李璞

摘 要：針對公眾參與地市地市立法呈現(xiàn)：獲悉立法信息的途徑知之甚少;普遍缺乏立法法知識，欠缺參與立法的實(shí)踐能力;制度保障不足等現(xiàn)狀，應(yīng)采取培育公民意識，提升能力水平，參與立法實(shí)踐，完善公眾參與的相關(guān)機(jī)制等途徑，為地市立法中公眾參與提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

關(guān)鍵詞：公民意識;立法實(shí)踐;地市立法

公眾參與立法，是公眾政治參與在立法這一特定領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是民主權(quán)的實(shí)踐表達(dá)，在約束和規(guī)范立法行為、提高立法質(zhì)量、推動法律實(shí)施、保護(hù)公眾參與政府管理、表達(dá)公眾利益訴求和加強(qiáng)民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。本文所述的“地市立法”中的地市是指依據(jù)2015年《立法法》修改后獲得立法權(quán)的地市。

一、公眾參與地市立法的現(xiàn)狀

1.公眾參與地市立法的含義

公眾參與地市立法，比較通俗的理解就是在制定地方法規(guī)的過程中允許立法機(jī)關(guān)以外的人員參與到立法的過程中，發(fā)表自己的意見和建議，地方人大在主導(dǎo)地市立法工作中，能夠有效匯集民意，增強(qiáng)地市立法的民主性，通過各種途徑吸收公眾參與其中，使公眾能夠在地市立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)以一些方式施加影響的活動。

2.公眾參與地市立法面臨的困境

（1）公眾有參與立法的意識，但主動獲取立法信息的意愿不強(qiáng)。各地市人大主導(dǎo)地市立法工作，公眾處于被告知、被參與，突發(fā)性、階段性特征明顯。公眾參與地市立法是一種匆促而行，本項(xiàng)目前期的調(diào)查問卷結(jié)果顯示公眾對自身能夠參與立法活動持積極肯定態(tài)度，但被問及是否知道參與途徑及所在城市的立法現(xiàn)狀時(shí)，存在公眾一無所知的情況。究其原因，一是因立法權(quán)擴(kuò)容的這類城市多為省轄市，公眾具備的權(quán)利意識和政治參與意識淡薄剛剛獲得地市立法權(quán)利，公眾參與地市立法時(shí)間不足，積極性不高。盡管目前各地人大已經(jīng)開通了多種渠道，以方便公眾參與，但在立法進(jìn)程的各個(gè)環(huán)節(jié)上，公眾參與的渠道有時(shí)間限制，而許多公眾忙于日常工作生活，往往缺乏足夠的時(shí)間來保障自己更好的參與到地市立法中。其次地市立法公開度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，公眾不能及時(shí)、全面地獲取相關(guān)信息，也缺乏方便、有效的參與途徑和方式，從某種程度上降低了公眾參與地市立法的熱情和信任度。再者立法的專業(yè)化特征明顯，略帶神秘的政治色彩讓普通民眾心生怯意，缺少自我實(shí)現(xiàn)的動機(jī)，感覺參與不參與立法與自己沒有什么利益關(guān)系，不愿主動問詢立法動態(tài)。

（2）公眾欠缺參與地市立法的知識水平和實(shí)踐能力。公眾普遍缺乏立法法知識，對立法范圍、立法步驟程序等內(nèi)容不知曉，同時(shí)也欠缺參與立法的實(shí)踐能力。本項(xiàng)目前期就公眾對立法基礎(chǔ)知識的掌握進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)或接觸過立法知識的人，對立法法知識知之甚少，但同時(shí)調(diào)查結(jié)果導(dǎo)向大多數(shù)人認(rèn)為如果能全程參與一次立法活動，不僅能夠從中學(xué)到立法知識，增強(qiáng)法治思維，內(nèi)心還能夠有一種當(dāng)家作主的責(zé)任感和榮譽(yù)感。目前還沒有公眾參與地市立法的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，只能依靠參與者的自主學(xué)習(xí)了解，在立法的全過程中，公眾想?yún)⑴c進(jìn)來也存在一些問題。由于我國還沒有法律法規(guī)專門針對立法的信息公開做出明確而具體的規(guī)定，因而地市立法過程中立法信息公開的隨意性大，沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，編制立法計(jì)劃時(shí)，立法主體主要聽取政府部門的建議和意見，聽取社會公眾的意見常因伴隨著效率低實(shí)效差而流于形式。當(dāng)?shù)胤椒ㄒ?guī)草案征求公眾意見時(shí)，對立法背景、立法依據(jù)、起草說明等關(guān)乎立法質(zhì)量的相關(guān)內(nèi)容高度概括或者一筆帶過，在本地報(bào)刊、人大網(wǎng)站公布立法信息，著眼于立法進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公示，不能涵蓋地市立法進(jìn)程的整體信息，如立法動議的提出、立法審議、討論、辯論的過程大多是不公開的，而上述這些情況不僅不利于我市公眾參與地市立法，而且因缺乏對公眾參與地市立法的培育引導(dǎo)，使公眾很難就其利益訴求與地市立法達(dá)成有效銜接，其實(shí)際參與地市立法的空間就變得有限。

（3）公眾參與地市立法的制度保障不足。地市立法中，立法主體存在對公眾意見的采納不規(guī)范，征集意見時(shí)，意見通常來源于立法機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)的特定人員那里，這些人員常常是政府機(jī)構(gòu)等體制內(nèi)的工作人員，易造成意見片面且有時(shí)候還帶有這些部門的利益傾向在里面。此外，公眾在參與立法進(jìn)程中，其反饋的各類意見由人大收集整理，但整理意見的隨意性較大，對這些采納回來的意見，沒有進(jìn)行公開，對于沒有被采納的意見沒有作出解釋，使得公眾不知道立法機(jī)關(guān)到底收集了哪些意見，到底是些什么樣的意見被采納，導(dǎo)致公眾意見特別是與立法機(jī)關(guān)采納的意見不一致時(shí)得不到完整、清晰的反映，這意味著缺乏公眾參與地市立法提出的意見是否采納的考量標(biāo)準(zhǔn)、未采納吸收的反饋機(jī)制。

通過其部門網(wǎng)站、本地報(bào)刊等傳播途徑積極引導(dǎo)公眾參與地市立法，但不難發(fā)現(xiàn)這種方式下的公眾參與地市立法的主體主要是個(gè)人。單個(gè)的公民個(gè)人的參與，只會分散參與人討論的主題，嚴(yán)重影響參與過程的效率，也會存在“話語能力”的降低。立法本身是對利益的平衡和分配，尤其是對集團(tuán)和群體利益的調(diào)整，分散的個(gè)人要通過參與立法來行使權(quán)力，最佳的方式應(yīng)該是公民結(jié)社和利益組織化，形成公眾群體，民主集中，凝聚力量，如行業(yè)協(xié)會組織選派代表參與地市立法。立法作為一種民意表達(dá)機(jī)制，民意表達(dá)的充分與否取決于立法程序的可參與程度。[1]對公眾參與、完善民主立法機(jī)制做出了原則性規(guī)定，但實(shí)踐中卻需要相應(yīng)的配套措施。因?yàn)?，公眾參與地市立法，有效的參與應(yīng)當(dāng)是一種全過程參與，然而實(shí)踐中公眾參與的階段主要集中在立法項(xiàng)目草案的審查與修改階段，地方法規(guī)實(shí)施后，立法解釋及立法后評估階段基本上沒有涉及公眾參與。

三、公眾參與地市立法的實(shí)效性思考

1.培育公民意識，提升公眾參與立法的主動性

公民意識是在現(xiàn)代法治下形成的民眾意識，它表現(xiàn)為人們對“公民”作為國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律等活動主體的一種心理認(rèn)同與理性自覺，又體現(xiàn)為保障與促進(jìn)公民權(quán)利，合理配置國家權(quán)力資源的各種理論思想。立法的最終目的就是為人民服務(wù)，公民在參與立法的過程中才能深刻體會到權(quán)利和義務(wù)之間的矛盾統(tǒng)一，也只有參與其中才能明白遵守法律的意義所在，才能宣傳認(rèn)可，維護(hù)地方法規(guī)。提高公眾的主動參與意識一是加大立法信息宣傳力度，實(shí)質(zhì)上延長公眾參與時(shí)間。二是尊重公民個(gè)人或公眾群體發(fā)出的聲音，就公眾提出的意見和建議，進(jìn)行規(guī)范整理，營造出全民參與的立法氛圍。三是媒體報(bào)刊可開設(shè)地市立法專欄，人大設(shè)置立法熱線，與公眾進(jìn)行互動雙向交流，常態(tài)化下同樣有助于公眾參與地市立法的意識提升。

2.提升公眾參與地市立法的能力水平

“知識的積累和增加，有利于增強(qiáng)公民的義務(wù)觀念，培養(yǎng)公民的政治競爭意識、興趣和責(zé)任感。同時(shí)，知識修養(yǎng)提高也有利于培養(yǎng)公民自信、自制和表達(dá)思想的能力。”[2]因此，人大應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過專題講座、現(xiàn)場觀摩和培訓(xùn)班等方式，組織各行各業(yè)群眾代表、社會組織等不同群體參與培訓(xùn)，講解如何從基層收集反映地市立法的意見和建議、個(gè)體或者行業(yè)協(xié)會等公眾參與地市立法活動所需的立法知識，就公眾應(yīng)了解掌握的地市立法常識、市情市況及與具體特定的立法項(xiàng)目密切相關(guān)的立法數(shù)據(jù)信息收集整理，裝訂成冊，方便公眾查閱學(xué)習(xí)。以期加強(qiáng)公眾參與的實(shí)際效果，提高公眾參與立法的技能，以促進(jìn)地市立法公眾參與制度的有效運(yùn)作。

3.拓展多元化公眾參與地市立法的途徑

一是通過網(wǎng)絡(luò)媒介，一是傳統(tǒng)書面表達(dá)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的今天，立法部門應(yīng)把通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表立法議題通告、收集公眾評論作為重要的渠道。人大可把自身網(wǎng)站建設(shè)為為公眾獲得立法資料和發(fā)表意見的主要平臺，促使公眾方便快捷獲取立法信息。這是公眾參與立法的發(fā)展趨勢。隨著國家政府電子信息平臺的建設(shè)，公眾可以針對公告的立法議題直接在公眾參與的電子信息系統(tǒng)內(nèi)發(fā)表意見、交換意見、進(jìn)行討論。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)還要把通過其它途徑，比如傳真和信件，得來的公眾評議也輸入該系統(tǒng)，使得大家的意見都能互相看見和交流。立法主體設(shè)置專職處理公眾評論的人員，負(fù)責(zé)收集分析各方意見。專職人員對每一個(gè)公眾的意見都要認(rèn)真閱讀、分析、歸納、整理。對直接利益關(guān)系人或組織一般通過電子郵件的形式直接回復(fù)。

4.完善地市立法中公眾參與的相關(guān)機(jī)制

積極完善公眾參與地市立法的各項(xiàng)制度，能夠使公眾參與地市立法規(guī)范化，制度的穩(wěn)定性和常態(tài)化是公眾參與地市立法的保障?！爸挥性谕ㄟ^制度獲得權(quán)利、方式、途徑和保障等方面的認(rèn)定，建立起一套行之有效的公眾參與機(jī)制，公眾才有可能有序地參與地市立法并充分調(diào)動公眾參與地市立法的熱情和積極因素?！盵3]要防止公眾參與立法徒于形式，保證地市立法的民主性，就應(yīng)當(dāng)建立一套較為完備的公眾參與立法制度。比如：建立立法聯(lián)系點(diǎn)，立法聯(lián)系點(diǎn)是立法機(jī)關(guān)伸向基層公眾的觸角，最能反映基層公眾的意愿。充分發(fā)揮基層群眾在法治建設(shè)中的作用，提高地市立法的針對性、可操作性和實(shí)效性，推進(jìn)立法精細(xì)化。應(yīng)當(dāng)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，并完善相關(guān)的程序規(guī)則，通過立法聯(lián)系點(diǎn)收集基層民眾對立法工作的意見和建議，使信息通暢。也應(yīng)當(dāng)設(shè)置激勵(lì)制度。立法是一種公共事物，主要由地方人大主導(dǎo)進(jìn)行，如果不涉及其個(gè)體或特定群體的直接利益，人們往往很少去關(guān)注。參與不僅是一國民主制度體系中保護(hù)性機(jī)制的組成部分，而且是培養(yǎng)理性公民、激發(fā)公民潛能的重要途徑。如果立法機(jī)關(guān)采取措施對公眾參與立法給予精神物質(zhì)層面的肯定，則有助于鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾真正去關(guān)心、思考地市立法設(shè)計(jì)的相關(guān)問題，并認(rèn)真負(fù)責(zé)地提出意見和建議，最大程度地激發(fā)公眾參與熱情。

注釋：

[1]黃文藝、楊亞非.《立法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社，2004年版第54頁

[2]李東興.《論知識差距與政治參與》.理論與改革，2003年第10期

[3]周實(shí).《地市立法權(quán)限與立法程序研究》.東北大學(xué)出版社，2011年版第95頁

參考文獻(xiàn)：

[1]張文顯.法理學(xué)[M].高等教育出版社，2007

[2]楊詠婕、陳逸新.我國公眾參與地方立法的價(jià)值分析與路徑研究.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2016（11）

[3]王頔.我國地方立法公眾參與制度的若干問題及其完善[J].法制與社會，2015（12）

作者簡介：

李璞（1984—）女，河南社旗縣人，碩士，講師，主要研究方向：法治文化教育。