李青青

摘 要：《行政訴訟法》第25條作出修改，規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，但是在法律的具體適用過程中，簡短的一款內(nèi)容規(guī)定并不能提供明確的指導(dǎo)，實際操作仍然困難重重[1]。本文將對《行政訴訟法》第25條第4款的內(nèi)容進行詳細的闡述，其次對人民檢察院的爭議點作出說明。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;《行政訴訟法》第25條第4款;檢察機關(guān)

中圖分類號：D925.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0259-01

一、對于《行政訴訟法》第25條第4款的理解

（一）關(guān)于“在履行職責(zé)中”

《人民檢察院提起公益訴訟的試點工作實施辦法》規(guī)定人民檢察院履行職責(zé)包括職務(wù)犯罪偵查、批準或決定逮捕、審查起訴等職責(zé)，該實施辦法之所以這樣規(guī)定是擔(dān)心地方檢察機關(guān)四處撒網(wǎng)，主動出擊，從而干擾行政機關(guān)的正常行政管理和執(zhí)法活動。當(dāng)前由于檢察機關(guān)的反貪污反瀆職職能轉(zhuǎn)為監(jiān)察委員會的職能之后，應(yīng)該鼓勵檢察機關(guān)積極提起公益訴訟，因此對“在履行職責(zé)中”應(yīng)作出更為寬泛的界定，不僅包括最高人民檢察院制定的實施辦法中所規(guī)定的內(nèi)容，還應(yīng)該包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機關(guān)移送的案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中提供的線索。

（二）關(guān)于案件范圍

試點改革期，《人民檢察院提起公益訴訟的試點工作實施辦法》第28條并未列舉食品安全，只規(guī)定在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)等領(lǐng)域，滿足一定條件時，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。但是，筆者認為修改后的《行政訴訟法》仍然明確將食品安全列入到行政公益訴訟的受案范圍有正當(dāng)理由。食品安全領(lǐng)域關(guān)乎民生，影響重大，且存在公民、法人或其他組織無法起訴的情況，如行政機關(guān)怠于查處虛假廣告等違法行為，此時影響重大，而消費者卻又起訴不能，負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)不作為、亂作為造成許多大型食品安全事故等，而允許檢察機關(guān)就食品安全領(lǐng)域提起行政公益訴訟可以起到有效的督促和監(jiān)督作用。

（三）關(guān)于訴前程序

此訴前程序是指檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，原只起輔助作用，但現(xiàn)卻成為與提起訴訟并重的糾紛解決機制[2]。

1.行政機關(guān)履行職責(zé)的判定。行政機關(guān)履行職責(zé)實際上是一種過程性行為，因此要判斷是否已經(jīng)履行相應(yīng)的職責(zé)總是具有一定的復(fù)雜性，要建立一個具體的、量化的判斷標(biāo)準，我認為還是有困難的，但是可以從國家和社會公共利益是否仍然處于受侵害狀態(tài)或處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)加以判斷。

2.是否設(shè)計回復(fù)期限。設(shè)計合理的回復(fù)期限不僅有利于避免案件久拖不決，而且可以避免救濟過度，影響法律秩序。應(yīng)考慮以下：（1）第4款列舉的四類案件往往都是致害因素復(fù)雜，鑒定周期長，不同行政行為內(nèi)容和要求差異大，所需要的時間也存在差異;（2）行政機關(guān)在收到檢察建議之后往往需要對行政行為的合法性以及合理性進行全面審查，所耗費的時間長。在設(shè)計回復(fù)期限的時長以及是否可以申請延長等具體規(guī)定方面還是應(yīng)仔細考量。

二、圍繞檢察機關(guān)產(chǎn)生的一系列爭議

（一）檢察機關(guān)的身份地位

關(guān)于檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟中的地位，存在著激烈的爭論。一種觀點認為其與公民、法人和其他組織并無不同，公民、法人和其他組織被稱為私益原告，檢察機關(guān)被稱為公益原告。另一種觀點認為檢察機關(guān)類似于刑事訴訟中的公訴人，被稱為行政公訴人。在此，我同意稱檢察機關(guān)為公益原告，理由如下：1.公訴人與公益原告之間并無本質(zhì)上的沖突，它們都是為維護國家公共利益而提起訴訟，但若稱其為行政公訴人，可能導(dǎo)致其陷入刑事訴訟法中關(guān)于檢察機關(guān)到底屬于具有特殊地位的國家機關(guān)還是等同于原告一方，居于當(dāng)事人地位之爭。2.檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時被稱為公益原告，既可以彰顯其為維護國家利益和社會公共利益，履行監(jiān)督職責(zé)的特殊性，又可為其確定具體的操作程序。

（二）檢察機關(guān)的舉證責(zé)任

當(dāng)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，檢察機關(guān)和行政機關(guān)同為國家機關(guān)，不存在舉證能力的差異，因此，《行政訴訟法》第40條規(guī)定的人民法院依職權(quán)收集證據(jù)對于行政公益訴訟則不適用，人民法院不應(yīng)當(dāng)收集證據(jù)支持任何一方。

檢察機關(guān)作為國家機關(guān)雖不至于處于弱勢地位，但也并不能像相對人一樣了解行政機關(guān)作出一項行政行為的全部情況，因此仍然應(yīng)該由行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，但檢察機關(guān)應(yīng)承擔(dān)以下兩種情況舉證責(zé)任：1行政機關(guān)違法行使職權(quán)時，檢察機關(guān)履行了訴前程序，提出了檢察建議，國家利益或者社會公共利益仍受到侵害或仍具有受到侵害的威脅。2行政機關(guān)不作為時，檢察機關(guān)另外還需證明行政機關(guān)具有相應(yīng)的作為義務(wù)卻沒有履行相關(guān)的義務(wù)的責(zé)任。

（三）檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟的程序問題

1.檢察官代表檢察機關(guān)出庭是否需要授權(quán)委托書的問題。筆者認為不需要，類比于行政機關(guān)工作人員受行政機關(guān)的委派參加行政訴訟活動，檢察官出庭同樣只是履行職務(wù)行為，并不需要委托書。

2.是否可以使用傳票傳喚檢察機關(guān)出庭的問題。因為筆者贊同在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)是以公益原告的身份出席訴訟活動，所以便可以使用傳票告知檢察機關(guān)出庭，如果未按時出庭，則按撤訴處理。

3.對于一審判決不服，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)上訴還是抗訴的問題。我認為應(yīng)當(dāng)上訴，因為筆者贊成檢察機關(guān)以原告身份而非公訴人的身份出席訴訟活動，所以對于一審判決結(jié)果不服，筆者認為應(yīng)該提起上訴。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]范曉麗.環(huán)境行政公益訴訟制度的建設(shè)與思考[J].法制與社會，2018（28）：42-43.

[2]沈開舉，邢昕.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究[J].行政法學(xué)研究，2017（05）：39-51.