摘要：文章通過對國外信用典型治理模式進(jìn)行比較分析，探究其背后的運行邏輯，總結(jié)我國信用治理的特點和存在的問題，為進(jìn)一步提高信用治理水平，優(yōu)化營商環(huán)境，探索適應(yīng)我國的信用治理模式提出有意義的建議。

關(guān)鍵詞：信用治理；信用治理模式；政府職能

一、 引言

誠實守信、恪守信用一直都是中華民族的崇高追求，自古就有“民無信不立，商無信不興，國無信則衰”的說法。狹義上講，信用是衡量借貸人償還能力和償還意愿的標(biāo)志，廣義上，信用已經(jīng)不局限于金融信用，公民、企業(yè)、政府對法律的遵守程度及誠信道德水平也包含在信用的涵義中?？鬃釉凇墩撜Z·顏淵》中提出治國“三要”，即“足食，足兵，民信之”，把“信”上升到治理國家的高度，指出“信”居于治國重要性之首。吳晶妹（2009，2016）認(rèn)為信用是三維的，企業(yè)、個人的信用都是由誠信度、合規(guī)度和踐約度三個方面構(gòu)成，三個維度之間相互支撐、相互影響又互相轉(zhuǎn)化，構(gòu)成了信用主體的綜合信用。對失信的治理不僅局限在金融借貸領(lǐng)域，也相應(yīng)擴(kuò)展到誠信道德和社會治理領(lǐng)域?！爸卫怼币辉~最早源于古希臘，意為控制或管控，我國學(xué)者李龍、任穎（2014）通過對“治理”一詞進(jìn)行溯源，認(rèn)為“治理”一詞并非舶來品，自我國堯舜時期就有治世思考，強調(diào)“治國理政”之道，在中國古代歷經(jīng)五帝治理、諸子治國理政、漢朝“修齊治平”、唐朝“制灋成治”、宋朝“資治”之鑒、元代“治亂警監(jiān)”、明朝重修吏治和清朝治權(quán)之辯。本文中論述的信用治理就是指通過社會信用體系建設(shè)，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)社會中廣泛存在的失信行為進(jìn)行規(guī)制和矯正的過程。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，這是我國首部社會信用體系專項規(guī)劃，《規(guī)劃》指出：“社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體制的重要組成部分”。信用治理作為法律治理、行政治理之外的第三種治理方式，是建立在經(jīng)濟(jì)社會中普遍存在的失信行為上的事后矯正機制，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的歷史性因素、社會利益格局多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)實情況密切相關(guān)。2014年以來，在政府的強力推動下，我國信用治理取得了長足的進(jìn)展，但是仍然存在法制不健全、信息孤島現(xiàn)象、數(shù)據(jù)采集和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信用懲戒不到位、信用市場不發(fā)達(dá)等問題，迫切需要加強對國內(nèi)外信用治理模式的研究和梳理，結(jié)合我國現(xiàn)實情況探索適合本土的信用治理模式，以達(dá)到優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境，創(chuàng)新社會治理的目標(biāo)。

二、 國外信用治理主要模式及比較

縱觀國外對失信的治理模式，總結(jié)起來主要有三種：以美國、英國為主的市場主導(dǎo)制，以德國為代表的政府主導(dǎo)制，以及以日本為代表的行業(yè)協(xié)會制。三種方式具有不同的特點，暗含著不同的運行邏輯，治理的核心要點也不同，歷時上百年形成了符合本地發(fā)展的信用治理模式，對我國解決當(dāng)前普遍存在的失信問題具有較強的借鑒意義。

1. 市場主導(dǎo)制模式。又稱為盎格魯模式（林鈞躍，2011）或私營模式（肖向東，2009）或美國模式，主要特點是政府和市場邊界明確，法律法規(guī)健全、信用服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、信息采集和應(yīng)用規(guī)范等特點，美國是市場主導(dǎo)制模式的代表性國家。

（1）信用隨經(jīng)貿(mào)消費的發(fā)展而發(fā)展。美國信用發(fā)展源頭是對貿(mào)易領(lǐng)域企業(yè)進(jìn)行信用評估，主要目的是減少貿(mào)易中缺乏信任，預(yù)防欺詐行為。1950年，世界上第一張信用卡“Diners Card”在紐約誕生，此后運通公司、美國銀行、大通銀行、VISA和Master Card 等信用卡公司紛紛成立，極大地加速了消費信貸的發(fā)展，對企業(yè)和個人信用信息的甄別，防范信用卡風(fēng)險成為美國信用信息行業(yè)發(fā)展的重要因素。隨著信用信息在信貸和債券風(fēng)控中的作用不斷加強，信用服務(wù)需求和信用交易量劇增促進(jìn)了美國信用服務(wù)業(yè)的發(fā)展；（2）形成了完善而全面信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)。美國形成了以Experian，Equifax，Trans Union為主的主營個人征信的三大信用局， Lexis Nexis，Qsent等面向居民和中小型企業(yè)開展信用服務(wù)業(yè)務(wù)的機構(gòu)，以及標(biāo)準(zhǔn)普爾（S&P）、穆迪（Moody's）、惠譽（Fitch Group）等面向全球資本市場開展主體信用評級、債券評級等多樣化的信用服務(wù)機構(gòu)，信息應(yīng)用延伸到信用報告、信用評級、資信調(diào)查、商賬追收等10余個業(yè)務(wù)分支，成為美國信用服務(wù)業(yè)的重要組成部分；（3）形成了完善的信用法律法規(guī)體系。美國征信業(yè)發(fā)展的100余年歷史中，先后出臺了《公平信用報告法》等19部法律，將信息提供機構(gòu)和需求方、消費者、金融機構(gòu)，以及信用產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售、使用全過程都納入法律監(jiān)管框架下，很好地平衡了授信機構(gòu)的管理和消費者權(quán)益的保障之間的關(guān)系。美國對企業(yè)信用管理沒有出臺專門的法律，主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》等工商企業(yè)法律進(jìn)行約束。政府信息公開方面，《信息自由法》強制性規(guī)定政府信息公開，《隱私權(quán)法》還詳細(xì)規(guī)定了政府對個人信息的采集、使用、公開和保密，并規(guī)定了政府無需本人授權(quán)即可披露個人信息的12種情況，有效地保障征信企業(yè)及時有效地獲取企業(yè)和個人信用信息；（4）政府和市場的職責(zé)邊界清晰。政府主要負(fù)責(zé)信用管理立法和監(jiān)督法律的貫徹執(zhí)行，對信用服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管主要由聯(lián)邦或州法院的司法監(jiān)管，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)督局、司法部等政府部門的行政監(jiān)管，信用報告行業(yè)協(xié)會、美國信用管理協(xié)會、美國收賬協(xié)會、小微企業(yè)金融數(shù)據(jù)平臺（SBFE）等機構(gòu)的行業(yè)自律管理共同組成。信用服務(wù)則由市場化信用服務(wù)機構(gòu)根據(jù)市場的需要進(jìn)行自由競爭和優(yōu)勝略汰。

2. 政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)模式又稱公共模式，主要代表是德國等歐洲國家。其特征是：（1）信息系統(tǒng)層次分明，運行效率高。德國中央銀行于1934年建立了非營利性質(zhì)的聯(lián)邦銀行信貸登記中心系統(tǒng)，通過法律強制要求央行監(jiān)管下的所有金融機構(gòu)提供信息，系統(tǒng)建設(shè)成本由政府承擔(dān)，主要供銀行和保險公司使用。還采集破產(chǎn)記錄、工商登記信息、債務(wù)人名單等，其中破產(chǎn)記錄和債務(wù)人名單還向社會公開。在政府的支持下，德國成立了以Schufa為代表的個人征信機構(gòu)和以Burgel為代表的企業(yè)征信機構(gòu)，基本信息免費來自政府部門，信用信息由機構(gòu)與金融機構(gòu)等合作伙伴協(xié)商征集，按照市場定價付費；（2）法律法規(guī)體系以信息采集和保護(hù)為主。德國主要依據(jù)民法、信貸法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、商法等對企業(yè)進(jìn)行信用管理，迄今沒有出臺專門的信用管理法。在信息采集方面，主要有《商法典》《特定企業(yè)與企業(yè)集團(tuán)賬目公布法》《破產(chǎn)條例》《民事訴訟條例》等法律強制信息公開。在保護(hù)個人隱私方面，主要依據(jù)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指南》《信息和電信服務(wù)法》等法律進(jìn)行規(guī)范。2018年5月，《一般數(shù)據(jù)保護(hù)法案》（General Data Protection Regulation）正式在歐盟的28個成員國生效，進(jìn)一步加強了個人隱私數(shù)據(jù)的安全和保護(hù)；（3）對個人信用記錄的使用予以限制。德國通過信用信息的采集和使用，主要用于控制金融風(fēng)險、防止欺詐和詐騙、治理火車、地鐵等公共交通逃票行為，通過信用評分影響個人信貸、辦理信用卡、租房購房、簽約入網(wǎng)、找工作等一系列經(jīng)濟(jì)生活，間接實現(xiàn)了普遍的誠實守信；（4）建立了數(shù)據(jù)保護(hù)官制度加強公民信息安全防護(hù)。根據(jù)德國《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》的規(guī)定，德國制定了數(shù)據(jù)保護(hù)官制度，任何公共和私營監(jiān)管機構(gòu)都必須任命一名數(shù)據(jù)保護(hù)專業(yè)，任職期限為一年，其主要職責(zé)就是對征信機構(gòu)的數(shù)據(jù)處理計劃進(jìn)行監(jiān)督和對數(shù)據(jù)處理工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。數(shù)據(jù)保護(hù)官經(jīng)政府培訓(xùn)后上崗，并具有相關(guān)專業(yè)知識，消費者也可以在需要的任何時間接觸到數(shù)據(jù)保護(hù)管。

3. 會員制模式。又稱為行業(yè)合作模式（孫志偉，2013）或行業(yè)協(xié)會模式、行業(yè)會員模式等，以日本和巴西為代表。主要特征：（1）信息化平臺由行業(yè)協(xié)會牽頭建設(shè)。行業(yè)協(xié)會作為股東成立征信機構(gòu)，建設(shè)信用信息共享平臺，按照行業(yè)協(xié)會的章程進(jìn)行信息采集和信息應(yīng)用，并在會員之間進(jìn)行費用結(jié)算分?jǐn)傊С窒到y(tǒng)的長期運行。在這種模式下，只有會員才能夠獲得信用信息的查詢和使用權(quán)限，對非會員是排斥的；（2）征信機構(gòu)界限清晰。日本的征信機構(gòu)分為個人征信和企業(yè)征信，個人征信以全國銀行個人信用信息中心、株式會社日本信用信息中心和信用信息中心為主體，企業(yè)征信以帝國數(shù)據(jù)銀行和東京商工所為主體分別開展業(yè)務(wù)，較好地覆蓋了信貸信用、零售信用和服務(wù)信用等多個領(lǐng)域；（3）政府發(fā)揮作用有限。在行業(yè)合作模式下，政府沒有設(shè)置專門的監(jiān)管機構(gòu)，主要通過行業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律管理，各信用中心的業(yè)務(wù)內(nèi)容和規(guī)范以及運行規(guī)則都是由行業(yè)協(xié)會制定。政府部門在行業(yè)監(jiān)管和發(fā)展中都起到有限作用，20世紀(jì)80年代開始，日本才開始頒布法律規(guī)范行業(yè)發(fā)展，加強政府信息公開，并保護(hù)個人隱私。

三、 我國信用治理的現(xiàn)狀和特點

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，社會秩序失調(diào)問題越來越嚴(yán)重，給老百姓的生命財產(chǎn)安全、市場公平競爭秩序、社會生活環(huán)境和營商環(huán)境造成巨大的損害。近年來，我國高度重視社會信用體系建設(shè)，從中央政府到地方政府全面加強對失信行為的治理，60余個國家部委參與信用治理，全國信用信息共享平臺信息歸集數(shù)量超過165億①，覆蓋了所有省份、企業(yè)和自然人，上海等6個?。ㄊ校┞氏攘⒎?，我國正在探索一條與國外不同的信用治理模式。主要特點表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 我國的信用治理的邏輯和出發(fā)點不同。首先，國外信用體系建設(shè)經(jīng)歷了上百年的發(fā)展，主要推動力是商品經(jīng)濟(jì)的豐富和消費信貸水平的提升。我國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，舊的經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)打亂，新的經(jīng)濟(jì)社會秩序不健全，失信問題發(fā)生范圍較廣，失信成本低，甚至可以獲得外收益，助長了失信行為的發(fā)生，市場失靈現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，失信廣泛存在與政府機關(guān)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)直接相關(guān)，在當(dāng)前社會利益格局多元化、社會環(huán)境復(fù)雜化的現(xiàn)實下，政府部門難以通過行政手段消除失信行為，存在政府失效的情況。最后，信用治理包含著政府轉(zhuǎn)變行政管理方式和創(chuàng)新社會治理模式的需求，其治理范疇和出發(fā)點遠(yuǎn)超出金融領(lǐng)域。

2. 信用治理目標(biāo)的多重性。國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，將政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信全部納入信用治理范圍。一方面，開展信用治理既要提高政府部門的公信力，約束政府部門和公務(wù)員的行為，還要解決社會主體不履行司法判決等損害司法公信力的問題。另一方面，還要解決偷稅漏稅、假冒偽劣、非法集資、社會保險、低保扶貧等34個嚴(yán)重危害老百姓生命健康和市場經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域問題，以及彌補相關(guān)領(lǐng)域存在的政府失效和市場失靈的問題。

3. 信用信息孤島的普遍性。我國當(dāng)前存在五類信用信息系統(tǒng)。第一類是中國人民銀行建設(shè)的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。截止2016年9月，個人金融信息數(shù)據(jù)庫收錄自然人數(shù)8.99億，有信用記錄的比例為45.8%，企業(yè)金融信用信息數(shù)據(jù)庫收錄企業(yè)1 828.0萬戶，其中僅有23%的企業(yè)主體有信貸業(yè)務(wù)記錄②；第二類是以國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)為代表的國家部委建設(shè)的行業(yè)信息化系統(tǒng)，只收錄行業(yè)信用信息；第三類是國家發(fā)展改革委牽頭建設(shè)的全國信用信息共享平臺和信用中國網(wǎng)站，以政府部門掌握的公共信用信息為主；第四類是社會化信用信息系統(tǒng)，如芝麻信用，主要采集消費者互聯(lián)網(wǎng)消費行為信息；第五類是中國人民銀行批準(zhǔn)的首家市場化個人征信機構(gòu)——百行征信數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以樂信、一汽汽車金融有限公司、拍拍貸、新網(wǎng)銀行等，涵蓋了小額貸款公司、汽車金融公司、民營銀行等典型新興互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)信息為主。但這五類系統(tǒng)既獨立又交叉，信息采集標(biāo)準(zhǔn)不一致，信息壁壘和信息孤島情況嚴(yán)重，難以全面刻畫企業(yè)和自然人主體的信用全貌。

4. 信用法律法規(guī)不健全。國家層面對失信行為治理的制度主要以規(guī)劃、指導(dǎo)意見、實施意見、備忘錄、通知等形式存在，2013年出臺的《征信業(yè)管理條例》是我國首部征信業(yè)管理規(guī)范，但至今還未出臺全國統(tǒng)一的社會信用法。地方性立法成效顯著，分別出臺了《湖北省社會信用信息管理條例》等5部地方性法規(guī)已經(jīng)實施，同時《廣東省社會信用條例》等6省市信用立法已面向社會公開征求意見。地方性立法和執(zhí)法為全國統(tǒng)一立法奠定了良好的經(jīng)驗基礎(chǔ)，但與國外相比，我國法律法規(guī)層級不高，約束力有限，跨部門執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在，需要盡快推進(jìn)全國性立法，為行業(yè)發(fā)展和失信治理提供法制保障。

四、 國外信用治理經(jīng)驗對我國的啟示

1. 充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，重視市場力量。三種模式下，政府部門都充分發(fā)揮了立法、司法和監(jiān)管職能，通過法律法規(guī)來平衡信用市場的發(fā)展和信用主體的隱私之間的關(guān)系，市場機構(gòu)則在法律的框架下通過長期的自由競爭和優(yōu)勝略汰實現(xiàn)信用行業(yè)管理的市場化和規(guī)?；?。我國信用建設(shè)起步晚，治理目標(biāo)多，失信問題嚴(yán)重，難以緩慢培養(yǎng)信用服務(wù)市場，必須發(fā)揮政府部門集中力量辦大事的優(yōu)勢，強化跨部門協(xié)調(diào)，在短時間內(nèi)建立完善信用制度、信息共享、信息共享等信用治理基礎(chǔ)，在行政事項和公共管理過程中實施行政性懲戒，率先垂范。同時將市場性、行業(yè)性和社會性懲戒機制的建立完善交給市場社會，充分發(fā)揮市場機制作用，逐步形成完善的信用管理行業(yè)，作為整體信用治理的“第二支柱”。

2. 建立完善法律法規(guī)作為保障。參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，信用治理必須立法先行，妥善處理個人隱私、商業(yè)秘密和國家機密保護(hù)與信息開放共享、信用行業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。要加強標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范基本信息采集標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信息使用和懲戒范圍，對侵犯個人隱私、過度采集信息和不當(dāng)使用信用信息行為予以處罰。最后，充分調(diào)研總結(jié)地方立法和實施的經(jīng)驗與不足，將全國統(tǒng)一立法工作納入人大立法議程，促使信用治理和信用行業(yè)發(fā)展有法可依，有規(guī)可循，切實保護(hù)個人隱私，促進(jìn)信用行業(yè)發(fā)展。

3. 不斷完善信用信息共享系統(tǒng)。互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為創(chuàng)新治理模式和治理方式提供了新的抓手，信息化系統(tǒng)建設(shè)和信息共享迫在眉睫。要充分利用現(xiàn)有資源，統(tǒng)一信息共享標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議和各地信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，分層級實現(xiàn)地方信用數(shù)據(jù)庫建設(shè)，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)歸集標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)市級—省級—國家和部委—國家兩個層面的數(shù)據(jù)歸集，最終建立全國統(tǒng)一的法人信用信息數(shù)據(jù)庫和自然人信用信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全國分層級共享和應(yīng)用。

4. 不斷完善信用激勵和懲戒機制。強化政府部門信用建設(shè)，提高行政執(zhí)法能力，加強重點領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫?，逐步完善以信用為核心的?lián)合獎懲機制。分領(lǐng)域建立信用評價制度，在政府獎勵性資金補貼、政府采購與招投標(biāo)、政府性榮譽評選等資源分配領(lǐng)域逐步采用信用資本決定機制，引導(dǎo)社會主體重視信用資本，強化行政性獎懲。指導(dǎo)社會組織和行業(yè)協(xié)會加強協(xié)會信用體系建設(shè)，完善會員信息共享和信用獎懲制度，強化社會性和行業(yè)性獎懲機制。加強信息公開與共享，引導(dǎo)市場化主體在簽訂合同、選擇合作方、人員招聘、保障性資源獲取等方面應(yīng)用信用信息，支持信用服務(wù)中介機構(gòu)發(fā)展，實現(xiàn)信用治理的社會化廣泛參與。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：https：//www.creditchina.gov.cn/to（utiaoxinwen/201711/t20171120_96166.html.

②數(shù)據(jù)來源：http：//www.xinhuanet.com/2018-11/01/c_ 1123647135.htm.

參考文獻(xiàn)：

[1] 何建奎，岳慧霞.美國個人信用體系范式及其對我國的借鑒[J].經(jīng)問題研究，2004，（11）.

[2] 林鈞躍.社會信用體系：中國高效建立征信系統(tǒng)的模式[J].征信，2011，（2）.

[3] 周陽，楊瑜嫻.社會信用體系建設(shè)的國內(nèi)外經(jīng)驗、共性特征及啟示[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2016，（3）.

[4] 吳晶妹.三維信用論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2016.

[5] 李龍、任穎.“治理”一詞的沿革考略——以語義分析與語用分析為方法[J].法制與社會發(fā)展（雙月刊），2014，（4）.

[6] 謝仲慶，劉曉芬.中國信用體系：模式構(gòu)建及路徑選擇[J].上海金融，2014，（7）.

[7] 池鳳彬，劉力臻.日本征信業(yè)的歷史沿革及運營機制分析[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2018，（5）.

[8] 趙銳.我國社會信用體系建設(shè)的探討——剖析、借鑒SCHUFA的社會信用體系[J].電子政務(wù)，2017，（4）.

[9] 陳新年.從社會治理創(chuàng)新視角看推動社會信用體系建設(shè)[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2017，（11）.

[10] 黃曉曄.社會信用建設(shè)的邏輯及其路徑選擇——基于國外模式及國內(nèi)經(jīng)驗的比較與思考[J].貴州社會科學(xué)，2014，（5）.

作者簡介：馬珍（1984-），女，回族，寧夏回族自治區(qū)銀川市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，就職于銀川市發(fā)展和改革委員會，研究方向為信用風(fēng)險和信用管理。

收稿日期：2019-01-21。