王開(kāi)茹

（廣西民族大學(xué)，廣西南寧，530006）

一、引言

伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城市群作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體[1]與表現(xiàn)形式得到了快速發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[2]。當(dāng)前，我國(guó)城市群總面積占全國(guó)的25%，集中了全國(guó)62%的總?cè)丝凇?0%的經(jīng)濟(jì)總量、70%的固定資產(chǎn)投資、76%的社會(huì)消費(fèi)品零售總額、85%的高等學(xué)校在校學(xué)生、92%的移動(dòng)電話用戶、98%的外資和48%的糧食[3]。盡管如此，目前我國(guó)城市群的發(fā)展?fàn)顩r還存在著諸多問(wèn)題。城市群內(nèi)部分工協(xié)作不足，地方政府間各自為政，合作意識(shí)不強(qiáng)，協(xié)作乏力，制約著城市群集群效率的提高。在這一背景下，城際公共事務(wù)的跨區(qū)域協(xié)作治理日益成為城市政府的重要職能，城市群中城市政府協(xié)作式治理對(duì)于城市和城市群發(fā)展的作用日益凸顯。

北部灣作為我國(guó)與東盟各國(guó)既有陸地接壤又有海上通道的區(qū)域，是“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門(mén)戶，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，戰(zhàn)略位置突出。2008年，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，這是國(guó)家首次在省級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)實(shí)施的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，也是國(guó)家首次嘗試以主體功能區(qū)為基本理念編制的一部規(guī)劃，旨在把廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展成為國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和面向東盟開(kāi)放合作互利共贏開(kāi)放戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)的區(qū)域。這一規(guī)劃地域空間主要包括廣西的南寧、北海、欽州和防城港四市，及玉林、崇左兩個(gè)城市物流區(qū)，即所謂的“4+2”。2017年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》，把廣東雷州半島與海南島（主要是?？谌齺喴晕鞯难乇辈繛巢糠郑┌诶锩?，“擴(kuò)容”后的北部灣城市群，包含廣西南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左等市，廣東湛江、茂名、陽(yáng)江和海南省?？凇①僦?、東方等市及海南澄邁、臨高、昌江等縣，陸域面積11.66萬(wàn)平方公里，海岸線4234公里，包括相應(yīng)海域[4]。

在理論上，自廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施，到國(guó)家對(duì)北部灣在“一帶一路”倡議中區(qū)位優(yōu)勢(shì)的重視，再到2017年初國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》，一系列國(guó)家政策的疊加使得廣西北部灣發(fā)展這一主題受到不同領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，有關(guān)廣西北部灣城市群府際協(xié)作的研究也呈現(xiàn)出多層次、寬領(lǐng)域的趨勢(shì)。從研究方法和研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，針對(duì)北部灣城市群府際協(xié)作的研究大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)是從不同理論視角層面，如整體性治理（張燕華，2015；黃明宇，2016）[5][6]、政策過(guò)程 ( 黎昌珍等,2012)[7]、博弈論（陳強(qiáng)，2012）[8]、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化（2015，黃明宇）[9]、行政主體理論（劉虹等，2018）[10]等分析北部灣城市群府際協(xié)作的困境與原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策；另一類(lèi)是針對(duì)某個(gè)具體領(lǐng)域或具體問(wèn)題，比如港口城市間合作（許抄軍，2018）[11]、南海生態(tài)治理（晉清曼等，2017）[12]、中心城市建設(shè)（黃靜茹，2018）[13]等展開(kāi)研究。

相關(guān)研究為廣西北部灣城市群府際協(xié)作機(jī)制的研究提供了有益借鑒。但是，大部分學(xué)者的研究成果是基于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的南寧、北海、欽州、防城港4市或“4+2”格局進(jìn)行分析，是對(duì)同省間城市政府合作的研究，對(duì)于擴(kuò)容后跨省和跨區(qū)域之間城市政府協(xié)作問(wèn)題研究很少。事實(shí)上，“擴(kuò)容”后的北部灣城市群，較之前的僅廣西沿海城市群“4+2”概念，更加科學(xué)合理，擁有更廣闊的發(fā)展前景。但是，“擴(kuò)容”后的北部灣城市群涉及到更多縱向?qū)蛹?jí)和橫向數(shù)量的政府主體，其協(xié)調(diào)與合作的復(fù)雜性更高，跨省域城市群協(xié)調(diào)與合作成為擺在北部灣城市群面前的大問(wèn)題。那么，如何消除城市間行政壁壘、強(qiáng)化城際協(xié)作，構(gòu)建可持續(xù)合作網(wǎng)絡(luò)，成為一項(xiàng)重要課題。

二、理論框架：制度性集體行動(dòng)理論

制度性集體行動(dòng)（Institution Collective Action，簡(jiǎn)稱ICA）理論的代表人物是美國(guó)佛羅里達(dá)州立大學(xué)的Richard C.Feiock教授。自2004年以來(lái)，以Feiock為首的學(xué)者們相繼發(fā)表了數(shù)篇文章對(duì)ICA理論框架進(jìn)行了詳細(xì)闡述，其內(nèi)容主要包括兩部分，一部分是系統(tǒng)描繪了影響制度性集體行動(dòng)的決定性因素，另一部分則是制度性集體行動(dòng)困境的解決機(jī)制。ICA理論框架因其系統(tǒng)的理論體系架構(gòu)，被廣泛應(yīng)用到區(qū)域協(xié)作治理領(lǐng)域中，為日益增多的跨省和跨區(qū)域之間城市政府協(xié)作問(wèn)題提供了有效的理論指導(dǎo)。

（一）影響制度性集體行動(dòng)的因素

制度性集體行動(dòng)（Institution Collective Action）理論有其深刻的現(xiàn)實(shí)背景和理論基礎(chǔ)，是針對(duì)美國(guó)大都市區(qū)治理中的“碎片化”難題，以?shī)W爾森在個(gè)體層面上的集體行動(dòng)理論、奧斯特羅姆的制度分析范式和科思的交易成本等理論為基礎(chǔ)融合發(fā)展形成的理論分析框架。ICA理論主要是指通過(guò)描繪合作中的關(guān)鍵影響因素，來(lái)揭示合作行為怎樣在動(dòng)態(tài)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中得以生成和演化。其中，區(qū)別于個(gè)人、團(tuán)體等非政府組織之間合作的集體行動(dòng)，地方政府及其相關(guān)部門(mén)之間的合作被稱為政府間的制度性集體行動(dòng)，是ICA理論最主要的研究對(duì)象和內(nèi)容[14]。奧爾森（Olson，1965）認(rèn)為集體行動(dòng)發(fā)生于個(gè)體認(rèn)為它符合其自我利益并參與集體行動(dòng)之時(shí)[15]。在此基礎(chǔ)上，ICA理論提出，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，需要評(píng)估共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的收益、成本和風(fēng)險(xiǎn)（如表1）。地方政府之間合作產(chǎn)生的收益是政府間制度性集體行動(dòng)的前提，地方政府間制度性集體行動(dòng)的交易成本是府際協(xié)作的約束性條件。此外，地方政府間合作機(jī)制選擇的過(guò)程中還會(huì)受到合作風(fēng)險(xiǎn)這一重要因素的影響。與此同時(shí)，“地緣因素、群體性質(zhì)和規(guī)模、一致的政策目標(biāo)、關(guān)鍵性人物、強(qiáng)制性權(quán)力、選擇性激勵(lì)”等也是地方政府協(xié)作中不可忽視的決定性因素。

表1 政府間制度性集體行動(dòng)的影響因素

ICA框架認(rèn)為，這幾類(lèi)影響地方政府合作的因素是互動(dòng)的而非固定不變的，要素之間的相對(duì)實(shí)力將最終決定著地方政府能否合作。綜合考慮理論框架中影響地方政府合作的所有因素，能夠有助于政策制定者出臺(tái)以區(qū)域合作為目標(biāo)的更高效的政策，同時(shí)，也有助于分析北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的動(dòng)力和約束條件。

（二）制度性集體行動(dòng)困境的解決機(jī)制

在行政區(qū)劃的剛性約束下，行政分權(quán)體制導(dǎo)致某個(gè)政府部門(mén)做出的具體決策對(duì)其他政府或者政府部門(mén)職能造成干擾或不利影響時(shí)，制度性集體行動(dòng)困境就會(huì)產(chǎn)生，比如負(fù)外部性、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)產(chǎn)資源問(wèn)題等[16]。其中，制度性集體行動(dòng)困境可以分為三類(lèi)，包括橫向合作困境、縱向合作困境以及功能性合作困境①橫向合作困境是指同級(jí)的地方政府及其部門(mén)間合作存在的困境，縱向合作困境是指不同層級(jí)間政府及其部門(mén)合作存在的困境，功能性合作困境是指碎片化的具體政府職能和政策領(lǐng)域中的合作困境。具體詳見(jiàn)：蔡嵐.解決區(qū)域合作困境的制度集體行動(dòng)框架研究[J].求索,2015,(08):65-69.。ICA框架認(rèn)為，地方政府需要評(píng)估自己在參與合作過(guò)程中解決共同問(wèn)題產(chǎn)生的成本和收益，一旦收益超過(guò)成本，自愿區(qū)域治理就能實(shí)現(xiàn)。Feiock結(jié)合地方行動(dòng)者的數(shù)量、面臨問(wèn)題的復(fù)雜程度以及相互之間的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提出解決制度性集體行動(dòng)問(wèn)題的機(jī)制（如圖1）[17]。

圖1 解決制度性集體行動(dòng)問(wèn)題的機(jī)制

制度性集體行動(dòng)困境解決的運(yùn)行機(jī)制就是在地方政府合作出現(xiàn)困境的過(guò)程中根據(jù)集團(tuán)成員數(shù)量和相互之間的政策功能關(guān)系類(lèi)型（圖中縱軸）選擇相應(yīng)的合作機(jī)制，其合作機(jī)制包括網(wǎng)絡(luò)嵌入、約束性契約、委托授權(quán)和集權(quán)管理（圖中橫軸）[18]。具體來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)嵌入是指各個(gè)地方政府在嵌入式關(guān)系中通過(guò)密切的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促成協(xié)作，按照協(xié)作主體和面臨問(wèn)題的復(fù)雜程度，分別可以采取非正式網(wǎng)絡(luò)、工作小組或多元自組織系統(tǒng)的形式來(lái)開(kāi)展非正式合作行動(dòng)；其次，約束性契約是指參與主體通過(guò)簽署具備法律約束性的合作協(xié)議，行動(dòng)者可以利用法律來(lái)約束合作方的行為，這種契約關(guān)系提供了一個(gè)較為正式的解決外部性問(wèn)題的機(jī)制；再次，委托授權(quán)是指在授權(quán)模式下，更高層級(jí)的政府通過(guò)委托權(quán)力機(jī)構(gòu)或成立目標(biāo)區(qū)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，以便實(shí)現(xiàn)功能性管制和參與主體間的利益協(xié)調(diào)及資源共享，進(jìn)而促進(jìn)地方政府間的合作；最后，集權(quán)管理指的是通過(guò)上級(jí)政府部門(mén)的介入將分權(quán)化的地方政府進(jìn)行集權(quán)化整合，創(chuàng)建新的政府單元或者對(duì)下級(jí)政府直接進(jìn)行權(quán)力合并，拓寬政府部門(mén)管轄的地理范圍，將外部性問(wèn)題“內(nèi)部化”[17]。

三、協(xié)作基礎(chǔ)：北部灣城市群城市政府協(xié)作的驅(qū)動(dòng)因素

北部灣城市群所轄區(qū)域地緣相近、海域相連、文化同宗，自古以來(lái)聯(lián)系密切，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，三地互動(dòng)更為頻繁。具體來(lái)看，一方面北部灣城市群長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)有了較好的交流與合作，這為北部灣城市群城市政府關(guān)系打下了深厚基礎(chǔ)。比如在“4+2”格局下，廣西省域內(nèi)城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都展開(kāi)了良好的合作。其次，廣東湛江市與廣西防城港市也通過(guò)開(kāi)發(fā)“海上絲綢之路游”，推動(dòng)了兩市在旅游和人文領(lǐng)域的交流與合作。另一方面，一系列的政府間互訪和會(huì)議交流機(jī)制，成為北部灣城市群城市政府間增進(jìn)了解互信、推動(dòng)合作共贏的平臺(tái)。除此之外，各類(lèi)民間團(tuán)體、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和研究機(jī)構(gòu)的交流溝通機(jī)制也為實(shí)現(xiàn)建設(shè)北部灣城市群、構(gòu)建21世紀(jì)海上絲綢之路等重大倡議的落實(shí)提供保障。最后，在“一帶一路”倡議的指引下，北部灣城市群積極參與各類(lèi)區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)了城市間的旅游、經(jīng)貿(mào)往來(lái)、人文交流等活動(dòng)，為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作提供了有力保障。

“十三五”以來(lái)，尤其是伴隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，北部灣城市群作為西部沿海地區(qū)重要的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，在國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，發(fā)展迅速。北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作迎來(lái)了新的機(jī)遇，基于制度性集體行動(dòng)框架（ICA），作為北部灣城市群跨省府際協(xié)作基礎(chǔ)的驅(qū)動(dòng)因素包括：

第一，地緣優(yōu)勢(shì)。ICA理論指出，地理因素通過(guò)地理密度、地理位置等多種方式影響著地方政府協(xié)作，地理相鄰的區(qū)域之間更容易形成合作。地方政府在地域上的集中將增加不同轄區(qū)的地方政府之間的聯(lián)系和反復(fù)互動(dòng)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而獲得更多社會(huì)資本的積累，減少執(zhí)行成本，有助于地方政府之間達(dá)成合作。北部灣城市群所轄三省區(qū)地緣相近、海域相連，交通漸趨一體化，地緣優(yōu)勢(shì)明顯，推動(dòng)著三省城市政府之間跨區(qū)域合作。例如，海南的海口市與廣東的湛江市一衣帶水、地緣相近，為加快推進(jìn)瓊州海峽一體化建設(shè)，兩市充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，正在聯(lián)手建設(shè)瓊州海峽半小時(shí)交通圈，進(jìn)一步縮短粵瓊兩省的通勤時(shí)間，為兩市政府間協(xié)作節(jié)省更多的時(shí)間成本。除此之外，憑借地緣優(yōu)勢(shì)，坐擁雷州半島的湛江市早在2014年就與廣西防城港市合作開(kāi)發(fā)“海上絲綢之路游”，全面打開(kāi)了湛江——越南出境游市場(chǎng)，并推進(jìn)了防城港市和湛江市兩地的旅游和人文交流。因此，北部灣城市群憑借地緣優(yōu)勢(shì)，使得各城市彼此交通往來(lái)便利、各方面的交流日益頻繁，為北部灣城市群跨省府際協(xié)作提供了基本動(dòng)力。

第二，經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的同質(zhì)性。北部灣城市群城市政府間合作并非盲目的“攤大餅”式合作，重視數(shù)量而忽視質(zhì)量，而是各個(gè)城市政府尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征同質(zhì)性高的城市進(jìn)行合作。比如，欽州、防城港、北海、湛江、?？谖迨凶鳛楸辈繛吵鞘腥貉睾８劭诔鞘?，都以港口經(jīng)濟(jì)為主，港口城市之間經(jīng)常圍繞資源整合、資源共享、信息交流、協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容展開(kāi)合作。早在2000年11月24日，為推動(dòng)北部灣區(qū)域城市政府間合作，湛江、?？?、北海三個(gè)港口城市就共同發(fā)起并成立了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作組（欽州和防城港也是小組成員），隨后它們共同發(fā)表《北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織世紀(jì)宣言》，制定《北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織章程》并召開(kāi)成員大會(huì)，十幾年來(lái)取得了一系列豐碩的成果②北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織取得的成果（截至到2016年）：簽署《環(huán)北部灣城市旅游合作宣言》、召開(kāi)了12屆廣播電視交流會(huì)議、舉辦了三屆北部灣城市形象大賽并組織了泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作市長(zhǎng)論壇、民營(yíng)企業(yè)國(guó)際化論壇等活動(dòng)。參見(jiàn)：許抄軍，蘭艷澤，陳臻：“一帶一路”背景下北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市間合作模式創(chuàng)新，2018年第5期。。此外，北海、湛江、海口都是“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”、“國(guó)家園林城市”，各自都具有獨(dú)特的旅游稟賦，既有豐富的旅游資源，又有各具特色的人文資源。2018年6月，“2018北部灣城市群旅游合作研討會(huì)”在廣西柳州舉行，北部灣城市群15個(gè)市縣簽署旅游合作協(xié)議，攜手共建“美麗藍(lán)色海灣”，為各城市間展開(kāi)緊密的旅游合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由此可以看出，只有充分考慮到了各個(gè)城市間不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征，將具有相對(duì)較高同質(zhì)性的城市聯(lián)系到一起，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，才能推動(dòng)北部灣城市群加快發(fā)展。

第三，一致的政策目標(biāo)。影響地方政府協(xié)作的最重要因素之一就是一致的政策目標(biāo)，只有符合共同利益，地方政府之間才最有可能參與協(xié)作。首先，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成本節(jié)省和集體收益是促使城市政府合作的經(jīng)濟(jì)誘因。比如，為共同促進(jìn)港航企業(yè)的發(fā)展，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率、降低經(jīng)營(yíng)成本，早在2014年12月廣州就攜手廣西、海南以及廣東12家沿海港航企業(yè)簽署并發(fā)布了《深化泛珠港航企業(yè)合作宣言》，對(duì)實(shí)現(xiàn)樞紐港與支線港間的互聯(lián)互通以及發(fā)展先進(jìn)的物流運(yùn)輸起到了重要作用。其次，就是對(duì)于服務(wù)連續(xù)性的渴望，城市政府要實(shí)現(xiàn)跨省協(xié)作必須確保各城市間公共產(chǎn)品或服務(wù)的連續(xù)性。2017年初，湛江市人社局與北海市人社局就加快落實(shí)《北部灣城市人力資源社會(huì)保障合作框架協(xié)議》進(jìn)行了磋商。經(jīng)商榷，兩市在公共就業(yè)和人才服務(wù)等方面達(dá)成了合作，實(shí)現(xiàn)了兩市之間的整體聯(lián)動(dòng)，確保了公共服務(wù)的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)了集體性收益，提升了地方公眾的獲得感和幸福感，為湛江市與北海市的進(jìn)一步協(xié)同發(fā)展提供了動(dòng)力。

第四，上級(jí)政府的推動(dòng)。在中國(guó)現(xiàn)行的體制下，地方政府在很大程度上受到縱向政府間關(guān)系的制約。2017年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》中明確指出，要建立健全城市群城市政府間協(xié)同發(fā)展機(jī)制，并做出了相應(yīng)的規(guī)劃安排。中央政府層面的推動(dòng)，無(wú)疑為北部灣城市群跨省府際協(xié)作明確了方向、提供了動(dòng)力。此外，早在2010年，粵瓊兩省就簽署了《廣東·海南戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，就環(huán)境保護(hù)、跨界基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展理念和政策互動(dòng)等九大領(lǐng)域的合作進(jìn)行了具體的安排，塑造了我國(guó)相鄰省份區(qū)域合作的典范。與此同時(shí)，在2012年11月，《廣東省人民政府、廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于建設(shè)粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，粵桂合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)順利啟動(dòng)。一系列相關(guān)文件的出臺(tái)和實(shí)施對(duì)粵桂瓊?cè)^(qū)城市政府間存在的行政壁壘、各自為政的現(xiàn)象進(jìn)行了綜合整治，對(duì)北部灣城市群跨省府際協(xié)作起到了重要的推動(dòng)作用。另外，粵桂瓊?cè)∽鳛楸辈繛吵鞘腥撼鞘姓纳霞?jí)政府，在推動(dòng)協(xié)同發(fā)展方面先行先試，為各地市城市政府的協(xié)同合作提供了實(shí)踐參考。

四、協(xié)作困境：北部灣城市群跨省府際協(xié)作的阻礙因素

（一）合作風(fēng)險(xiǎn)

首先，北部灣城市群城市政府之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差距，彼此考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和處理問(wèn)題的方式易出現(xiàn)分歧。尤其當(dāng)面臨問(wèn)題比較復(fù)雜，比如城市政府間合作興辦大型項(xiàng)目，急需參與者相互協(xié)調(diào)行動(dòng)時(shí)，協(xié)調(diào)不力的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增加，阻礙城市政府之間的合作。比如，合湛（合浦至湛江）高鐵自2015年12月宣布開(kāi)工建設(shè)以來(lái)，始終處于“開(kāi)工不施工”的狀態(tài)，其中一個(gè)重要原因就在于廣西與廣東兩省之間缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)。其次，北部灣城市群城市政府彼此協(xié)作會(huì)出現(xiàn)合作成本如何分擔(dān)、經(jīng)濟(jì)利益如何分享等方面的問(wèn)題。如果城市政府對(duì)利益分配出現(xiàn)分歧或者認(rèn)為分配利益不公，加上缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的均衡性就難以保障，進(jìn)而導(dǎo)致合作難以為繼。例如，粵桂瓊?cè)《甲⒅匕l(fā)展港口航運(yùn)物流業(yè)，但是各自的資源稟賦并不相同，如何在合作中按照相應(yīng)比例分享收益與擔(dān)負(fù)成本成為阻礙三省間港口航運(yùn)物流業(yè)發(fā)展的瓶頸。最后，城市政府間的正式合作通常是各方簽訂具有約束力的書(shū)面協(xié)議，但城市政府間的合作并非都是正式的，非正式的城市政府間合作則通常以“握手協(xié)議”即非書(shū)面協(xié)議的形式呈現(xiàn)[19]。因此，城市政府協(xié)作包括“正式協(xié)作”和“非正式協(xié)作”兩種形式，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作方式很多停留在“握手”協(xié)作層面，比如“粵桂扶貧工作座談會(huì)”、“粵瓊兩省聯(lián)勤查控工作調(diào)研座談會(huì)”等，由于北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作缺乏必要的合作約束機(jī)制，當(dāng)政府間面臨信息不對(duì)稱、未來(lái)充滿不確定性時(shí)，就會(huì)引發(fā)背棄合作的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）交易成本

城市政府在協(xié)作過(guò)程中會(huì)不斷進(jìn)行成本和收益的分析，如果城市政府間協(xié)調(diào)、監(jiān)督等帶來(lái)的交易成本低于合作收益時(shí)，城市政府間的協(xié)作就會(huì)產(chǎn)生。反之，城市政府彼此之間的協(xié)作就難以為繼。從北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作發(fā)生階段劃分來(lái)看，城市政府間協(xié)作的交易成本主要包括事前和事后兩大部分。如果從內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行劃分，事前交易成本包括北部灣城市群各城市政府協(xié)作前掌握可能參與合作各方的偏好、資源和機(jī)會(huì)等信息，并對(duì)這些信息進(jìn)行加工、處置與分析的成本，以及對(duì)合作內(nèi)容（協(xié)議內(nèi)容）進(jìn)行談判和協(xié)商的成本。比如，為推動(dòng)北部灣城市群發(fā)展，2018年5月，廣西黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部率廣西黨政代表團(tuán)分別赴廣東、海南學(xué)習(xí)考察交流，為共同落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，深化粵桂瓊交流合作，努力實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、融合發(fā)展、共享發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。事后交易成本包含北部灣城市群各城市政府協(xié)作過(guò)程中所產(chǎn)生的執(zhí)行成本和自主權(quán)喪失的成本（代理成本）[20]。ICA框架指出，府際協(xié)作過(guò)程中往往因?yàn)槔嫫?、意?jiàn)爭(zhēng)執(zhí)導(dǎo)致實(shí)施協(xié)議偏離最低的執(zhí)行成本。北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作時(shí)面臨著自主權(quán)的損失，協(xié)作過(guò)程伴隨著自主權(quán)損失成本與合作收益的權(quán)衡抉擇。

（三）資源稟賦

諸如人力資源、自然資源、財(cái)政資源、技術(shù)資源、組織資源等資源稟賦差異，是北部灣城市群城市政府跨省域協(xié)作的重要約束條件。在北部灣城市群各個(gè)城市中，廣西的南寧市、廣東的茂名市、湛江市、海南的?？谑匈Y源稟賦較好，其中南寧作為北部灣城市群“一核兩極”城市框架中的核心城市，面向東盟的中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于北部灣城市群中其他城市，其在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，積累了豐厚的資金、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)秀的專業(yè)人才等資源，這為城市政府間跨省協(xié)作打下了牢固的基礎(chǔ)。資源稟賦差異本可以成為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的動(dòng)力，但在政府層面卻成了各城市間聯(lián)系與合作的約束條件，因?yàn)楦鞒鞘虚g資源稟賦的差異成為各城市政府衡量自身利益得失、采取何種經(jīng)濟(jì)措施、擔(dān)負(fù)多少合作成本的重要參照指標(biāo)。比如，從相關(guān)省內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出，海南省與廣西區(qū)內(nèi)的城市政府更多地把合作意向瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的廣東省，兩省彼此之間并沒(méi)有投入太多的關(guān)注。然而，廣東省內(nèi)的城市政府則更多地聚焦于粵港澳大灣區(qū)和珠三角建設(shè)上。另外，資源稟賦較好的城市更傾向于開(kāi)放與合作，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的城市政府，由于在合作中可能處于弱勢(shì)地位，則更傾向保守發(fā)展。

（四）產(chǎn)業(yè)性質(zhì)

由于北部灣城市群各城市間地緣相近、海域相連、干線相同、腹地疊加的地理位置，再加上各城市經(jīng)濟(jì)資源、文化環(huán)境、氣候物產(chǎn)的共通性，北部灣城市群中像湛江、北海、?？诘瘸鞘卸家愿劭跒橐劳衼?lái)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)性質(zhì)趨同，互補(bǔ)性不強(qiáng)。區(qū)域內(nèi)城市易形成類(lèi)似的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)定位，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作缺乏內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)。比如，北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市③北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市包括：湛江、?？?、北海、欽州和防城港。參見(jiàn)：許抄軍,蘭艷澤,陳臻.“一帶一路”背景下北部灣經(jīng)濟(jì)圈港口城市間合作模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理,2018,38(05):78-84.在政策、產(chǎn)業(yè)、資源等方面的同質(zhì)性，使得港口城市的優(yōu)勢(shì)得不到有效發(fā)揮，彼此在海濱旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)方面存在競(jìng)爭(zhēng)，制約著城市政府間的合作。因此，港口城市間松散的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、薄弱的產(chǎn)業(yè)鏈條成為了北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的約束條件。

在北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作過(guò)程中，各種驅(qū)動(dòng)因素所起到的作用類(lèi)似于一種外部“推力”（Push），推動(dòng)著北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作向前發(fā)展。各種阻礙因素則相當(dāng)于一種“阻力”（Pull），阻礙著北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的進(jìn)程。盡管ICA理論是基于美國(guó)情境提出的關(guān)于權(quán)威碎片化的分析框架，但其能夠有效彌補(bǔ)我國(guó)協(xié)作性區(qū)域治理的框架構(gòu)建不足，能夠有效解釋地方政府協(xié)作的微觀動(dòng)機(jī)和外在約束（見(jiàn)圖2）。

圖2 地方政府協(xié)作的微觀動(dòng)機(jī)和外在約束

五、路徑選擇：北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)

所有的地方政府間合作，無(wú)論是國(guó)內(nèi)的還是跨國(guó)的、正式的還是非正式的，實(shí)際上都是制度性集體行動(dòng)——通過(guò)一組共同起作用的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)共享的政策目標(biāo)[19]?；谥贫刃约w行動(dòng)框架（ICA）北部灣城市群跨省府際協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）建立多向互動(dòng)的信息共享與協(xié)商制度

城市政府間合作風(fēng)險(xiǎn)的存在，很大程度上是因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱和不完全導(dǎo)致的，建立多向互動(dòng)的信息共享制度，有利于規(guī)避由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的合作風(fēng)險(xiǎn)，降低信息成本。首先，北部灣城市群跨省府際協(xié)作應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和“云計(jì)算技術(shù)”建立“一站式、全方位”的信息共享平臺(tái)?，F(xiàn)如今，“互聯(lián)網(wǎng)+”和云計(jì)算的影響已經(jīng)滲透到各個(gè)行業(yè)的應(yīng)用之中，它能夠有效的整合各種分散化的信息，打造信息共享平臺(tái)，幫助政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)或者公民充分了解和使用這些信息和數(shù)據(jù)，推動(dòng)政府信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放性公共管理。比如，可以將北部灣城市群15個(gè)主要城市的發(fā)展?fàn)顩r、項(xiàng)目建設(shè)、交通情況、社會(huì)保障水平等公共服務(wù)信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)一體化，使跨省協(xié)作的城市政府能夠迅速、有效的獲取相關(guān)信息。其次，為解決北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作治理中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，應(yīng)建立多向互動(dòng)的協(xié)商制度。比如，可以借鑒ICA理論中有關(guān)府際協(xié)作的區(qū)域組織形式，在北部灣省級(jí)層面建立具備綜合協(xié)調(diào)功能的“城市群協(xié)同發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”，并給予其“人、財(cái)、物”等資源上的支持，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力，使其成為固定的行政單位，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理跨省域協(xié)作的相關(guān)問(wèn)題。另外，在北部灣城市群城市政府間可以通過(guò)構(gòu)建“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”制度，定期開(kāi)展“區(qū)域發(fā)展論壇”，針對(duì)合作中的具體問(wèn)題，有組織的開(kāi)展專門(mén)性、常態(tài)化的協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)城市政府之間的交流與協(xié)作。

（二）制定有效的利益協(xié)調(diào)與監(jiān)督約束制度

北部灣城市群中的城市政府作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，不僅在合作中追求各自城市利益最大化，而且在利益分配上具有“不患寡而患不均”的思想。因此，制定北部灣城市群利益協(xié)調(diào)制度成為城市政府跨省協(xié)作的關(guān)鍵。利益協(xié)調(diào)制度包括合理的利益分配機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。利益分配機(jī)制即對(duì)合作產(chǎn)生的收益進(jìn)行公平、合理分配，比如在北部灣城市群跨省府際協(xié)作的城市政府間實(shí)施“利益分成”、按投資比例共享合作收益、稅收等。利益補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)那些由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦等原因?qū)е芦@利較少的城市政府進(jìn)行利益補(bǔ)償，保障北部灣城市群中各個(gè)城市政府協(xié)作的積極性。通過(guò)利益分配機(jī)制，對(duì)那些為實(shí)現(xiàn)共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益而付出成本和代價(jià)的城市政府給予補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡。由于北部灣城市群城市政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦存在較大差異，做好合作前的利益分配規(guī)劃和合作后的利益補(bǔ)償安排就顯得尤為重要。另外，為保證北部灣城市群跨省府際協(xié)作的可持續(xù)性，避免合作中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，有效的監(jiān)督約束制度是根本保障。一方面可以建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)專業(yè)的行政人員對(duì)跨省域協(xié)作的城市政府進(jìn)行監(jiān)督和約束，保證制度的有效實(shí)施。另一方面，可以通過(guò)簽署相關(guān)的合作契約，明確參與主體間的權(quán)利和義務(wù)，并通過(guò)法律法規(guī)的形式明確規(guī)定契約履行中的違約責(zé)任和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于北部灣城市群跨省府際協(xié)作中城市政府的違約行為采取強(qiáng)制性的行政手段進(jìn)行制裁，保障城市政府間合作。

（三）構(gòu)建多元參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制

ICA理論指出，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等關(guān)系的相互嵌套而形成的自組織網(wǎng)絡(luò)有利于區(qū)域內(nèi)城市政府自愿達(dá)成合作，并非屈服于正式權(quán)力和制度的約束。然而，北部灣城市群跨省域府際協(xié)作大部分都是由城市政府主導(dǎo)實(shí)施，缺乏多元主體的參與，特別是在經(jīng)濟(jì)方面，政府干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致生產(chǎn)要素流動(dòng)不充分以及不同形式的地方保護(hù)主義盛行。因此，要構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制，將市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元參與主體嵌入到北部灣城市群跨省府際協(xié)作當(dāng)中，形成多元互動(dòng)的自組織網(wǎng)絡(luò)。此外，ICA理論認(rèn)為，通過(guò)參與府際協(xié)作的多方主體自主制定符合各方實(shí)際情況的非正式規(guī)則，不僅有利于城市政府間社會(huì)資本的培育，而且還可以縮減交易成本，實(shí)現(xiàn)彼此間更好的交流與協(xié)作。因此，北部灣城市群應(yīng)鼓勵(lì)和支持各企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體建立跨區(qū)域的合作聯(lián)盟，打破行政區(qū)劃的藩籬，進(jìn)行信息的充分交流與共享，通過(guò)自下而上的多元化非正式協(xié)作推動(dòng)北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作進(jìn)程。構(gòu)建多元參與的網(wǎng)絡(luò)嵌入型治理機(jī)制，使得多元參與主體根植于區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作、服務(wù)共享、彼此監(jiān)督等多種形式在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，為北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作培育良好的社會(huì)資本。

（四）實(shí)施跨區(qū)域的橫向協(xié)調(diào)與縱向嵌入式治理機(jī)制④縱向嵌入式治理機(jī)制：將縱向政府關(guān)系嵌入到區(qū)域橫向協(xié)作治理當(dāng)中，與橫向城市政府緊密配合，降低由于區(qū)域差異化導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)與交易成本。參見(jiàn)：邢華.我國(guó)區(qū)域合作的縱向嵌入式治理機(jī)制研究:基于交易成本的視角[J].中國(guó)行政管理,2015(10):80-84.

地方政府間的橫向協(xié)作與上級(jí)政府縱向嵌入的有機(jī)結(jié)合是解決跨界區(qū)域合作的有效方法。在跨區(qū)域合作當(dāng)中，城市政府橫向間的關(guān)系一直是被強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，對(duì)于縱向政府間的關(guān)系則明顯關(guān)注不足。實(shí)踐表明，只有橫向地方政府和縱向上級(jí)政府的有效配合，才能更好的推動(dòng)北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作的發(fā)展。ICA理論認(rèn)為，在跨區(qū)域府際協(xié)作當(dāng)中，來(lái)自上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)甚至中央政府的干預(yù)與介入有時(shí)至關(guān)重要，比如對(duì)分權(quán)化城市政府進(jìn)行集權(quán)化整合，上級(jí)政府通過(guò)適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃的調(diào)整，就可以將外部性問(wèn)題“內(nèi)化”解決，降低合作中交易成本?？v向嵌入式治理機(jī)制是依靠正式權(quán)威，通過(guò)有機(jī)嵌入的方式，根植于區(qū)域合作治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，目的是降低城市政府間由于區(qū)域差異化導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)與交易成本[21]。因此，北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作應(yīng)將縱向嵌入式治理機(jī)制根植于跨省協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，與城市政府間橫向協(xié)調(diào)相互配合，減少合作風(fēng)險(xiǎn)，縮小協(xié)作成本。另外，借鑒制度性集體行動(dòng)困境的解決機(jī)制中有關(guān)委托授權(quán)的做法，北部灣城市群所涉及的三個(gè)省級(jí)政府可以通過(guò)對(duì)第三方權(quán)力機(jī)構(gòu)委托授權(quán)的方式開(kāi)展城市政府間的溝通協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)跨省城市政府間大型項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接等功能性管制?？傊?，為更好的達(dá)成北部灣城市群城市政府跨省協(xié)作，就要將跨區(qū)域的橫向協(xié)調(diào)與縱向嵌入式治理機(jī)制相結(jié)合，將縱向政府關(guān)系合理的嵌入到跨省域府際協(xié)作中去。

六、結(jié)語(yǔ)

北部灣城市群作為國(guó)家規(guī)劃的九個(gè)國(guó)家二級(jí)城市群之一，因其面向東盟的特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大潛力的發(fā)展區(qū)域。打造北部灣城市群能夠輻射和帶動(dòng)西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)南北經(jīng)濟(jì)的平衡。發(fā)展北部灣城市群，需要打破城市政府間的碎片化管理體制，建立健全北部灣城市群跨省域府際協(xié)作機(jī)制。這一協(xié)作機(jī)制在多年改革開(kāi)放的實(shí)踐中，已初步形成，在新的形勢(shì)下，需要進(jìn)一步完善，特別是應(yīng)該在城市跨省協(xié)作方面下大功夫。當(dāng)然，體制機(jī)制上的構(gòu)建與完善不是一蹴而就的，在北部灣城市群跨省域協(xié)作領(lǐng)域，應(yīng)允許部分城市政府進(jìn)行試點(diǎn)，不斷改善制度環(huán)境，以此推動(dòng)北部灣城市群跨省域協(xié)作持續(xù)、健康發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)北部灣城市群經(jīng)濟(jì)的崛起。