的完成進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，盡早采取改進(jìn)措施;通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，可以在年度終了有效評(píng)估上年度工作成效;加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部獎(jiǎng)懲激勵(lì)，有效提高積極性與主動(dòng)性。綜上，預(yù)算績(jī)效管理能很好地控制、檢查單位內(nèi)部各部門的履職情況，是單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高執(zhí)行力，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的有效工具。

四、加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化路徑

（一）標(biāo)桿引領(lǐng)配合內(nèi)外聯(lián)動(dòng)大力培育績(jī)效意識(shí)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院的重要決定，“意見”的貫徹落實(shí)和績(jī)效理念的培養(yǎng)形成需要強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)與大力宣傳。第一，主要負(fù)責(zé)人要高度重視，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起貫徹落實(shí)與宣傳推動(dòng)的第一責(zé)任人，充分發(fā)揮主要負(fù)責(zé)人的標(biāo)桿引領(lǐng)作用。主要負(fù)責(zé)人要親自研究部署“意見”的貫徹落實(shí)方案，對(duì)照“意見”的要求查找短板，結(jié)合實(shí)際有針對(duì)性地制定具體實(shí)施方案;親自過問機(jī)構(gòu)組建、管理制度建設(shè)、指標(biāo)體系建設(shè)等重點(diǎn)問題;親自協(xié)調(diào)推動(dòng)目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和難點(diǎn)問題;親自督辦問題整改、責(zé)任追究和違紀(jì)違法問題。第二，加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)宣傳，邀請(qǐng)專家學(xué)者、咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部各部門進(jìn)行績(jī)效理念推廣;通過脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)學(xué)習(xí)等方式，快速選拔、培養(yǎng)一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的專業(yè)人員，通過專業(yè)人員進(jìn)行內(nèi)部宣傳推廣。第三，強(qiáng)化外部力量的推動(dòng)作用，如每年選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，向本級(jí)人大報(bào)告，向社會(huì)公開等，借助社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)單位內(nèi)部提高認(rèn)識(shí)，促進(jìn)形成績(jī)效理念。

（二）落實(shí)主體責(zé)任引入多方力量形成推進(jìn)合力

在過去15年的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中，財(cái)政部門充當(dāng)了“主力軍”的角色。由于改革給業(yè)務(wù)部門帶來(lái)新的工作量和制度約束，難以得到業(yè)務(wù)部門的支持，財(cái)政部門容易陷入“唱獨(dú)角戲”的局面。此次“意見”指出，“地方各級(jí)政府和各部門各單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體。地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本地區(qū)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本部門本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)”（6），這就使得推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理上升為各級(jí)政府、部門和單位的整體行為，大大緩解財(cái)政部門“獨(dú)木難支”的局面。為促進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理順利實(shí)施，建議如下：一是嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，預(yù)算績(jī)效管理規(guī)章制度、工作計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃等必須以單位的名義制訂和印發(fā);年度日常工作如績(jī)效目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等應(yīng)以單位的名義部署開展，相關(guān)通知文件要以單位的名義發(fā)布;年度預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議要由單位主要負(fù)責(zé)同志召集組織。二是在單位內(nèi)部成立預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)決定，委員會(huì)應(yīng)廣泛吸收單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)專家、管理專家、技術(shù)專家、財(cái)務(wù)專家共同參與，充分發(fā)揮集體的力量與智慧;委員會(huì)的財(cái)務(wù)專家占少數(shù)，主要對(duì)工作的規(guī)范性和經(jīng)濟(jì)合理性提出建議;其他專家占多數(shù)，主要對(duì)績(jī)效目標(biāo)、考核指標(biāo)和預(yù)期指標(biāo)值、績(jī)效評(píng)價(jià)的合理性、真實(shí)性提出建議。三是注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用，推進(jìn)建立適合單位業(yè)務(wù)的咨詢專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)庫(kù)，提高績(jī)效管理工作質(zhì)量與公平公正性。

（三）成立專職機(jī)構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人員增強(qiáng)推進(jìn)動(dòng)力

預(yù)算績(jī)效管理工作內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣，難度大，需要溝通協(xié)調(diào)的單位與部門非常多，既包含單位內(nèi)部各部門，也包含單位外部的上下級(jí)財(cái)政部門、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等等，需要集中多方力量與智慧才能把工作做好。“意見”也專門指出要“加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理力量，充實(shí)預(yù)算績(jī)效管理人員”。為把“意見”指示精神落到實(shí)處，相關(guān)單位應(yīng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)物資等方面給予充分保障。一是建議設(shè)立穩(wěn)定專職的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，將之作為本級(jí)政府或單位預(yù)算績(jī)效管理的日常辦事機(jī)構(gòu)。二是要提供充足的人員編制，最大限度地避免或減少臨時(shí)兼職人員，這將有利于提高人才的專業(yè)素養(yǎng)，保障人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。三是要保障必要的工作經(jīng)費(fèi)，以用于開展日常工作，加強(qiáng)管理制度和評(píng)價(jià)體系建設(shè)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)與宣傳推廣，指導(dǎo)下屬單位工作等。

（四）強(qiáng)化激勵(lì)約束加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用形成制度閉環(huán)

制度得不到很好的執(zhí)行與落實(shí)，往往是由于缺少獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致遵守的行為沒有得到獎(jiǎng)勵(lì)，不遵守的行為沒有被懲罰。只有提高違反制度的成本，才能讓制度真正深入人心，成為主動(dòng)遵守的行為規(guī)范。預(yù)算績(jī)效管理要順利推進(jìn)，必須要有強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制作為保障。只有將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果真正應(yīng)用到下階段的管理決策中，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制—執(zhí)行監(jiān)控—結(jié)果應(yīng)用—下階段預(yù)算編制的制度閉環(huán)，才能增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度的權(quán)威性。在結(jié)果應(yīng)用機(jī)制設(shè)計(jì)中應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：一是不能簡(jiǎn)單以調(diào)整預(yù)算作為結(jié)果應(yīng)用的全部，例如某些民生項(xiàng)目，其實(shí)施的必要性非常充足，但由于項(xiàng)目組織不力，實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致缺乏績(jī)效，如果因?yàn)榭?jī)效不佳就簡(jiǎn)單調(diào)減該項(xiàng)目預(yù)算顯然不合適;二是要綜合考量激勵(lì)約束對(duì)象，既要激勵(lì)約束預(yù)算保障的項(xiàng)目，也要激勵(lì)約束實(shí)施項(xiàng)目的組織與個(gè)人;三是著眼實(shí)際問題促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理目的不是簡(jiǎn)單的減少支出，而是要借此來(lái)提高政府的公共服務(wù)供給質(zhì)量，因此結(jié)果應(yīng)用要注重下階段的政策優(yōu)化，以促進(jìn)解決實(shí)際問題。

注釋：

《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》（財(cái)辦預(yù)[2016]123號(hào)）

新華社：2017年財(cái)政部重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)邁上新臺(tái)階

新華社：2016年中央預(yù)算績(jī)效管理首次實(shí)現(xiàn)中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋

《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見>的通知》（財(cái)預(yù)[2018]167號(hào)）

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算國(guó)家財(cái)政收支總額及增長(zhǎng)速度http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號(hào)）

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