戴繼鋒，李 鑫

(中國城市規(guī)劃設計研究院，北京 100037)

0 引言

城市交通到底為誰服務？城市交通的目標是什么？在機動化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的今天，這個本不應該成為問題的問題，卻越來越成為需要不斷反思和討論的問題，因為越來越多的城市在一直追求機動車暢通和快速化的過程中，不斷地迷失發(fā)展方向。

美國著名作家簡·雅各布斯在面對汽車與城市的這個話題時也發(fā)出了類似的疑問：“這就像是面對一個千百年來一直困惑人們的神秘問題：生活的目的是什么？”[1]她在《美國大城市的死與生》中提出“要理解對城市交通策略的不同意見……我們必須要理解……本質是什么，他們包括哪些含義”[1]。

2016年10月20日，第三屆聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(簡稱“人居三大會”)圓滿落幕，并通過了里程碑式的文件《新城市議程》，文件反復強調平等、公平、包容與可持續(xù)發(fā)展，不斷重申我們的城市是所有人的城市，“我們不會遺忘任何人”[2]。

2015年12月，中共中央在時隔37年之后再次召開城市工作會議，并在2016年2月發(fā)布《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，明確提出了“認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律”“推廣街區(qū)制”“樹立‘窄馬路、密路網’的城市道路布局理念”。近年來，北京、上海、廣州、深圳等眾多城市紛紛出臺以強化城市街道空間活力為主要目標的地方標準、設計導則等技術文件，強調“回歸街道生活，塑造活力街區(qū)”。“街道”“街區(qū)化”逐步成為廣泛共識。

盡管越來越多的共識正在形成，但不可否認的是長期以來“車本位”發(fā)展模式的慣性仍在延續(xù)，大量的街道空間仍被小汽車通行、停車所占用，從道路到街道的轉型發(fā)展，還面臨著技術和機制等多個層面的挑戰(zhàn)。

1 街道理論的演變歷程

1.1 街道的定義

《辭?！分袑值赖拿枋鍪恰芭赃呌蟹课莸谋容^寬闊的道路”，而對道路的描述是“地面上供人或車馬通行的部分”。從概念上理解，街道是依托于道路形成的，但是街道不單是一種人、車通行、物質運輸的線性空間，也承載著一系列的城市活動、社會交往功能[3]。

長期以來，人們更關注街道中“道”的功能，即快速通行的線性空間職能；而在新時代生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念指引下，效率優(yōu)先不再是城市交通唯一的發(fā)展目標，從追求速度到追求品質已經逐漸成為城市交通發(fā)展的價值取向，“以人為本、社會交往、公共空間”等多元價值顯現(xiàn)，街道中“街”的功能受到越來越多的關注。街道也不再局限為線性空間，而是與城市居民關系最為密切的公共場所，也是城市最基本的公共產品[4]。

當前，交通功能為絕對主導、而缺乏公共交往空間功能的道路是否納入了街道范疇，還存在爭議。鑒于對街道的上述定義和功能的認識，傳統(tǒng)意義的街道不應該包括這類道路，因此本文研究的街道不包括以非開放式界面為主、交通性功能主導的道路。

1.2 街道理論的發(fā)展歷程

人類社會發(fā)展歷經了農業(yè)文明時代、工業(yè)文明時代，當前進入后工業(yè)文明、生態(tài)文明時代?？茖W技術的發(fā)展不僅為人們的出行方式提供更多選擇，也推動了街道的發(fā)展和演變。

街道作為為市民服務的公共交往空間由來已久。農業(yè)文明時代，人們以步行或馬車代步，出行尺度較小，街道空間承載著人的使用和交往功能。

工業(yè)革命以來，隨著科技進步，尤其汽車工業(yè)的高速發(fā)展，小汽車使用快速普及，城市空間不斷拓展，街道空間開始向“車輛”傾斜，城市交通主要目標是保障車輛的通行效率，而街道空間作為公共場所的功能轉為次要目標，甚至被忽視?，F(xiàn)代主義發(fā)起人柯布西耶認為“街道應該被消滅，才能真正進入現(xiàn)代城鎮(zhèn)規(guī)劃”[5]，他認為理想的城市道路應當是小汽車主導的，而步行與汽車交通徹底分離。20世紀上半葉，這種現(xiàn)代城市主義規(guī)劃思想盛行一時，影響持久[6]。以鼓勵機動化交通和快速通行為目的的道路大量出現(xiàn)，寬度大幅增加，傳統(tǒng)街道的功能正在消失。

城市是一個鮮活的有機整體，不應當被作為機器對待?，F(xiàn)代城市主義過度運用機械式的分類科學，消滅了街道這一城市基本的公共空間和可貴的多樣性[6]。同時，快速機動化帶來的能源、環(huán)境、安全性等問題逐步凸顯，也引發(fā)了國內外研究者的深刻反思。20世紀60年代，簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中提出，街道是城市中的主要公共區(qū)域，是一個城市最重要的器官，“街道眼”對社區(qū)安全具有重要意義[1]。20 世紀70年代，美國提出完整街道概念，強調在街道設計中考慮不同交通參與者的需求[7]。2003年，美國精明增長聯(lián)盟負責人大衛(wèi)·戈德堡提出構建完整街道，反思交通車本位發(fā)展模式，主張有效、公平，強調行人、自行車、公共交通的重要性[7]。2009年，阿蘭·B·雅各布斯在《偉大的街道》一書中提出，衡量街道的標準中最重要的一條是“有助于鄰里關系的形成，促進人們的友誼與互動”[8]。2016年，文獻[9]提出“街道城市主義”，即“在新數據環(huán)境下，以街道為單元的城市空間分析、統(tǒng)計和模擬框架體系”，強調街道的連接作用和街區(qū)的活力提升。

1.3 國內外街道設計導則

在理論研究的同時，國內外人性化街道回歸的實踐活動也在不斷推進。自2004年倫敦頒布第一本街道設計導則，世界各地紛紛編制推出自己的街道設計導則。2006年美國發(fā)布《城市規(guī)劃和設計標準》( Planning and Urban Design Standards)，人們對街道的重要性認識進一步提升，隨后波士頓、洛杉磯、芝加哥、紐約、華盛頓等大城市也陸續(xù)頒布了街道設計導則；2007年，英國頒布國家層面的《街道導則》(Manual for Streets)，強調人的生活環(huán)境是城市和街道建設的重點；2010年，美國正式發(fā)布《關于面向自行車和行人的政策綱領》(Policy Statement onBicycle and Pedestrian Accommodation)；2011年，印度出臺《街道讓城市更美好：印度城市街道設計導則》(Better Streets,Better Cities: A Guide to Street Design in Urban India)。2013年，中國印發(fā)《步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設計導則》，從國家層面強調步行、自行車交通在網絡體系中的地位；隨后北、上、廣、深等城市也陸續(xù)編制街道設計導則。2017年倫敦市制定了《2017年倫敦市長交通戰(zhàn)略》(Draft Mayor's Transport Strategy 2017)，提出了雄心勃勃的綠色交通發(fā)展目標——到2050年倫敦市整體交通系統(tǒng)，包括出租汽車、私人汽車、公共汽車等全部交通服務將實現(xiàn)零碳排放。這些國家和城市通過導則、戰(zhàn)略的編制和推行，有效指導城市建設和管理，推動人性化街道的回歸，激發(fā)街區(qū)活力?？偨Y世界各國的發(fā)展態(tài)勢可見，生態(tài)文明時代的綠色交通典范城市已經成為全球多個城市的發(fā)展目標。

本文選取倫敦、洛杉磯、紐約、新德里、上海、深圳等典型城市的街道導則進行歸納和總結，提煉街道設計的技術要點和核心要素，詳見表1。

2 街道功能與分類

2.1 街道的基本功能

街道在城市中的功能是復合的，不能因為強調某一種或者幾種功能而忽略其他功能，應該確保多種城市功能的綜合發(fā)揮。

交通運行是街道的基礎功能之一，小汽車、公共汽車、自行車、步行等多種交通方式利用街道空間集聚和疏散，需要通過合理的資源配置協(xié)調不同交通方式之間的沖突點和優(yōu)先級。

但交通功能不是街道的唯一功能，僅有交通功能的道路也稱不上優(yōu)質的街道。街道設計應更關注街道作為公共空間的品質，為人們提供休閑游憩、商業(yè)交往、社會活動的主要空間，通過人流的集散，激發(fā)城市的活力，豐富城市的多樣性。同時街道也是市政公共設施，如給排水管道、電纜、海綿設施等的主要空間載體，這方面的功能也應當給予充分考慮。

2.2 街道類型與尺度

街道設計通常采用分類指引的手段，分類的標準一般包括用地功能和交通運行特征，其中以功能型分類最為常見。洛杉磯以建筑底商功能差異對街道進行分類，分為商業(yè)、居住-辦公混合、居住三大類[3]。上海則考慮沿街活動、街道空間景觀特征等因素，將街道劃分為商業(yè)型街道、生活服務街道、景觀休閑街道、交通性街道與綜合性街道[11]。以交通運行特征為標準，則可以劃分為機非隔離、機非混行、非機動車及步行三種街道類型。阿布扎比也采用了交通屬性進行街道劃分，分為主干路、次干路、普通路和接駁路[13]。

表1 代表性街道設計導則要點歸納Tab.1 Key points on the representative street design guidelines

街道兩側用地功能某種程度上決定街道上交往、交流的類型。例如，商業(yè)街的存在是為了交換商品和服務。用地功能和交通運行狀態(tài)是體現(xiàn)街道特征的兩大關鍵因素，因此通過二維交叉分類矩陣的模式對用地功能和交通運行狀態(tài)進行分析，更能體現(xiàn)不同類型街道的特征，分類識別規(guī)劃核心要素。

街道尺度是街道設計和研究中的另一個要點。過寬的道路通常僅提供車輛快速通行的功能，難以為兩側居民社會交往提供公共空間。因此，街道應當具有宜人的尺度，以人的步行速度可丈量、可體驗。楊·蓋爾在《人性化的城市》中提出，20～25 m是適宜的街道寬度，行人可以看清對面店面的細節(jié)，也相對容易穿越；而高度在15～24 m之間的沿街建筑則能夠與街道建立密切聯(lián)系，形成高寬比1:1 左右的宜人街道空間[14]。梳理國內外街道設計導則，不同等級道路的推薦尺度存在差異(見表2)。道路等級越高，對應街道的機動車交通功能越顯著，街道寬度要求越寬；相反，道路等級越低，對應街道的交通功能越弱化，街道寬度要求越窄，更適宜人的尺度。

3 街道設計要點

3.1 街道空間一體化設計

突破道路紅線，強化沿街公共活動空間的整合，實現(xiàn)沿街的活動與通行一體化考慮，是街道空間一體化設計的核心思路。在實際的規(guī)劃設計工作中，需要按照完整街道的概念，設計范圍不再局限于道路紅線以內，而是以“建筑到建筑”作為整體協(xié)調考慮的空間，應該綜合考慮設計范圍內的多種要素，實現(xiàn)街道空間設計的一體化。

表2 國內外街道設計導則對街道尺度的建議Tab.2 Recommendations on street dimensions from domestic and foreign design guidelines m

圖1 完整街道規(guī)劃示意Fig.1 Example of complete street planning

空間一體化設計中至少要關注地下、地面、建筑立面三大類要素。地下的設計要素需要重點關注各類市政管線的類型與布局，并與地面各類設施協(xié)調確定檢修井的位置，如果有地下空間(例如商業(yè)、停車等功能)的利用，需要與地面各類設施綜合協(xié)調確定地下空間的行人、機動車等各類出入口位置以及地下空間所需要的各類消防、采光、通風、空調設施的布局。

地面的設計要素空間上需要關注紅線內外的各類街道設施布局的協(xié)調，尤其要關注建筑前區(qū)的街道設施布局，包括停車、地塊出入口、綠化、照明、景觀、海綿各類設施的綜合協(xié)調(見圖1)。在各類型要素中，重點應該關注步行和自行車需求相關的要素，需要以行人的活動連續(xù)、安全、舒適為目標，確保各類要素在平面和豎向都能良好銜接，為街道上人的活動創(chuàng)造良好空間。

街道兩側的建筑是創(chuàng)造良好街道活動空間的重要方面，需要對兩側建筑的歷史、文化等元素進行深度挖掘，關注建筑的立面風格、建筑貼線率、廣告牌匾等多種要素，打造符合街道自身特點的建筑風貌。

在三亞市解放路街道規(guī)劃設計中，通過街道空間環(huán)境的綜合建設，達到空間分層，形成通行空間、慢行空間及休憩空間；通過流線分離，為快速通行、慢速散步和短暫休憩的各類人群提供相對舒適、互不干擾的街道空間；通過增設綠化植被、休息座椅、景觀照明等市政設施和城市家具，實現(xiàn)街道環(huán)境優(yōu)化[15](見圖2)。

3.2 街道設施的精細化設計

細節(jié)是體現(xiàn)街道品質的重要元素。街道的服務水平衡量指標并不是簡單的通行能力或飽和度，而是人們出行體驗的滿意度。作為城市最基礎的公共空間，街道應當體現(xiàn)出社會公平和人文關懷。在街道設計中，需要對各類要素進行精細化設計，才能成就高品質的街道。設計中要優(yōu)化人性化設施的布局，尤其需要加強對殘疾人、老人、兒童、病人等特殊群體需求的關注，對于各類服務行人的設施進行精細化設計。例如，街道上的緣石坡道、過街安全島、盲道設施等設施的細節(jié)考慮；再如在醫(yī)院、學校等重點區(qū)域，可以考慮交叉口平面抬高，確立行人的優(yōu)先路權等。

3.3 街道穩(wěn)靜化設計

街道設計中如何提升行人的安全水平、減低噪聲污染等問題日益受到關注，因此穩(wěn)靜化措施在街道設計中逐漸增加。

3.3.1 減小交叉口轉角路緣石轉彎半徑

長期以來，交叉口轉角路緣石轉彎半徑的尺寸規(guī)劃偏大[16]。這也導致街道寬度過大、車輛轉彎速度過快、行人過街距離過長等問題，一定程度上犧牲了行人在街道空間上的安全和便捷?！冻鞘械缆方徊婵谝?guī)劃規(guī)范》(GB 50647—2011)中規(guī)定無非機動車干擾情況下，右轉彎計算行車速度分別是15 km·h-1，20 km·h-1，25 km·h-1，30 km·h-1時，路緣石轉彎半徑分別為10 m，15 m，20 m，25 m。

為驗證轉彎半徑與車速及車輛運行的關系，國家標準“城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設計標準”編制團隊開展了現(xiàn)場實驗研究，并利用城市交叉口實際觀測驗證(見圖3)，得出如下結論：

1）城市中心區(qū)內無右轉彎渠化島的交叉口，99%的右轉車輛車速低于20 km·h-1；而有右轉彎渠化島的交叉口，70%右轉車速高于20 km·h-1。

2）在交叉口尺度較小的情況下，不同轉彎半徑條件進入彎道的平均速度基本一致，約為20 km·h-1。

3）無非機動車道情況下，8 m半徑足以滿足公共汽車轉彎要求(見圖4)。

因此建議在街道設計中，應當結合街道類型，考慮以15～20 km·h-1作為右轉彎速度的限制，并在國標的基礎上進一步減小交叉口的緣石半徑，將轉彎半徑控制在10 m以內。

3.3.2 優(yōu)化街道渠化設計

除了減小交叉口轉角路緣石轉彎半徑外，還可結合街道類型，采用多種技術方法優(yōu)化街道渠化設計，采用差異化的交叉口渠化模式(見圖5)。

《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設計導則》規(guī)定，“應盡量減少或妥善解決交叉口渠化或拓寬給行人過街造成的不便。確需對交叉口渠化或拓寬時，一條進口車道寬度可取2.8～3.0 m，不宜大于3.25 m”[16]。在步行優(yōu)先區(qū)域，結合街道類型，甚至可以縮窄交叉口，減小行人穿行的空間，并有效控制轉彎車輛的速度。

街道渠化設計中，應重點考慮如何提升公共交通的服務，減少換乘距離和步行距離。具體措施包括：1)縮減公共汽車站與交叉口之間的距離。在北川新縣城的實踐中，針對特定街道，設計車站與交叉口之間的距離控制在15 m以內；2)結合公共汽車站設置過街設施，避免客流無序穿行街道，造成秩序混亂。

街道渠化的要素還包括，非機動車道的位置、自行車停車空間的布設、公共空間的提供等，核心思路是以人的尺度和速度出發(fā)，以綠色交通為導向，為人們提供最佳的出行體驗(見圖6)。

圖2 街道空間一體化設計要素Fig.2 Design elements in street space integration

圖3 觀測實驗統(tǒng)計結果Fig.3 Statistical results of observational experiments

4 街道規(guī)劃設計的主要挑戰(zhàn)

街道設計是一項多專業(yè)融合的工作，規(guī)劃設計的技術手段也日趨成熟，但仍然面臨較大挑戰(zhàn)。

1）全要素的空間協(xié)調方法。

街道設計需要協(xié)調的空間要素涉及交通、市政、生態(tài)、環(huán)境、景觀、綠化、照明等。目前各個專業(yè)內部的規(guī)劃設計方法已經非常完善和深入，但是相互之間的協(xié)調還存在較大的技術障礙。例如，圖7 是某地級市濱江公園，由于道路紅線的分隔，使得交通規(guī)劃、城市規(guī)劃、景觀設計、市政設計等專業(yè)之間協(xié)調不足，導致從人行道進入濱江公園存在較大障礙，即使正常的人行橫道的位置上也存在約1 m的高差，這種只有圖紙上才存在的紅線卻成為人們實際使用中的鴻溝。

高品質的街道需要首先從技術上打破各專業(yè)之間的技術分隔。只要有人活動的空間，都應該統(tǒng)一納入整體規(guī)劃設計范圍內，避免由于專業(yè)的分隔造成人活動空間的割裂以及設施使用不便。

2）工作機制創(chuàng)新。

由于街道規(guī)劃設計工作涉及眾多沿線用地和物業(yè)的業(yè)主單位，歷史上，道路的管理以道路紅線作為用地協(xié)調和交通管理的邊界線，紅線內外的管理主體不同。但從完整街道的視角，需要構建良好的協(xié)調機制，統(tǒng)籌紅線內外的各類街道設施與用地空間，為出行者提供便捷、舒適、有品質的公共空間。目前的街道設計研究更偏重于關注空間要素，對制度要素的解析不多，協(xié)調機制的建設是目前從“道路走向街道”遇到的最大挑戰(zhàn)，也是最需要持續(xù)研究和關注的方面。

5 工作機制的創(chuàng)新實踐

能否成功的統(tǒng)籌與協(xié)調各方訴求是街道建設成功的關鍵。中國多個城市已經開展了街道設計機制創(chuàng)新的工作，從實踐中得到了很多好的經驗。本文總結和梳理了三種主要模式，但這不是目前機制創(chuàng)新的全部，因為各城市的情況千差萬別，必然還存在很多其他的經驗需要進一步提煉和總結。

5.1 規(guī)劃銜接模式

傳統(tǒng)的街道規(guī)劃設計技術體系是在上位規(guī)劃完成后即進入施工圖設計階段，兩個階段之間缺少有機聯(lián)系，很多上位規(guī)劃理念尤其是新的理念無法在實施階段落實，既定的規(guī)劃意圖也無法得到貫徹落實。在蘇州、福州、南昌、濟南等城市工作實踐中，通過開展交通設計建立了規(guī)劃各個階段的良好銜接機制(見圖8)，在街道設計中將工作分為兩個步驟實施。第一階段，結合用地規(guī)劃，對道路進行初步交通設計，為實施階段道路詳細交通設計預留發(fā)展空間；第二階段，在道路施工圖設計之前，對于即將付諸實施的道路進行深入細化的交通設計后再由設計單位進行施工圖設計，在施工圖設計及后續(xù)實施階段，交通設計工作全程“伴隨式”協(xié)調推進相關技術工作，確保工作各個階段的順暢銜接。

圖4 轉彎半徑實驗情況Fig.4 Results of turning radius experiment

圖5 交叉口渠化模式Fig.5 Intersection channelization design

圖6 街道渠化要素示意Fig.6 Elements of street channelization

這種模式的優(yōu)點是充分匹配了現(xiàn)有規(guī)劃建設流程各個階段的工作，對既有的工作流程和審批環(huán)節(jié)影響最小，缺點是由于新增了交通設計工作，需要增加各個階段之間的協(xié)調，可能對項目周期產生影響。

5.2 一體化模式

一體化模式需要建立強有力的統(tǒng)籌協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調街道建設工作相關的各個部門和機構，由規(guī)劃單位牽頭，組織相關技術單位，建立規(guī)劃、設計、施工圖一體化的工作平臺，共同承擔不同工作階段的規(guī)劃設計與相關實施協(xié)調工作，類似于“交鑰匙”工程。三亞雙修工作是中國第一個城市雙修工作試點，解放路又是唯一的街道改造建設試點，通過采用一體化模式推動相關工作，取得了良好的效果(見圖9)。

圖7 道路紅線內外空間不連續(xù)案例Fig.7 Example of inconvenient human activity caused by spatial discontinuity of road right-of-way

這種模式的最大優(yōu)點是效率高，推動力度大，能夠在較短時間協(xié)調多主體達成一致目標，有效推動相關工作的開展；缺點是要全市動員，一般多用于城市重大街道建設項目的推動工作。

5.3 規(guī)劃總負責模式

由規(guī)劃設計單位牽頭負責構建技術統(tǒng)一協(xié)調平臺，根據不同的工作階段，組織協(xié)調相關技術隊伍完成對應深度工作，完成街道規(guī)劃、設計、實施的全過程“規(guī)劃伴隨”。在北川新縣城災后重建過程中，建立了規(guī)劃代表制度，施工圖設計由規(guī)劃代表確認后方可實施(見圖10)。這種“一個漏斗”的規(guī)劃總負責模式，在北川災后重建工作中發(fā)揮了至關重要的作用，交通方案的按圖實施率達96%，基本上達到了“所畫即所得”的效果。

圖8 規(guī)劃銜接模式示意Fig.8 Demonstration on planning connection

這種模式的優(yōu)點是既能兼顧項目周期，也能夠兼顧既有建設工作的流程，對現(xiàn)有的工作模式沖擊最?。蝗秉c是要建立決策平臺與技術協(xié)調平臺之間十分緊密的工作聯(lián)系制度，確保技術協(xié)調工作能夠較為快速地進入決策程序。

6 結語

街道是一個具備交通、社會、人文、歷史等多重屬性的城市空間。從“車本位”的道路到“人本位”的街道的回歸，是生態(tài)文明時代城市交通發(fā)展的共識和方向。本文提出街道的范圍不包括交通功能為絕對主導、不承擔或者很少承擔公共交往空間功能的道路；并在此基礎上提出街道設計的框架要素、街道分類和尺度建議。本文還對規(guī)劃實踐中的若干關鍵要素進行了探討，包括空間一體化設計、設施精細化設計、交通穩(wěn)靜化設計等，并指出目前街道設計的最大挑戰(zhàn)是工作機制的創(chuàng)新。

圖9 三亞“一體化”組織模式Fig.9 Integrated organization model for Sanya

圖10 北川新縣城規(guī)劃總負責模式Fig.10 Overall planning responsibility framework for New Beichuan County

面向未來發(fā)展，在街道設計中仍需關注：1)街道設計的技術手段和對空間要素的把控逐步走向成熟，但相關工作機制的建立仍然任重道遠，需要機制創(chuàng)新；2)科技進步對城市空間結構的影響不可忽視，智能交通技術的興起將帶來街道技術和服務等多個方面的系統(tǒng)提升，需要持續(xù)深入跟蹤。