文/王豐 江蘇金寧達(dá)房地產(chǎn)評估規(guī)劃測繪咨詢有限公司 江蘇南京 210036

曹張炎 中南置地南京區(qū)域公司 江蘇南京 210036

1、引言

二十年來，我國的房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，居民的住房需求得到釋放，城市居民的人均住房建筑面積由1998年的18.66 平方米提升到2017年的36.6 平方米，住房水平總體而言有了很大的提高和改善。然而，在房地產(chǎn)市場快速發(fā)展的同時，問題也隨之而來。1998年房改時，全國商品住房平均房價為1937 元/m2，而2017年全國平均房價為7616 元/m2，2017年與1998年相比房價將近翻了兩番。

在高房價的背景下，為了保證房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展，也為了解決城市居民的住房問題，我國政府出臺了一系列調(diào)控政策。然而從實施效果來看，并未產(chǎn)生顯著有效的成果，幾輪調(diào)控之后，房價反而呈現(xiàn)出短期下降之后大幅反彈的趨勢，這進(jìn)一步強化了我國房地產(chǎn)市場“政策市”的特征，政府政策的嚴(yán)肅性受到了較大的挑戰(zhàn)。

縱觀我國房地產(chǎn)市場中存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)生的根源即為沒有正確界定好城市住房居住屬性與投資屬性的界限，導(dǎo)致市場中投資投機行為高漲，部分居民，特別是中低收入家庭居民的基本居住需求得不到保障。因此，如何正確處理好城市住房居住屬性與投資屬性的關(guān)系，并就此構(gòu)建一個符合我國實際國情、利于房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展并能保障人民居住需求的城市住房供應(yīng)體系，成為我們當(dāng)下需要重點研究的問題。

2、我國城市住房供應(yīng)體系現(xiàn)狀問題分析

經(jīng)歷了多年的改革與發(fā)展，我國的城市住房供應(yīng)體系建設(shè)走出了一條具有中國特色的道路，我國城市住房供應(yīng)體系的現(xiàn)狀問題共分為四個方面。

2.1 供應(yīng)類型雜而不全

為滿足城市居民美好生活的需要，城市住房種類不斷擴充發(fā)展，而事實上多樣化的供應(yīng)分類對不同社會屬性的住房所帶來的利弊也截然不同。對商品住房而言，其種類的多樣發(fā)展，可以更好地適應(yīng)不同的城市住房需求；而對于保障性住房而言，如果設(shè)計過多的住房類型則會顯得冗雜。單從保障性住房分類來看，包括公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房、各類棚戶區(qū)改造以及農(nóng)村危房改造和游牧定居工程等諸多類型，且即使是同一個類型，各地方政府的做法也不盡相同，以共有產(chǎn)權(quán)住房為例，上海采用劃撥的方式供應(yīng)土地，北京則采用限價出讓的方式。保障性住房類型的繁雜無疑增加了政府對保障性住房管理的難度，也不利于民眾理解住房保障政策，理應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化相應(yīng)的概念和結(jié)構(gòu)、理順相應(yīng)的機制。

目前，我國城市住房供應(yīng)類型雖種類多樣，但仍然不算健全。由于公共支持、居民選擇、房地產(chǎn)市場發(fā)展等方面都傾向于房屋買賣市場，我國住房租賃市場長期被邊緣化，再加之住房的供應(yīng)體系嚴(yán)重滯后，造成居民住房租賃選擇相對于住房自持選擇而言幾乎沒有替代性。在住房體系中自持住房與租賃住房比例分配嚴(yán)重不均，大比例傾倒于自持住房，而在一些人口流動量大、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，這一現(xiàn)象的存在是不合理的。自2017年以來，我國開始注意到住房租賃市場的發(fā)展，推進(jìn)租售同權(quán)的相應(yīng)舉措，或許“租購并舉”將成為我國城市住房供應(yīng)體系的新方向。

2.2 供應(yīng)主體二元分化

城市住房制度改革以來，我國城市住房供應(yīng)體系在以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的基本觀念下，形成了政府提供保障性住房、市場提供商品住房的供應(yīng)主體二元結(jié)構(gòu)，然而這種割裂的局面并不利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。從保障性住房的角度而言，其供應(yīng)主體為政府，且與商品住房相比缺少利潤的驅(qū)動，則會明顯造成動力不足以及任務(wù)式、指標(biāo)式的完成供應(yīng)義務(wù)；而從商品住房的角度而言，其利潤大市場廣，則易于形成開發(fā)商寡頭壟斷的局面。

2.3 供應(yīng)對象多而不準(zhǔn)

我國的城市住房供應(yīng)體系在設(shè)計中已然盡量考慮了城市居民多方面的需求，僅從供應(yīng)對象的分類來看，類別較為全面，基本覆蓋了各個群體；然而從供應(yīng)對象是否確實滿足了居住需求的角度考慮，我國的城市住房供應(yīng)體系并未能做到精準(zhǔn)的定位。以經(jīng)濟(jì)適用住房為例，此類住房的供應(yīng)對象為中低收入家庭。而事實上，很多經(jīng)濟(jì)適用住房的價格卻超出了中低收入階層的購買能力，加之準(zhǔn)入機制存在很多漏洞，使得一些定位為高收入階層的供應(yīng)對象購買了經(jīng)濟(jì)適用住房，不僅造成了供應(yīng)對象的偏差，還破壞了區(qū)域的房地產(chǎn)市場秩序。

2.4 調(diào)控手段有待完善

長久以來，我國為保障城市住房供應(yīng)體系的合理運行，進(jìn)行了以行政手段為主的多項調(diào)整與控制，但均未得到顯著效果。事實上，城市住房既是民生又是商品，城市住房的健康發(fā)展與社會、經(jīng)濟(jì)、市場等各方面息息相關(guān)。因此，調(diào)控的手段也應(yīng)是全面的、多樣的，需涵蓋立法、財稅、土地、金融等各個方面，才能真正達(dá)到調(diào)控手段應(yīng)有的效果。

3、構(gòu)建城市住房供應(yīng)體系的整體設(shè)想

3.1 構(gòu)建多層次供應(yīng)體系

城市住房作為房地產(chǎn)的一種，固然具有房地產(chǎn)的基本屬性，即城市住房是兼具居住屬性與投資屬性而存在的。若要解決城市住房問題，在重視居住屬性的前提下，也不可忽略投資屬性。從“以人為本”的角度出發(fā)構(gòu)建城市住房供應(yīng)體系，使每一個居民都能取得滿足其自身需求的住房。結(jié)合城市住房的居住屬性和投資屬性，對比居民的經(jīng)濟(jì)實力及心理意愿，可以將住房需求簡單地劃分為三個層次。

第一層次為居住需求，主要歸屬于低收入群體。這類群體的購房需求均為剛需，以滿足基本的生活居住。但低收入群體收入水平低，憑借自身能力（包括購房抵押貸款），即使依托社會能夠提供的福利政策也難以承擔(dān)購房成本，考慮到住房的居住屬性，在這種情況下，理應(yīng)為其提供滿足城市居民居住需求的城市住房，。

第二層次為居住需求加之以一定的投資需求，主要歸屬于中等收入群體。中等收入群體有一定的收入水平，憑借自身能力（包括購房抵押貸款）以及一定的社會福利基本能承擔(dān)購房成本以滿足自身的居住需求。在一定時間內(nèi)，這一群體隨著生活水平的改善或是家庭人口結(jié)構(gòu)的變化對住房空間、舒適度等要求也相應(yīng)改變，產(chǎn)生“舊房換新房”、“小房換大房”的改善型居住需求。除此之外，也會產(chǎn)生一定的投資需求，理應(yīng)為其提供滿足城市居民居住需求以及一定投資需求的城市住房。

第三層次為居住需求與投資需求的綜合，主要歸屬于高收入群體。高收入群體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，能夠承擔(dān)較高的風(fēng)險，可以舍去過多的管制，滿足其發(fā)展投資需求的需要。另外，部分其他收入水平的城市居民，對于城市住房投資有強烈的需求，愿意為之支付較高的價格，也可為其提供滿足其投資需求的城市住房。

上述以收入為主體、以意愿為補充的住房需求層次劃分基本涵蓋了所有城市居民，在此前提下，結(jié)合政府干預(yù)強度的差異，本文提出城市住房供應(yīng)體系的基本層次框架。如下圖3-1 所示。

圖3-1 “以人為本”的多層次城市住房供應(yīng)體系的基本框架

3.2 構(gòu)建系統(tǒng)性供應(yīng)體系

住房供應(yīng)體系屬于一個系統(tǒng)的范疇，構(gòu)建住房供應(yīng)體系需要解決的并不僅僅是由誰向什么人供應(yīng)什么房子的問題，還需要據(jù)此匹配相應(yīng)的金融政策、財稅政策、土地供應(yīng)政策等?；诖?，本文提出構(gòu)建“多元聯(lián)動”的系統(tǒng)性供應(yīng)體系。

所謂“多元聯(lián)動”，就是發(fā)揮土地、金融、財稅等多方面的作用，形成一個完善的、系統(tǒng)性的住房供應(yīng)體系。

土地是源頭。土地是生產(chǎn)城市住房這一產(chǎn)品最重要也是最基本的生產(chǎn)要素，土地市場與住房市場高度關(guān)聯(lián)。構(gòu)建一個完善的城市住房供應(yīng)體系，必須從其源頭上開始著力，構(gòu)建一個能夠有力支撐城市住房供應(yīng)體系運行的建設(shè)用地供應(yīng)體系。

金融是保障。隨著我國金融體系的逐漸健全、房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展，無論是供給層面還是需求層面，城市住房與金融的聯(lián)系均不斷增強，金融體系的每一次發(fā)展變動均有可能成為導(dǎo)致房地產(chǎn)市場繁榮或是衰退的主要推手。對于城市住房體系來說，合理的金融信貸政策是實現(xiàn)城市住房供給與需求均衡化的重要保障，而不合理的金融信貸政策容易誘發(fā)投資投機需求，催生房地產(chǎn)市場泡沫。

財稅是補充。財稅政策在短期內(nèi)能調(diào)控市場供需關(guān)系，在中長期能優(yōu)化市場供給結(jié)構(gòu)。構(gòu)建一個完善的城市住房供應(yīng)體系，理應(yīng)以財稅機制以補充，發(fā)揮財稅機制的調(diào)節(jié)作用。

4、城市住房供應(yīng)體系的分層次構(gòu)建

4.1 商品住房供應(yīng)體系的構(gòu)建

商品住房供應(yīng)體系中的主要需求對象為高收入群體。這一群體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，收入水平、消費水平以及風(fēng)險承擔(dān)能力在城市中均屬于最高層次；再加之房地產(chǎn)的固有特點，住房則是一項保值增值的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。所以，住房也就成為高收入群體滿足投資需求的不二之選。

4.1.1 商品住房

圖3-2 “多元聯(lián)動”的系統(tǒng)性城市住房供應(yīng)體系的基本結(jié)構(gòu)

商品住房的面積大小、價格高低、供應(yīng)數(shù)量、購買資格、購買數(shù)量等，除必須符合相應(yīng)的規(guī)劃外，政府對開發(fā)商以及消費者均不作限定。在配置商品住房時，有兩點是需要特別強調(diào)的：①允許大面積高檔商品住房的存在，但需要意識到高檔并不代表面積大。很多高收入家庭在購買住房時對住房面積的需求相對較低，更是具有完善的物業(yè)管理、公共設(shè)施，達(dá)到片區(qū)成熟、能滿足差異化需求及個性化需求的房子成為他們的首選。這些環(huán)境因素、區(qū)域因素等對于房屋的保值增值也有重要的影響。②杜絕商品住房侵占、浪費資源的現(xiàn)象。很多商品住房（尤其是高檔商品住房）為打造所謂的特色優(yōu)質(zhì)環(huán)境，在建造時片面追求山景水景，將很多公共資源圈為己有，這對于其他居民而言是不公平的。同樣的，在建造時過分追求豪華，采用大量的不必要的貴重材料，過分彰顯品質(zhì)，也是對社會資源的浪費。

4.1.2 商業(yè)貸款

對于商品住房而言，在金融信貸方面，無論是供給側(cè)還是需求側(cè)，提供的貸款類型都應(yīng)該是商業(yè)貸款。就供給側(cè)而言，由于開發(fā)商開發(fā)商品住房能夠取得較高的利潤，能夠承擔(dān)較高的資金成本，故無需政策性貸款的支持。就需求側(cè)而言，目前我國的購房抵押貸款有兩種類型，其一為商業(yè)貸款，其二為公積金貸款。對于一些具有投資需求的中等收入群體來說，為其提供公積金貸款相當(dāng)于助長投資需求的擴大，長久以往并不利于社會的穩(wěn)定。因此，只能向購買住房的群體提供商業(yè)性的購房抵押貸款。

4.1.3 房地產(chǎn)稅

對于購買商品住房的群體征收房地產(chǎn)稅是非常有必要的。首先，房地產(chǎn)稅是一項調(diào)節(jié)稅，購買商品住房的主要為高收入群體，對于高收入群體征收房地產(chǎn)稅能夠調(diào)節(jié)收入的分配，利于社會的公平。其次，房地產(chǎn)稅也是一項收入稅，地方政府通過房地產(chǎn)稅的征收籌集財政收入，提供公共服務(wù)。

4.1.4 土地供應(yīng)

在土地供應(yīng)方面，商品住房用地的土地供應(yīng)既要有所節(jié)制，也不能過分限制。

由于商品住房往往占地面積較大，為保障中等收入群體、低收入群體的居住需求，理應(yīng)對商品住房用地的供應(yīng)進(jìn)行一定的限制。一方面，需要合理編制住宅用地供應(yīng)計劃，并定期向社會公布。另一方面，考慮到商品住房用地通常成交價格較高，能夠為地方政府帶來高額的出讓金收益，地方政府有擴大供應(yīng)該類用地的傾向，為了防止這種現(xiàn)象，可將商品住房用地的土地出讓金收益劃歸中央政府管理，由中央政府返還地方用于對其他類型城市住房建設(shè)、供應(yīng)的支持與補貼。

4.2 限價商品住房供應(yīng)體系的構(gòu)建

限價商品住房供應(yīng)體系中的主要需求對象為中等收入群體，他們的收入水平與消費水平在城市中均處于中等。當(dāng)前我國社會處于“橄欖型”結(jié)構(gòu)階段，中等收入群體數(shù)量在城市人口總數(shù)中占了很大一部分比例。

4.2.1 限價商品住房

本文界定的限價商品住房首先必須為普通商品住房，普通商品住房是與高檔商品住房相比較而言的，指的是商品住房中除高檔商品住房之外的部分。在符合普通商品住房標(biāo)準(zhǔn)的同時，限價商品住房還須有三個方面的限定，分別為限價、限售、限購。

4.2.2 住房公積金

住房公積金具有強制性、互助性、保障性、長期性的特點，在實際的操作與管理中，住房公積金已成為我國覆蓋面最廣的住房保障，最常規(guī)的即為公積金貸款可以向人們提供較低利率的購房抵押貸款。因此，住房公積金制度能為購買限價商品住房的城市居民提供較為有效的購房保障。

4.2.3 差別化財稅與信貸政策

對于購買限價商品住房的城市居民實行差別化的稅收與信貸政策。在信貸方面，對于首套房實行最低首付比例與貸款利率，對于購買二套及以上數(shù)量的住房的，實行設(shè)定較高的首付比例與貸款利率。在稅收方面，以所擁有房屋的總建筑面積計，超過一定面積的部分征收房地產(chǎn)稅，實施差額累進(jìn)稅率。

4.2.4 土地供應(yīng)

在土地供應(yīng)方面，應(yīng)保證限價商品住房用地的足量供應(yīng)。具有限價商品住房需求的主體為中等收入群體，且無論從短期還是長期來看，中等收入群體都將是我國城市居民的主要構(gòu)成，根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)保守測算，2017年我國的中等收入群體將占全球中等收入群體的30%以上，超過3 億人。因此，理應(yīng)保證其土地供應(yīng)數(shù)量，避免供求關(guān)系不平衡現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 租賃住房供應(yīng)體系的構(gòu)建

租賃住房是城市住房的重要組成。首先，從功能來看，租賃與購買相同，對房屋的使用功能無差異，都是用來居??；而從成本來看，租賃成本遠(yuǎn)低于購房成本，所以租賃住房能有效滿足甚至保障城市居民的居住需求。其次，對于租賃住房的持有方（政府或經(jīng)營企業(yè)）而言，由于原則上不能轉(zhuǎn)讓銷售，必須持續(xù)經(jīng)營，這能有效降低房屋空置、閑置的可能，避免社會資源的浪費，實現(xiàn)公共資源利用效益的最大化。

與商品住房供應(yīng)體系、限價商品住房供應(yīng)體系不同，租賃住房供應(yīng)體系中包含開發(fā)商自持租賃住房與公共租賃住房兩類城市住房。

4.3.1 開發(fā)商自持租賃住房

開發(fā)商自持租賃住房是指由具有資格的房地產(chǎn)開發(fā)商在自持地塊上建造的只租不售的住房，其持有經(jīng)營的年限與土地使用權(quán)讓渡年限一致。該類租賃住房在準(zhǔn)入機制、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、租金方面沒有嚴(yán)格的限制，屬于市場主體建設(shè)的具有市場行為特征的租賃住房，承租人、租金均由市場確定。政府的干預(yù)主要表現(xiàn)在限制其分割銷售以及對出租行為作出相應(yīng)的規(guī)范外（例如限定租期防止以租代售），對于其他并不作過多的干預(yù)。

4.3.2 公共租賃住房

公共租賃住房由政府或者社會力量在政府的政策支持下投資建設(shè)，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與租金水平，出租給低收入群體。其中，套型應(yīng)以小戶型為主，平均建筑面積不能超過60 平方米，租金水平應(yīng)根據(jù)低收入群體的承受能力綜合確定。

公共租賃住房的承租人限定為低收入群體，同時對其住房狀況、本地穩(wěn)定就業(yè)年限都要有一定的規(guī)定，為了保證公共租賃住房發(fā)揮最大效用，惠及更多低收入群體，租賃期限一般應(yīng)限定為不超過5年，期滿后經(jīng)相關(guān)部門重新審核，符合標(biāo)準(zhǔn)的可以繼續(xù)續(xù)租，不符合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)騰退公共租賃住房。

4.3.3 金融與財稅支持

金融支持主要是對租賃住房供給方的支持（不包括個人以自有住房出租經(jīng)營的個人供給方），主要包括：①對于開發(fā)經(jīng)營租賃住房的企業(yè)提供較低利率的政策性貸款，降低其資金成本；②以租賃住房為產(chǎn)品進(jìn)行金融創(chuàng)新，發(fā)展REITs、租約證券化等金融工具；③支持相關(guān)運營機構(gòu)發(fā)行企業(yè)債券。其中，在貸款層面，公共租賃住房的貸款優(yōu)惠力度應(yīng)高于開發(fā)商自持租賃住房。

4.3.4 土地供應(yīng)

在土地供應(yīng)方面，首先應(yīng)確保租賃住房用地的供應(yīng)數(shù)量，根據(jù)城市的住房供需特征合理安排公共租賃住房用地與開發(fā)商自持租賃住房用地。其次應(yīng)在土地供應(yīng)前做好空間布局的規(guī)劃設(shè)計，一方面需要保證租賃住房用地區(qū)位的便利性，考慮到承租人的通勤距離與生活成本，并做好相應(yīng)的配套設(shè)施，使租賃住房尤其是公共租賃住房成為承租人的有效住址，杜絕目前普遍存在的因租賃住房區(qū)位條件差而棄租的現(xiàn)象，避免資源的浪費；另一方面則要注意租賃住房與其他類型城市住房的交叉布局，避免租賃住房的過度聚集，防止主要面向低收入群體提供的城市住房淪為城市中的貧民窟，維持社會的穩(wěn)定。

5、我國城市住房供應(yīng)體系的確定

圖5-1 城市住房供應(yīng)體系構(gòu)建成果圖

針對我國目前城市住房供應(yīng)體系存在的問題，本文構(gòu)建了一個多層次、系統(tǒng)性的城市住房供應(yīng)體系，該供應(yīng)體系涵蓋了城市住房的各個方面，具有全面、綜合的特征，且基本規(guī)避了當(dāng)前我國城市住房供應(yīng)體系的現(xiàn)狀問題，具體如圖5-1 所示。首先，該供應(yīng)體系從政府干預(yù)強弱的角度對城市住房進(jìn)行區(qū)分梳理，將其清晰地分為四個類別，與此同時，對于商品住房、開發(fā)商自持租賃住房僅作產(chǎn)權(quán)上的約束，對于其戶型、面積、樓層等未加過多的限制，開發(fā)商可在符合規(guī)劃的條件下根據(jù)市場需求自行設(shè)計，保證了產(chǎn)權(quán)類型的多樣性、全面性，這有效規(guī)避了當(dāng)前住房供應(yīng)體系中供應(yīng)類型雜而不全的問題；其次，該供應(yīng)體系中，開發(fā)商可在政策的支持下開發(fā)供應(yīng)面向低收入群體的租賃住房，政府也通過相應(yīng)的金融、財稅手段、土地供應(yīng)政策影響商品住房、限價商品住房的供應(yīng)，這有效規(guī)避了當(dāng)前城市住房供應(yīng)體系中供應(yīng)主體二元分化的問題，保障了城市住房供應(yīng)體系的穩(wěn)定性與持續(xù)性；最后，該供應(yīng)體系中兼顧土地、金融、財稅等各方面的調(diào)控手段，有效規(guī)避了當(dāng)前城市住房供應(yīng)體系運行中偏向于行政調(diào)控的問題。房供應(yīng)體系以及租賃住房供應(yīng)體系，形成了一個“以人為本”、“多元聯(lián)動”的城市住房供應(yīng)體系。

結(jié)語：

綜上所述，我國的城市住房供應(yīng)體系存在供應(yīng)類型雜而不全、供應(yīng)主體二元分化、供應(yīng)對象多而不準(zhǔn)、調(diào)控手段有待完善等四個方面的問題。且一個完善的住房供應(yīng)體系應(yīng)該是一個多層次的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，更應(yīng)以人為本、以滿足不同群體的多樣性需求出發(fā)進(jìn)行層次設(shè)計，并充分發(fā)揮金融、財稅、土地等多方面的聯(lián)動作用，構(gòu)建綜合精準(zhǔn)的城市住房供應(yīng)體系。本文在整體設(shè)想的基礎(chǔ)上對我國城市住房供應(yīng)體系進(jìn)行了分層次的構(gòu)建設(shè)想，分別構(gòu)建了商品住房供應(yīng)體系、限價商品住