文|曹曉凡

以《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為標(biāo)志，我國(guó)環(huán)境法正經(jīng)歷著一場(chǎng)變革，一系列環(huán)境法律法規(guī)陸續(xù)被修改。當(dāng)這些新舊法律規(guī)范錯(cuò)綜交會(huì)在一起，新舊法律沖突就成為必然，如果不澄清各規(guī)則的具體含義、適用范圍，就會(huì)造成法律適用錯(cuò)誤。本文結(jié)合實(shí)務(wù)，探討如何處理新舊法律規(guī)范的沖突問(wèn)題。

“從舊”規(guī)則

新法不得適用于其施行前已經(jīng)發(fā)生且已終結(jié)的違法行為。

“從舊”，是指如果新舊兩個(gè)法律規(guī)范可適用于同一違法行為但不一致時(shí)，應(yīng)選擇適用舊法。

“從舊”規(guī)則，實(shí)際上是不溯及既往原則的另一種表述。

需要說(shuō)明的是，新法不得適用于其施行前已經(jīng)發(fā)生且已終結(jié)的違法行為。如某建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，并于2017年10月1日前自動(dòng)停產(chǎn)的，就應(yīng)該適用舊法，即依據(jù)修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定予以處罰。

“實(shí)體從舊”規(guī)則

本質(zhì)上，和“從舊”規(guī)則是兩個(gè)完全相同的規(guī)則。

“實(shí)體從舊”規(guī)則是源自“從舊”規(guī)則的規(guī)則。本質(zhì)上講，“實(shí)體從舊”規(guī)則和“從舊”規(guī)則是兩個(gè)完全相同的規(guī)則。由于不溯及既往原則本身就是一項(xiàng)僅約束實(shí)體法的原則，所以“實(shí)體從舊”規(guī)則是對(duì)“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質(zhì)。

“行為時(shí)法優(yōu)于審理時(shí)法”規(guī)則

也是對(duì)“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質(zhì)行為時(shí)法為舊法，審理時(shí)法為新法。其中，審理時(shí)為相關(guān)機(jī)關(guān)查處案件的時(shí)間，并不限于司法機(jī)關(guān)審理案件的時(shí)間。這一規(guī)則也是對(duì)“從舊”規(guī)則的解釋性規(guī)則，具有相同的性質(zhì)。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則

同一機(jī)關(guān)制定的，新舊規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。《立法法》第92條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！?/p>

這里要特別強(qiáng)調(diào)，相沖突的新舊兩個(gè)法律規(guī)范必須是同一機(jī)關(guān)制定的。例如，對(duì)“未批先建”“未驗(yàn)先投”違法行為的處罰，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條（2005年4月1日起施行）和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款（2017年10月1日起施行）大不相同，但二者之間卻不能用“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則解決沖突，而應(yīng)用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則予以解決。

而針對(duì)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的違法行為，《水污染防治法》第84條（2018年1月1日起施行）和《水法》第67條（2002年10月1日起施行）都做了規(guī)定，適用誰(shuí)？很明顯，因?yàn)檫@兩部法律均由全國(guó)人大常委會(huì)制定，屬于可適用于同一違法行為的兩個(gè)法律規(guī)范的不一致，所以優(yōu)先適用新法，即《水污染防治法》第84條的規(guī)定。

“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則僅僅是一項(xiàng)適用規(guī)則，依然是對(duì)不溯及既往原則的具體應(yīng)用，而不是對(duì)這一原則的有條件背離。與“從舊”規(guī)則相同的是，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則也是在特定條件下才可使用的規(guī)則。

“從新”規(guī)則

屬于不溯及既往原則的例外，如“法律解釋從新”規(guī)則等“從新”規(guī)則是與“從舊”規(guī)則相反的規(guī)則。“從新”規(guī)則與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則不同，“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則依然是對(duì)不溯及既往原則的具體應(yīng)用，而“從新”規(guī)則卻是溯及既往的一種規(guī)則。實(shí)踐中，總是對(duì)“從新”規(guī)則的適用范圍設(shè)定一些條件。“從新”規(guī)則屬于不溯及既往原則的例外，如“程序從新”規(guī)則、“法律解釋從新”規(guī)則等。

“法律解釋從新”規(guī)則是指法律解釋規(guī)則的適用遵循“從新”規(guī)則。我國(guó)的法律解釋分為法定解釋和學(xué)理解釋，而法定解釋又可分為立法解釋、行政解釋和司法解釋等幾種。

其中，行政解釋是指享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章，對(duì)法律、法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章所做的解釋。行政解釋有時(shí)也發(fā)布專門的解釋性文件，如生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項(xiàng)目“總投資額”認(rèn)定問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（環(huán)政法[2018]85號(hào)）。

之所以賦予行政解釋以溯及力，是因?yàn)樾姓忉屖菍?duì)如何正確理解和執(zhí)行法律的具體規(guī)定，其內(nèi)容是法律的已有意思，因而不具有獨(dú)立的法律地位，應(yīng)該具有被解釋法律的效力。在時(shí)間上，應(yīng)當(dāng)追溯至被解釋法律施行之日發(fā)生作用。

“從優(yōu)（輕）”規(guī)則

是優(yōu)先適用對(duì)當(dāng)事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范“從優(yōu)（輕）”規(guī)則，是指新舊兩個(gè)法律規(guī)范均可適用于同一違法行為時(shí)，如果適用的效果在嚴(yán)厲程度上有優(yōu)劣輕重之分時(shí)，優(yōu)先適用對(duì)當(dāng)事人更有利或者處罰較輕的法律規(guī)范。

如某“總投資額”為1億元的房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在沒(méi)有辦理任何環(huán)評(píng)手續(xù)的情況下于2017年9月1日開(kāi)工建設(shè)，并于2018年3月31日建設(shè)完成，按照當(dāng)時(shí)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2017 年版），應(yīng)該報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第1款的規(guī)定，應(yīng)處100萬(wàn)元以上500萬(wàn)元以下的罰款。

而按照現(xiàn)在的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2018年版），這個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表備案的項(xiàng)目，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款的規(guī)定，應(yīng)責(zé)令備案，處5萬(wàn)元以下的罰款。

按照“從輕”規(guī)則，2018年4月28日以后查處這一房地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，就應(yīng)該依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款的規(guī)定責(zé)令其備案，處5萬(wàn)元以下的罰款。

“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則

“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外，“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則是由“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則相結(jié)合的規(guī)則。“從舊”規(guī)則與“從優(yōu)（輕）”規(guī)則的關(guān)系是：“從舊”規(guī)則是原則，“從優(yōu)（輕）”規(guī)則是例外。

也就是說(shuō)，對(duì)新法施行前的行為，原則上適用舊法（即行為時(shí)法），即新法原則上沒(méi)有溯及力；若新法適用的效果較舊法更有利于當(dāng)事人時(shí)，則適用新法。

如前述某建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，并于2017年10月1日前自動(dòng)停產(chǎn)的，現(xiàn)在查處時(shí)原則上應(yīng)該適用舊法，即修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定，責(zé)令其停止生產(chǎn)，可以處10萬(wàn)元以下的罰款。

若按照修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款的規(guī)定，法律后果就是被責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

如果這個(gè)建設(shè)項(xiàng)目并未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，就不會(huì)被責(zé)令停止生產(chǎn)。

對(duì)于小型建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，適用修改前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕），而對(duì)于特大型建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，適用修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款規(guī)定的法律后果可能更優(yōu)（輕）。

比較新舊法律規(guī)范對(duì)當(dāng)事人是否更優(yōu)（輕）時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有相關(guān)法律規(guī)范做整體性考慮。當(dāng)然，此處的整體性是指新、舊法各自的整體性。

需要特別說(shuō)明的是，如果前述建設(shè)項(xiàng)目于2014年12月建成投產(chǎn)，而2017年10月1日后仍有生產(chǎn)行為，但需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為這一建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)適用修改后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款的規(guī)定（即行為時(shí)法）對(duì)其進(jìn)行處罰。不屬于“從舊兼從優(yōu)（輕）”規(guī)則的適用范圍。