張 建

2018年3月，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄，下令廣泛對中國商品大規(guī)模征收關(guān)稅，涉稅商品規(guī)模高達(dá)600億美元。這一舉措堪稱特朗普上任以來為平衡中美之間經(jīng)濟(jì)競爭所作出的最大膽的決策，此舉觸發(fā)并導(dǎo)致中美兩大世界經(jīng)濟(jì)體之間原本已趨于緊張的貿(mào)易摩擦進(jìn)一步升級。美國此次單邊采取的貿(mào)易保護(hù)行動，不僅直接損害了中美兩國的經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系，而且一旦全面爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，無疑將對全球經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生客觀的重大負(fù)面影響。對此，我國政府部門及民間組織要從對內(nèi)對外兩個角度綜合商討應(yīng)對策略：對外我們要做好防備，對內(nèi)要從法律上、制度上對我國可能受損害的行業(yè)、企業(yè)、工人、農(nóng)民提供支持。師夷長技以制夷，濫觴于美國的貿(mào)易調(diào)整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）制度為我國應(yīng)對貿(mào)易損害提供了重要的參考。

美國的TAA制度最早由勞工組織所推動，確立于美國《1962年貿(mào)易拓展法》，先后于1974年、1988年、2002年、2009年進(jìn)行過修訂。這一制度旨在為因進(jìn)口增加或生產(chǎn)轉(zhuǎn)移而受損的工人、企業(yè)、農(nóng)民、社區(qū)等提供政府援助，促使衰退產(chǎn)業(yè)或劣勢產(chǎn)業(yè)積極調(diào)整以應(yīng)對進(jìn)口競爭，同時補(bǔ)償相關(guān)主體因貿(mào)易自由化所遭受的利益損失，從而實(shí)現(xiàn)社會整體福利的增加，降低或避免受損者因?qū)ν赓Q(mào)易所遭受的失業(yè)風(fēng)險、抵消貿(mào)易自由化進(jìn)程中因競爭劣勢產(chǎn)生的不利影響①陳利強(qiáng)：《美國貿(mào)易調(diào)整援助制度研究》，人民出版社，2010年，第114頁。。除美國外，歐盟、韓國、日本、澳大利亞、加拿大等也在不同程度上引入了TAA立法。該制度基于帕累托最優(yōu)的原理，對國際貿(mào)易自由化過程中受損的主體提供了有效的補(bǔ)償機(jī)制，取得了一定的效果。2017年，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)本著法治“先行先試”的政策支持，率先制定并頒布了《貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》（簡稱《試點(diǎn)辦法》），以期形成可供復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)，為在全國范圍內(nèi)頒行普遍性的TAA立法提供參照。目前，國內(nèi)有關(guān)商務(wù)部門正主持起草中國的貿(mào)易調(diào)整援助立法草案，在這一背景下，有必要厘定TAA制度的理論基礎(chǔ)、明確立法的必要性與可行性，選擇適當(dāng)?shù)穆窂脚c模式，從而澄清國內(nèi)立法的整體思路。同時，立足中國國情，有條件地借鑒域外的成熟立法，分別針對受援助的對象、援助條件、申請程序、具體援助措施等細(xì)節(jié)問題提出制度設(shè)計(jì)的思考，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、貿(mào)易調(diào)整援助制度的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)考慮

（一）貿(mào)易調(diào)整援助制度的理論基礎(chǔ)

國際貿(mào)易與投資自由化是全球化時代國家間經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的總體趨勢，其不僅體現(xiàn)為各國的關(guān)稅減讓，還包括取消各類非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。自由貿(mào)易為各國的出口產(chǎn)業(yè)拓寬了海外市場，使得各類生產(chǎn)要素得以跨國、跨地區(qū)自由流動，獲致生產(chǎn)效率的最大化。然而，自由貿(mào)易卻并非完美無缺，當(dāng)進(jìn)出口貿(mào)易的限制完全放寬之后，必將對某些國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或國內(nèi)企業(yè)帶來源自出口國的市場競爭，從而造成沖擊，嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致部分企業(yè)破產(chǎn)倒閉、工人下崗失業(yè)、產(chǎn)業(yè)凋敝萎縮。實(shí)踐中，在應(yīng)對進(jìn)口競爭所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)損害時，存在三類主要的救濟(jì)機(jī)制：其一，重啟貿(mào)易保護(hù)主義的“盾牌”，通過各種關(guān)稅或非關(guān)稅貿(mào)易壁壘將進(jìn)口攔截在外；其二，對國內(nèi)受到競爭損害或貿(mào)易沖擊的企業(yè)予以指導(dǎo)，運(yùn)用各種可行的激勵或援助途徑促使產(chǎn)業(yè)升級、調(diào)整并優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、提升其市場競爭力，此即貿(mào)易調(diào)整援助；其三，綜合運(yùn)用上述兩類不同的救濟(jì)，將法律制度的“組合拳”予以并用，從不同角度發(fā)揮集聚效用②陳利強(qiáng)、屠新泉：《WTO體制下美國貿(mào)易調(diào)整援助制度合法性探析》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》，2011年第2期。。

鑒于自由貿(mào)易可能帶來消極影響，各國通過確立上述綜合型的制度工具維護(hù)進(jìn)口國的產(chǎn)業(yè)安全，在貿(mào)易自由化帶來的收益與針對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的調(diào)整之間尋求平衡，已經(jīng)成為自由貿(mào)易時代不容忽視的議題，而這恰恰為公平貿(mào)易的理念提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)③Richard S．Gottlieb, Debra P．Steger, Darrel H．Pearson,“Current and Possible Future International Rules Relating to Trade Adjustment Policies—Subsidies, Safeguards, Trade Adjustment Assistance: A View From Canada”, Canada-United States Law Journal , 1988(2)．。所謂公平貿(mào)易，萌芽于19世紀(jì)80年代，這一理念為克服貿(mào)易保護(hù)主義和自由貿(mào)易主義的極端化提供了折中方案。有些學(xué)者認(rèn)為，美國提出公平貿(mào)易的背景是為了保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，這一初衷表明其試圖以公平貿(mào)易為借口實(shí)施貿(mào)易保護(hù)④何憲民：《WTO體制下貿(mào)易救濟(jì)實(shí)施與中國的應(yīng)對策略研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第21頁。。但客觀來看，公平貿(mào)易理念確有可取之處：首先，公平貿(mào)易對國際貿(mào)易各方提出了公平競爭的要求，同時契合了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和競爭保障法的目標(biāo)；其次，公平貿(mào)易政策規(guī)范了政府干預(yù)自由貿(mào)易、保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受競爭威脅的限度和條件，有益于國際貿(mào)易環(huán)境的健康化、良性化。

（二）貿(mào)易調(diào)整援助制度的現(xiàn)實(shí)考慮

之所以需要構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助制度，并以此來彌補(bǔ)企業(yè)因貿(mào)易自由化及進(jìn)口增加所遭遇的利益減損，除了公平貿(mào)易的理論支撐外，還存在現(xiàn)實(shí)原因方面的考慮。具體而言，即現(xiàn)有的貿(mào)易救濟(jì)措施在應(yīng)對貿(mào)易損害過程中存在局限性①Bo Chen,“Establishing China’s Trade Adjustment Assistance For FTA”, Korea University Law Review, 2010(1)．。通常認(rèn)為，世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）規(guī)則體系下的貿(mào)易救濟(jì)措施涵蓋了反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施三類，此即所謂的“兩反一?！薄８鲊诰喗Y(jié)FTA時通常將WTO框架下的上述三項(xiàng)協(xié)定納入其中，從而為自由化預(yù)先置入公平貿(mào)易的理念及救濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮“安全閥”功能，維系產(chǎn)業(yè)安全?？傮w來看，引入貿(mào)易救濟(jì)制度并不會對國際貿(mào)易的自由化形成阻礙，相反它為國際貿(mào)易提供了減壓的空間，使得各國能夠在享受自由化的同時，減少自由貿(mào)易對國內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊②何憲民：《WTO體制下貿(mào)易救濟(jì)實(shí)施與中國的應(yīng)對策略研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第17頁。。事實(shí)上，“兩反一保”的具體實(shí)施主要是通過一些具有保護(hù)主義色彩的舉措，例如對進(jìn)口商加征關(guān)稅、要求出口商做出價格承諾或?qū)M(jìn)口實(shí)施配額管理，以此來實(shí)現(xiàn)對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。實(shí)踐中，因進(jìn)口產(chǎn)品的不公平競爭而受損的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)大多通過提起反傾銷或反補(bǔ)貼而尋求救濟(jì)，而因公平競爭受到損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)則主要通過保障措施尋求救濟(jì)。不過，這些救濟(jì)措施具有一定的局限性，欠缺彈性：首先，申請者啟用貿(mào)易救濟(jì)措施必須具備充分的法律基礎(chǔ)、滿足較為嚴(yán)格的啟動條件并按法定程序進(jìn)行，不僅需要證實(shí)傾銷、補(bǔ)貼、進(jìn)口激增等事實(shí)，還要進(jìn)行損害調(diào)查、證明相應(yīng)的因果關(guān)系；其次，貿(mào)易救濟(jì)措施針對的目標(biāo)是對本國同類產(chǎn)業(yè)具有競爭效果的進(jìn)口產(chǎn)品，通過削減其優(yōu)勢而實(shí)現(xiàn)保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，但是救濟(jì)措施只能發(fā)揮“盾牌”式的保護(hù)屏障作用，卻無益于從正面促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、強(qiáng)化和提升企業(yè)的競爭力、幫助勞工再就業(yè)等③高維新：《WTO貿(mào)易救濟(jì)權(quán)研究》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2012年，第21頁。。

（三）構(gòu)建TAA制度的必要性分析

自改革開放以來，中國始終堅(jiān)定支持多邊貿(mào)易體制，促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，積極推動營造開放型世界經(jīng)濟(jì)。截至2018年底，中國已經(jīng)對外簽訂大量的區(qū)域或雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，例如《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定》《中國—巴基斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等。與此同時，中國與一些國家簽署的FTA面臨著升級的需要，如《中日韓自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—巴拿馬自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》等。正在進(jìn)行中的FTA談判也不斷取得新的進(jìn)展，如《中國—挪威自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—蒙古自由貿(mào)易協(xié)定》《中國—巴勒斯坦自由貿(mào)易協(xié)定》等。此外，廣義的FTA中也包括了內(nèi)地與港澳特別行政區(qū)、大陸與臺灣地區(qū)簽署的更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排，如《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》等。顯然，簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，有助于促進(jìn)中國與上述經(jīng)濟(jì)體的雙邊貿(mào)易發(fā)展。但不容否認(rèn)的是，實(shí)施FTA會導(dǎo)致進(jìn)口的大量擴(kuò)張，必然對中國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來更大的競爭壓力，其可能造成的負(fù)面影響不容忽視。實(shí)施 FTA可能會帶來的負(fù)面影響，可以從國內(nèi)相關(guān)企業(yè)和工人兩個方面來分析④陳波：《構(gòu)建我國FTA的貿(mào)易調(diào)整援助》，《國際展望》，2010年第4期。。為了保證自由貿(mào)易在公平有序的環(huán)境中得到持續(xù)而長久的發(fā)展，必須要借助于法治的力量使政策受益者能夠且愿意對受損者所遭遇的損失（如勞工失業(yè)或收益減少）給予補(bǔ)償。如果沒有TAA制度為利益受損的企業(yè)、勞工等群體提供援助和支持，那么自由貿(mào)易即便可以從總量上增加國家財(cái)富，卻無法從總體上增進(jìn)社會福利①Ethan Kapstein,“Trade Liberalization and the Politics of Trade Adjustment Assistance”, International Labor Review, 1998(1)．。換言之，盡管自由貿(mào)易的理論依據(jù)非常充分，但在那些因進(jìn)口競爭而面臨著收入下降以及失業(yè)命運(yùn)的企業(yè)和工人當(dāng)中，自由貿(mào)易政策卻遇到了巨大阻力。

相比于貿(mào)易救濟(jì)措施，TAA制度在緩和上述阻力方面具有獨(dú)特優(yōu)勢：其一，由于WTO法律規(guī)則中并不存在涉及TAA的直接規(guī)范，因此申請者啟動TAA項(xiàng)目的法律基礎(chǔ)主要在于國內(nèi)立法，資格條件、援助對象、審批程序與援助措施均由各國獨(dú)立制定，而貿(mào)易救濟(jì)措施則受到WTO規(guī)則的規(guī)范與管制；其二，TAA制度的立法初衷在于調(diào)整本國工人、企業(yè)、農(nóng)民等主體的經(jīng)濟(jì)困境，使其能夠具備從正面應(yīng)對進(jìn)口競爭的能力，而貿(mào)易救濟(jì)則針對外國出口商的不公平貿(mào)易行為或公平貿(mào)易行為引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損害②不過，立法初衷與實(shí)際效果之間可能存在距離。例如，1974年《美國貿(mào)易法》催生了大量的工人TAA項(xiàng)目，工會在其中發(fā)揮了重要作用，這在汽車和鋼鐵領(lǐng)域尤為突出。然而，工人主要運(yùn)用TAA項(xiàng)目主張臨時罷工期間享有高于市場平均水平的工資率，卻并沒有按照TAA項(xiàng)目的立法初衷進(jìn)行調(diào)整或培訓(xùn)以應(yīng)對進(jìn)口競爭，該時期的工人TAA項(xiàng)目被視為政府失靈的典型代表。James A．Dorn,“Trade Adjustment Assistance: A Case of Government Failure”, Cato Journal, 1982(1)．；第三，雖然TAA制度面臨著是否構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼的質(zhì)疑，但從長遠(yuǎn)來看，它的合理運(yùn)用并不會扭曲現(xiàn)行的國際貿(mào)易秩序，而貿(mào)易救濟(jì)措施如果被濫用，則可能適得其反，對國際貿(mào)易秩序造成扭曲后果。國際貿(mào)易強(qiáng)國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給我們提供了重要的借鑒意義，要想在國際貿(mào)易交往中維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，必須構(gòu)建一整套完備的既滿足本國國情需要又符合國際通行實(shí)踐的法律制度體系，而TAA制度的確立是構(gòu)建安全高效的國際經(jīng)貿(mào)風(fēng)險防范體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新時代中國對外貿(mào)易立法的題中應(yīng)有之義。鑒于TAA制度在國際貿(mào)易中的重要作用及其特殊功能，本文主要以中國的TAA立法作為視角，借助于域外法律實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)，分別論述推動立法的整體思路、制度設(shè)計(jì)的逐層展開、程序?qū)嵤┑木唧w方案及措施等問題。

二、中國貿(mào)易調(diào)整援助立法的整體思路

（一）中國TAA立法的邏輯起點(diǎn)

如上文所言，TAA制度的定位是為了使因進(jìn)口競爭而遭受損害的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人、農(nóng)民等提供援助，以協(xié)助其轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和利益補(bǔ)償而恢復(fù)競爭力。不同于貿(mào)易救濟(jì)，TAA立法的出發(fā)點(diǎn)是通過適時、適度、靈活的措施，對弱勢產(chǎn)業(yè)和社會群體予以扶持，緩解貿(mào)易政策調(diào)整造成的不利影響。作為其他經(jīng)濟(jì)政策的補(bǔ)充，該制度可有效提高國家經(jīng)濟(jì)政策在應(yīng)對和化解貿(mào)易不利影響時的靈活性。就基本宗旨而言，TAA建構(gòu)在公平貿(mào)易的理念基礎(chǔ)上，其不僅符合WTO規(guī)則，也與當(dāng)今貿(mào)易自由化的總體方向不相違背，具有不直接干預(yù)貿(mào)易流動、引發(fā)貿(mào)易糾紛的可能性小等柔性特征，這是其內(nèi)在的制度優(yōu)勢所在?；诖耍覈嘘P(guān)部門已經(jīng)意識到了建立及推廣TAA的必要性與可行性。國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)〔2015〕69號）第19條明確指出：應(yīng)盡快研究建立既符合WTO規(guī)則又適應(yīng)中國國情的TAA制度，對因?yàn)殛P(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、個人提供援助，提升競爭力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。該條款系我國政府首次在官方文件中提出構(gòu)建TAA制度，而上海自貿(mào)區(qū)于2017年開始實(shí)施的《試點(diǎn)辦法》，正是對這一意見的有效回應(yīng)?？梢哉f，TAA制度據(jù)以確立的基本原則是，在不損害貿(mào)易自由化的前提下，推進(jìn)貿(mào)易公平的實(shí)現(xiàn)，通過補(bǔ)償受損者，從而實(shí)現(xiàn)整體社會福利的最大化。

（二）與WTO規(guī)范體系的關(guān)系定位

從比較優(yōu)勢理論出發(fā)，自由貿(mào)易不僅有助于經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)，還可提升資本與勞動力等生產(chǎn)要素的高效流動，從而充分保持市場活力。然而，貿(mào)易自由化也將對劣勢的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及勞工帶來競爭方面的不利影響，TAA制度的存在，恰恰有助于為自由貿(mào)易提供有效的緩沖和過渡機(jī)制，因此其通常與FTA相輔相成。例如，為了緩解因《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）的締結(jié)而引發(fā)的勞動失業(yè)等問題，美國設(shè)立了“NAFTA過渡性調(diào)整援助項(xiàng)目”；為了調(diào)和《韓國與美國自由貿(mào)易協(xié)定》伴生的公平貿(mào)易困境，韓國于2006年制定了《貿(mào)易調(diào)整援助法》。近年來，WTO的多邊談判屢屢受挫，區(qū)域一體化對世界經(jīng)濟(jì)全球化帶來了一定的挑戰(zhàn)，盡管如此，WTO仍然是世界公認(rèn)的最為重要的國際貿(mào)易組織。盡管WTO中并不存在專門針對TAA的統(tǒng)一規(guī)則，但WTO的產(chǎn)生本就是自由貿(mào)易和貿(mào)易保護(hù)在對立統(tǒng)一中發(fā)展的結(jié)果，且WTO始終遵循著在公平貿(mào)易的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化發(fā)展的路線，這就為TAA制度在WTO框架內(nèi)合法存續(xù)提供了空間①劉振環(huán)：《美國貿(mào)易政策研究》，法律出版社，2010年，第235頁。。據(jù)筆者觀察，美國的TAA項(xiàng)目曾經(jīng)被列入WTO貿(mào)易政策評審的范圍，2004年的審議報告曾將美國的企業(yè)TAA項(xiàng)目列入“政府補(bǔ)貼及其他支持措施”，2006年的審議報告繼續(xù)將企業(yè)TAA視為“包括補(bǔ)貼在內(nèi)的其他政府支持”，并對農(nóng)民TAA予以討論。

根據(jù)1994年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1994）第6條、第16條及《反補(bǔ)貼協(xié)定》，補(bǔ)貼的認(rèn)定需要同時滿足三方面構(gòu)成要件：其一，在成員國領(lǐng)土內(nèi)由政府或公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助或價格支持；其二，接受補(bǔ)貼者獲得某種利益的給予；其三，補(bǔ)貼具有專項(xiàng)性。《反補(bǔ)貼協(xié)定》將補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼（紅燈補(bǔ)貼）、可申訴的補(bǔ)貼（黃燈補(bǔ)貼）、不可申訴的補(bǔ)貼（綠燈補(bǔ)貼）三類，其中，紅燈補(bǔ)貼明顯具有貿(mào)易扭曲及貿(mào)易損害的效果，黃燈補(bǔ)貼只有被認(rèn)為造成了不利影響時才受質(zhì)疑②王傳麗、史曉麗：《國際貿(mào)易法》，中國人民大學(xué)出版社，2012年第2版，第350頁。。在判定TAA制度在WTO規(guī)則體系下的合規(guī)性時，主要考慮之一是相關(guān)援助措施是否可能構(gòu)成被禁止或被限制的補(bǔ)貼，相關(guān)討論尤其集中于TAA措施是否具有《反補(bǔ)貼協(xié)定》第2條規(guī)定的專項(xiàng)性（包括法律專項(xiàng)性、事實(shí)專項(xiàng)性、地區(qū)專項(xiàng)性、擬制專項(xiàng)性），而專項(xiàng)性恰恰是認(rèn)定有關(guān)補(bǔ)貼是否違規(guī)的“過濾器”③任強(qiáng)：《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則中法律專項(xiàng)性與事實(shí)專項(xiàng)性關(guān)系解讀》，《深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2017年第2期。。從實(shí)施援助措施的目的角度考慮，TAA系針對因進(jìn)口競爭而導(dǎo)致失業(yè)的工人或受損的企業(yè)提供補(bǔ)償和援助，這雖有可能符合專項(xiàng)性，但并不構(gòu)成可訴的補(bǔ)貼或禁止性補(bǔ)貼，因?yàn)樵⒉粫Τ隹诜交蚱渌鸚TO成員方的貿(mào)易利益構(gòu)成消極影響。更何況，發(fā)放再調(diào)整津貼只是作為援助措施的次要手段之一，技術(shù)援助、再就業(yè)培訓(xùn)等并不符合補(bǔ)貼所規(guī)定的財(cái)政資助或價格支持要求④陳利強(qiáng)、屠新泉：《WTO體制下美國貿(mào)易調(diào)整援助制度合法性探析》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》，2011年第2期。。

此外，關(guān)于TAA與《保障措施協(xié)定》的關(guān)系，也存在爭論。對于政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的形式及其干預(yù)程度，《保障措施協(xié)定》并無明文規(guī)定，這意味著有關(guān)調(diào)整措施主要交由各成員方自由裁量。盡管美日等主張應(yīng)由企業(yè)自身開展結(jié)構(gòu)調(diào)整以應(yīng)對國際競爭，但其在實(shí)踐中卻是由產(chǎn)業(yè)首先做出調(diào)整計(jì)劃，而后由政府審查后向企業(yè)提供財(cái)政資助或補(bǔ)貼。相比于美日，中國在TAA立法方面幾近空白，只在《對外貿(mào)易法》第44條提及國家可以采取必要救濟(jì)措施對產(chǎn)業(yè)提供必要支持，這一條文被學(xué)者視為現(xiàn)行國內(nèi)立法中關(guān)于產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助的主要規(guī)定①韓秀麗：《保障措施、貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助立法》，《河北法學(xué)》，2005年第1期。。然而，如此粗糙的條款顯然不足以在必要時保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及工人，結(jié)合現(xiàn)有國內(nèi)規(guī)范制定中國的TAA專門立法，實(shí)屬大勢所趨。

（三）與現(xiàn)有國內(nèi)立法的關(guān)系定位

國際貿(mào)易是在對外開放背景下長期的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，而貿(mào)易立法不僅在貿(mào)易戰(zhàn)中具有實(shí)質(zhì)意義，在日常的國際貿(mào)易交往中也不可或缺。相比于西方，中國國內(nèi)的貿(mào)易救濟(jì)法律體系還較為薄弱，有待完善。自1994年以來，中國政府始終致力于推動對外貿(mào)易立法體系的完善，這種由政府“自上而下”推動的立法模式，不同于美國由勞工等私人利益集團(tuán)主導(dǎo)的“自下而上”的立法模式，為了使TAA制度能夠真正在中國“落地生根”，必須先行理清制度生成的理論邏輯。改革開放四十多年來，中國對外簽訂了大量的自由貿(mào)易協(xié)定、積極支持并堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體系，對深化國際貿(mào)易自由化和構(gòu)建良好的對外貿(mào)易環(huán)境奠定了法制基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國對外貿(mào)易法》自1994年制定后，先后曾于2004年、2016年進(jìn)行過修訂，日臻完備。不過，立法者并沒有深刻意識到貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的緊密聯(lián)系，現(xiàn)行《對外貿(mào)易法》迄今仍未確立“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”的概念，這不足以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)國際競爭力提升的需求。在《對外貿(mào)易法》中，唯一涉及產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助的規(guī)定體現(xiàn)在第44條中，該條系關(guān)于保障措施的實(shí)施要件，但其中提及了“國家可以對該產(chǎn)業(yè)提供必要的支持”。不過，如此粗糙的立法技術(shù)顯然欠缺可操作性，也難以有針對性地?fù)?jù)此對國內(nèi)因進(jìn)口增加而遭受經(jīng)濟(jì)損害的企業(yè)或工人提供申請?jiān)闹贫然A(chǔ)，在未針對TAA制定專門立法或相關(guān)實(shí)施條例的前提下，單純根據(jù)《對外貿(mào)易法》中的只言片語而請求貿(mào)易援助，顯然在法律上難以立足。

在1997年之前，中國的反傾銷立法幾乎處于空白狀態(tài)，隨著外國對華反傾銷案件的日益增多，我國國務(wù)院才在1997年3月頒布了《反傾銷和反補(bǔ)貼條例》，該條例共42條，將反傾銷和反補(bǔ)貼規(guī)則混在一起，缺乏系統(tǒng)可操作性。隨著國際貿(mào)易形勢的嚴(yán)峻和入世的實(shí)際要求，中國政府于2001年頒布了《反傾銷條例》，并出臺了若干配套規(guī)定，如《反傾銷調(diào)查聽證會暫行規(guī)定》《出口產(chǎn)品反傾銷規(guī)定》《反傾銷立案暫行規(guī)定》等。然而，現(xiàn)有的國內(nèi)法律法規(guī)和規(guī)章條例并不能夠滿足我國企業(yè)在進(jìn)出口中的法律需求，出臺專門的貿(mào)易調(diào)整援助立法十分迫切。對于貿(mào)易調(diào)整援助立法與現(xiàn)有的國內(nèi)貿(mào)易救濟(jì)立法的關(guān)系，既不是上位法與下位法，也不是一般法與特別法，而是相互并行、側(cè)重各有不同、共同發(fā)揮作用的規(guī)范。具言之，補(bǔ)貼更多是源自于政府對部分企業(yè)的重點(diǎn)扶持，偏重于政府行為，而傾銷主要是出口商之間的無序競爭，屬于企業(yè)行為，反傾銷與反補(bǔ)貼二者均屬于制止不公平國際貿(mào)易行為的救濟(jì)機(jī)制，而貿(mào)易調(diào)整援助則有不同側(cè)重，其目標(biāo)不是制止貿(mào)易行為，而是從結(jié)果上對因自由貿(mào)易遭受損害的企業(yè)、農(nóng)民、工人等群體予以補(bǔ)償、救助、調(diào)整的舉措，尤其偏重于實(shí)質(zhì)正義。實(shí)踐中，反補(bǔ)貼稅的稅率通常高于反傾銷稅，打擊的目標(biāo)廣泛涉及政府補(bǔ)貼對象的下游企業(yè)乃至整個產(chǎn)業(yè)鏈。

在制定中國TAA立法的進(jìn)程中，除了要從貿(mào)易自由化著眼、厘清貿(mào)易調(diào)整援助與貿(mào)易救濟(jì)法律之間的關(guān)系外，還要從調(diào)整和援助視角梳理TAA立法與社會救助立法之間的關(guān)系。所謂的社會救助立法，屬于社會保障法的一部分，其建立在社會公平基礎(chǔ)之上，以“若有所扶”、“以人為本”、保障民生、維持社會穩(wěn)定作為價值取向，通過法律制度的設(shè)計(jì)要求國家或其他社會主體救濟(jì)和扶持在整個社會上處于弱勢地位的群體和個人的法律體系①畢金平：《論我國精準(zhǔn)扶貧與社會救助制度的銜接和調(diào)試》，《學(xué)術(shù)界》，2018年第7期。。相比于其他法律領(lǐng)域，我國的社會救助立法進(jìn)程十分遲緩，直至2014年國務(wù)院才頒發(fā)了《社會救助暫行辦法》，除了行政法規(guī)外，我國迄今未有社會救助方面的專門立法②林閩鋼：《新時期我國社會救助立法的主要問題研究》，《中國行政管理》，2018年第6期。。相比之下，TAA立法定向援助因進(jìn)口增加所導(dǎo)致的企業(yè)、工人、農(nóng)民等主體所受到的失業(yè)及貿(mào)易損失，而社會救助立法則更為寬泛地針對所有在社會上處于貧困地位的主體，其涵蓋了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等情形，而不問其困窘地位系出于何種原因所致③蔣悟真、尹迪：《社會救助法與社會保險法的銜接與調(diào)適》，《法學(xué)》，2014年第4期。。TAA立法雖然與社會救助法有一定的共性特征，即均具有扶弱抑強(qiáng)、彌補(bǔ)損失、保障民生等功能，但前者著重于恢復(fù)國際貿(mào)易自由化所產(chǎn)生的貿(mào)易損害后果，而后者更側(cè)重國家在保障國計(jì)民生方面的兜底功能，因而后者的福利色彩較為明顯。鑒于此，基于不同的制度功能，在國際貿(mào)易立法中，TAA具有立法必要性。

（四）立法體例的選擇及其考量

基于援助對象及制度定位的側(cè)重點(diǎn)不同，國際上關(guān)于TAA的立法大體上可以分為如下五類模式：其一，“兩條路線三類項(xiàng)目”的美國模式，美國的TAA立法不僅包括依附于保障措施條款的間接路線（亦稱“201路線”），還包括獨(dú)立于保障措施條款的直接路線（亦稱TAA路線），前者針對不同形式的貿(mào)易行為提供對應(yīng)的進(jìn)口救濟(jì)（如關(guān)稅、配額）與貿(mào)易援助，后者則由相關(guān)申請者直接向美國關(guān)稅委員會提出資格審查申請，待通過資格審查后再向勞工部或商務(wù)部請求援助利益④Steven D．Schwinn“,Trade Adjustment Assistance at the U．S．Court of International Trade: The Year in Review”, Georgetown Journal of International Law, 2009(1)．；其二，專為受到全球化負(fù)面影響或因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而下崗失業(yè)的工人而實(shí)施一次性援助的歐盟模式，此類模式僅限定于勞工市場，而不及于企業(yè)或農(nóng)民⑤Stephen Kim Park,“Bridging the Global Governance Gap: Reforming the Law of Trade Adjustment”, Georgetown Journal of International Law, 2012(1)．；其三，從正面鼓勵和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)掘出口競爭潛力的加拿大模式，從立法著重點(diǎn)的側(cè)重方向來看，這種立法定位的重心不在于為受損產(chǎn)業(yè)提供扶持和援助，而在于為競爭力較強(qiáng)的企業(yè)提供助推作用⑥Lysenko Dmitry, Mills Lisa and Schwartz Saul, “Does Canada Need Trade Adjustment Assistance”, International Journal, 2017(1)．；其四，將貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)融合、援助衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型換代的日本模式，尤其以特定產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)改善和臨時整頓為特色⑦J．Mark Ramseyer,“Letting Obsolete Firms Die: Trade Adjustment Assistance in the United States and Japan”, Harvard International Law Journal, 1981(1)．；其五，以國際上的FTA促進(jìn)和帶動國內(nèi)法改革的韓國模式，韓國之所以制定專門的TAA立法，是為了與其簽署的大量FTA形成有效的呼應(yīng)和銜接，特別是其國內(nèi)的農(nóng)業(yè)漁業(yè)TAA措施，直接源自于實(shí)施FTA的現(xiàn)實(shí)需要⑧藍(lán)天：《FTA戰(zhàn)略下韓國的貿(mào)易調(diào)整援助制度及啟示》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》，2012年第1期。。

就TAA制度在中國的立法體例而言，存在由全國人大制定法律、由國務(wù)院制定行政法規(guī)、由國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章等幾種主要的路徑。在這些不同的立法體例和制定模式中，究竟何者更為適宜，不僅需要考察《立法法》的基礎(chǔ)，還需要與國內(nèi)相關(guān)聯(lián)法律法規(guī)進(jìn)行必要的比照和銜接。首先，TAA立法屬于廣義上的對外貿(mào)易立法中的一個組成部分，而對外貿(mào)易并不屬于《立法法》第8條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，因此可以肯定的是，制定法律并不是TAA立法的唯一選項(xiàng)。其次，如前文所述，TAA作為一種貿(mào)易立法的工具，主要是配合反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等貿(mào)易救濟(jì)制度共同發(fā)揮作用的，TAA從性質(zhì)上分析應(yīng)屬于公平貿(mào)易理念下的貿(mào)易救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。我國現(xiàn)有的反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施都是由商務(wù)部條約法律司起草、由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如果TAA立法也能采取此種模式，能夠更好地彌合TAA與貿(mào)易救濟(jì)之間的制度關(guān)系。再次，根據(jù)2017年修訂的《行政訴訟法》第63條，法院在審理行政案件時，主要是以法律、行政法規(guī)作為依據(jù)，部門規(guī)章僅僅具有參照作用，且法院得對規(guī)章是否符合法律法規(guī)進(jìn)行司法審查①江必新：《試論人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章》，《中國法學(xué)》，1989年第6期。。這意味著，如果TAA立法采取部門規(guī)章的形式，將賦予法官較為靈活的司法適用裁量權(quán)，這不利于發(fā)揮TAA立法補(bǔ)充貿(mào)易救濟(jì)法的功能。鑒于以上分析，筆者認(rèn)為，采取行政法規(guī)的方式進(jìn)行TAA立法，是較為適宜的立法體例安排。

三、中國貿(mào)易調(diào)整援助立法的制度設(shè)計(jì)

（一）TAA立法的章節(jié)設(shè)置與條款安排

《試點(diǎn)辦法》共計(jì)五章18條，法規(guī)的內(nèi)容充分涵蓋了總則、安全預(yù)警、調(diào)整援助、實(shí)施評估和附則。該辦法的有效期為兩年，其中不僅明確了上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施貿(mào)易調(diào)整援助的依據(jù)、定義、援助范圍，而且對實(shí)施部門、安全預(yù)警、申請主體的資格審查、援助期限、效果評估等內(nèi)容予以細(xì)化②余新江：《上海自貿(mào)區(qū)啟動“貿(mào)易調(diào)整援助”試點(diǎn)工作》，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》，2017年7月15日，第5版。。就援助對象而言，《試點(diǎn)辦法》不僅允許受到外國產(chǎn)品進(jìn)口損害的國內(nèi)企業(yè)申請?jiān)乙矊⑽覈某隹谄髽I(yè)納入調(diào)整范疇，即那些因國外市場的不公正待遇而導(dǎo)致出口受阻的中國企業(yè)，也可在符合特定要件的基礎(chǔ)上申請?jiān)?。就援助要件而言，《試點(diǎn)辦法》中規(guī)定接受援助的企業(yè)并非因經(jīng)營不善而申請?jiān)?，而是由于國外政策變化?dǎo)致當(dāng)?shù)囟愂兆儎?，或者國外產(chǎn)品超低價大量涌入中國市場，從而使相關(guān)中國企業(yè)的競爭力下降。自2017年7月《試點(diǎn)辦法》實(shí)施以來，上海企業(yè)中有部分因國際貿(mào)易摩擦而受損的企業(yè)獲得了貿(mào)易調(diào)整援助，并及時地開展產(chǎn)業(yè)升級計(jì)劃，通過有步驟、有針對性地整改而恢復(fù)國際競爭力?？梢哉f，《試點(diǎn)辦法》是上海自貿(mào)區(qū)主動對接國際貿(mào)易投資規(guī)則、適用國際經(jīng)貿(mào)格局和國家戰(zhàn)略需求、進(jìn)行壓力測試、開展法治“先行先試”的產(chǎn)物之一，有效地對《試點(diǎn)辦法》制定及實(shí)施中所取得的成功經(jīng)驗(yàn)予以復(fù)制和推廣，是我國TAA立法中的重要依據(jù)③顧春娟：《完善產(chǎn)業(yè)安全保障機(jī)制：滬推出自貿(mào)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助辦法》，《國際商報》，2017年7月19日，第B1版。。參照該《試點(diǎn)辦法》，我國的TAA立法亦主要以企業(yè)TAA作為主要內(nèi)容，但同時亦不應(yīng)忽視工人TAA及農(nóng)民TAA的重要性。鑒于此，筆者建議，在立法體例的設(shè)計(jì)上，至少應(yīng)涵蓋總則（包括定義條款）、援助程序（包括不同TAA項(xiàng)目的審批主體）、調(diào)整援助（區(qū)分企業(yè)TAA、工人TAA、農(nóng)民TAA）、實(shí)施評估、附則這五大章節(jié)。至于具體的條款，需要圍繞申請者的資格審查要件、援助利益的授予、援助措施的類型及實(shí)施期、援助效果的評估及處理方案等內(nèi)容而展開，尤其應(yīng)注意與貿(mào)易救濟(jì)立法的銜接和協(xié)調(diào)。

（二）援助對象的界定

通過立法明確有權(quán)申請貿(mào)易調(diào)整援助的主體（即受助對象），可以清晰地界定何者可申請?jiān)握卟豢缮暾堅(jiān)?，從而使援助利益的授予更具針對性。如前文所言，在美國的TAA立法中，廣泛涵蓋了因貿(mào)易自由化而導(dǎo)致利益受損的企業(yè)、工人、農(nóng)民、社區(qū)，這與其國內(nèi)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的緊密相關(guān)。上海自貿(mào)區(qū)的《試點(diǎn)辦法》則主要針對中國的國內(nèi)企業(yè)，但未提及農(nóng)民或工人等主體的援助問題，其中包括國內(nèi)銷售企業(yè)，也包括出口導(dǎo)向型的國內(nèi)企業(yè)，如果這些企業(yè)因進(jìn)口激增、外企低價傾銷、在出口國遭受嚴(yán)重壁壘或貿(mào)易摩擦而受到不利影響，即可尋求援助①吳衛(wèi)群：《主動對標(biāo)國際貿(mào)易投資最高標(biāo)準(zhǔn)又一制度探索創(chuàng)新：上海自貿(mào)區(qū)將試點(diǎn)“貿(mào)易調(diào)整援助”》，《解放日報》，2017年7月8日，第2版。。與此同時，《試點(diǎn)辦法》排除了非因國際貿(mào)易環(huán)境的變化而是單純因企業(yè)的經(jīng)營不善所提起的援助申請，這一限制性要件，可避免國內(nèi)企業(yè)濫用TAA制度耗費(fèi)公共資源?？梢姡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)的TAA立法僅限于企業(yè)TAA項(xiàng)目，而沒有專門的農(nóng)民TAA、工人TAA、社區(qū)TAA等項(xiàng)目，這實(shí)際上與我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式是緊密相關(guān)的。以農(nóng)業(yè)TAA為例，美國的農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度的產(chǎn)業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化、技術(shù)化經(jīng)營，農(nóng)場系以商業(yè)企業(yè)的形式出現(xiàn)在市場上的，其直接參與進(jìn)出口國際貿(mào)易競爭，而相比之下，中國的農(nóng)民階層主要是以個體的方式參與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不僅市場化、企業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國農(nóng)民，而且對國際貿(mào)易規(guī)則的運(yùn)用能力也有顯著差異②參見李瑞峰、肖海峰：《歐盟、美國和中國的農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策比較研究》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》，2006年第7期。。有鑒于此，在中國的TAA立法中，應(yīng)當(dāng)將援助主體限定于因受到國際進(jìn)出口貿(mào)易的影響（尤其是進(jìn)口增加）而遭受不利影響和經(jīng)濟(jì)損失的國內(nèi)企業(yè)。此外，為了避免審查標(biāo)準(zhǔn)的主觀化，《試點(diǎn)辦法》第3條細(xì)化了受助對象申請?jiān)闹黧w條件，主要從員工離職的比例及產(chǎn)銷量下降的幅度方面做出判斷。可以說，《試點(diǎn)辦法》的限制條件基本能夠滿足TAA立法的宗旨，即受助企業(yè)需要承擔(dān)其損失系由國際貿(mào)易導(dǎo)致的證明責(zé)任，損失與原因的因果關(guān)系可以通過企業(yè)的銷量下降及員工的離職情況加以具體判斷。

（三）申請?jiān)臈l件

TAA項(xiàng)目的援助條件，是評判申請者是否符合援助資格的審查標(biāo)準(zhǔn)。對于受援助的對象申請獲得援助的條件，應(yīng)當(dāng)通過立法以專門條款加以明確化和具體化。實(shí)踐中，國內(nèi)不同的產(chǎn)業(yè)部門在對外競爭中所處的狀況不盡一致，因此立法者需要根據(jù)行業(yè)發(fā)展的實(shí)情并結(jié)合對外貿(mào)易的新形勢，對該產(chǎn)業(yè)是否系因進(jìn)口增加而遭受損害進(jìn)行認(rèn)定。例如，商務(wù)部曾于2015年發(fā)布了《關(guān)于食糖貿(mào)易救濟(jì)措施有關(guān)問題的復(fù)函》（商救濟(jì)函〔2015〕44號），復(fù)函中主張以食糖產(chǎn)業(yè)為試點(diǎn)，推動建立TAA制度。不過，由于TAA制度的具體實(shí)施不僅涉及商務(wù)部，還牽涉到財(cái)政部專項(xiàng)撥款及農(nóng)業(yè)部的職能，因此并沒有直接予以推行，而是先行開展實(shí)地調(diào)研工作。在對廣西食糖業(yè)進(jìn)行調(diào)研的過程中，有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)，由于機(jī)械化程度較低、生產(chǎn)成本高、地塊零星分散、勞動力不足等原因，該地食糖業(yè)的國際競爭力尤其薄弱，而保障措施只能限制進(jìn)口，卻無法從根本上解決上述弊病。鑒此，通過引入TAA立法，由國家財(cái)政部門設(shè)立援助基金，將對支持灌溉工程、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育新品種、為農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)培訓(xùn)提供重要的物質(zhì)保障③廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳政策法規(guī)處：《關(guān)于建立食糖貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制的思考》，http://www．gxswt．gov．cn/htmlcontent/detail/9bca28c3-8c60-4310-a5e6-30011732a1ad，2016年7月11日。。

通過比較法的分析可知，申請TAA的條件不能過于嚴(yán)苛，宜適當(dāng)?shù)陀诒Ｕ洗胧┑摹皣?yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”標(biāo)準(zhǔn)，但同時又不能過于寬松，以避免某些企業(yè)將非因生產(chǎn)轉(zhuǎn)移或貿(mào)易自由化而是因自身經(jīng)營不善所引發(fā)的經(jīng)營困境轉(zhuǎn)移給國家財(cái)政承擔(dān)，濫用TAA制度浪費(fèi)國家資源。以美國貿(mào)易法為例，盡管其早在1943年就明確對國外進(jìn)口給本國產(chǎn)業(yè)或勞工造成的損害實(shí)行保障措施或逃避條款，但由于逃避條款的申請標(biāo)準(zhǔn)制定得非常嚴(yán)格，抵消性關(guān)稅和反傾銷稅只在短期內(nèi)有效，因此截至20世紀(jì)70年代，美國企業(yè)和勞工很難根據(jù)這些法案獲得援助。為此，美國先后修改并通過了《1974年貿(mào)易法案》①該法案針對逃避條款做了重要修改，刪除了“進(jìn)口增加必須直接源于先前的關(guān)稅減讓”這一規(guī)定；對申請人證明因果關(guān)系鏈條的標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，只要進(jìn)口增加是造成經(jīng)濟(jì)損害的實(shí)質(zhì)原因即可，不需要是主要原因。該法案還要求總統(tǒng)在確定援助金額時須考慮國內(nèi)企業(yè)為了提升其應(yīng)對進(jìn)口增加的競爭力所做的努力，并引入了對國內(nèi)企業(yè)的新定義。Mary Anne Joseph,“Trade Adjustment Assistance: An Analysis”, Connecticut Journal of International Law, 1990(1)．和《1979年貿(mào)易法案》，修改了進(jìn)口損害規(guī)則，降低了救助資格標(biāo)準(zhǔn)，加大了實(shí)施力度。鑒此，將援助條件確定為“實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅”更有利于使合格的申請人獲得援助利益，避免制度被架空。

（四）援助程序的構(gòu)建

在構(gòu)建TAA立法的過程中，不僅要顧及實(shí)體法律問題，還要設(shè)定完整的援助程序，從而保證實(shí)體與程序的雙向匹配，貫徹立法的初衷與目標(biāo)。參照各國的TAA立法，貿(mào)易調(diào)整援助通常需要經(jīng)歷如下程序：申請者提出援助請求—相關(guān)行政部門進(jìn)行資格審查—對確定為合格主體者授予援助利益—對行政部門的認(rèn)證結(jié)果進(jìn)行司法復(fù)查—確定適宜的援助方式并實(shí)施援助措施—對援助效果開展定期評價并決定相關(guān)措施是否繼續(xù)進(jìn)行。結(jié)合中國現(xiàn)有的法律法規(guī)，筆者重點(diǎn)針對如下幾個重要程序階段進(jìn)行分析。

第一，申請主體的資格審查。認(rèn)證程序是申請者獲得援助利益的必要環(huán)節(jié)，也是工人、企業(yè)及農(nóng)民申請TAA措施的首要步驟。對此，必須要按照政府職能的分工確定審批主體。我國政府的職能配置主要規(guī)定于國務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)文件中，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2018〕6號）、《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見》（國發(fā)〔2018〕9號），不同的國務(wù)院部門在TAA項(xiàng)目的資格審批環(huán)節(jié)將承擔(dān)不同的分工。具言之，商務(wù)部作為我國的對外貿(mào)易主管部門，長期承擔(dān)著貿(mào)易救濟(jì)和產(chǎn)業(yè)損害認(rèn)定工作，負(fù)有應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦、維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的職能，在貿(mào)易爭端處理和特殊狀況預(yù)警方面也富有經(jīng)驗(yàn)。但是，由于不同TAA措施的受眾有別，不應(yīng)由商務(wù)部統(tǒng)轄所有類型的TAA項(xiàng)目，為了使資格審查工作更具有針對性，工人TAA應(yīng)主要由人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)，企業(yè)TAA由商務(wù)部負(fù)責(zé)，農(nóng)民TAA由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)籌②在美國，針對企業(yè)、工人、農(nóng)民的TAA項(xiàng)目分別由商務(wù)部、勞工部和農(nóng)業(yè)部具體執(zhí)行，美國國際貿(mào)易委員會在針對某類農(nóng)產(chǎn)品啟動保障措施調(diào)查時，需要預(yù)先通知美國農(nóng)業(yè)部，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)TAA項(xiàng)目由農(nóng)業(yè)部具體實(shí)施。佟占軍：《美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助法律制度及其啟示》，《法商研究》，2009年第6期。。在具體工作中，由于一些部門對國際貿(mào)易和進(jìn)口損害缺乏前期的工作基礎(chǔ)，因此可以由商務(wù)部承擔(dān)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查的機(jī)構(gòu)協(xié)助解決損害認(rèn)定的問題，在此基礎(chǔ)上形成良好的配合與協(xié)作關(guān)系，保障工作的順利展開。事實(shí)上，上述主管部門的一些現(xiàn)有文件可以用于判定相關(guān)申請人是否具備援助資格，特將有關(guān)文件整理如下：

表1 現(xiàn)行國內(nèi)法律及規(guī)章中關(guān)于TAA的文件

審批主體在對申請人是否具備受援助的資格進(jìn)行判定時，需要充分顧及貿(mào)易政策與國際環(huán)境，既不能過于嚴(yán)苛地對主體資格施加過多的限制（以防止TAA制度無法為任何申請人提供援助措施或利益補(bǔ)償），也不應(yīng)毫無底線地放寬主體要件（以避免非因貿(mào)易自由化而受損害的企業(yè)濫用TAA機(jī)制）。在對相關(guān)主體授予援助利益前，需要先對產(chǎn)業(yè)損害的事實(shí)及相關(guān)行業(yè)的國際貿(mào)易狀況進(jìn)行必要的調(diào)查。此外，為了使調(diào)查結(jié)果盡量客觀公正、避免疏漏或誤判，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的證明責(zé)任分配規(guī)則進(jìn)行一定的調(diào)整，以工人TAA為例，當(dāng)勞工在提供證據(jù)確有困難時，可考慮將部分證明責(zé)任轉(zhuǎn)移給雇主承擔(dān)①陳利強(qiáng)：《美國貿(mào)易調(diào)整援助制度研究》，人民出版社，2010年，第140頁。。再者，不應(yīng)對TAA援助利益的確定設(shè)置過于繁瑣的程序要求，而應(yīng)當(dāng)盡量簡化手續(xù)、節(jié)約時間與人力資源成本，從而提升結(jié)構(gòu)性調(diào)整的整體效率。

第二，援助方式及措施的實(shí)施。

表2 不同類型的TAA項(xiàng)目及相應(yīng)的援助措施②張斌、吉婕：《美國貿(mào)易調(diào)整援助制度：演變、實(shí)施與績效》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》，2010年第1期。

針對企業(yè)的援助措施，包括技術(shù)援助與財(cái)政援助。通常認(rèn)為，除非情況必要，技術(shù)援助會比財(cái)政援助更能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)整的目的③Cecil E．Bohanon and Marilyn Flowers,“The Unintended Consequences of Trade Adjustment Assistance”, Cato Journal, 1998(1)．。相較于財(cái)政援助，技術(shù)援助更能經(jīng)受得住WTO的合法性挑戰(zhàn)，且順應(yīng)國家加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、全面提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和國際競爭力的要求，響應(yīng)科教興國的基本國策。如前文所言，《試點(diǎn)辦法》為企業(yè)及行業(yè)援助措施立法提供了壓力測試的示范平臺。根據(jù)該辦法，政府可采取的援助措施以技術(shù)手段為主、以財(cái)政援助為輔，前者廣泛涵蓋市場推廣、檢測認(rèn)證、國際營銷、產(chǎn)品研發(fā)及設(shè)計(jì)、信息化水平提升、風(fēng)險管理、出口信用保險等多個方面，后者則主要通過會同有關(guān)部門共同購買該企業(yè)公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。這些舉措，同樣可以加以參照，進(jìn)而構(gòu)建普遍適用于全國范圍的援助措施。

針對工人的援助，TAA立法需要明確以結(jié)構(gòu)調(diào)整、重獲再就業(yè)能力作為基本定位和制度導(dǎo)向，這與勞動法偏重于勞動者保護(hù)及權(quán)利救濟(jì)是不同的，但卻在某種程度上達(dá)到了殊途同歸的效果。事實(shí)上，早在加入WTO之際，中國學(xué)者就已經(jīng)注意到了自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)全球化對勞工問題和勞資關(guān)系的影響，并開始逐漸意識到在FTA中訂入社會責(zé)任條款及在國內(nèi)立法中引入國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的必要性①常凱：《WTO、勞工標(biāo)準(zhǔn)與勞工權(quán)益保障》，《中國社會科學(xué)》，2002年第1期。。然而，現(xiàn)有條約及立法中尚欠缺與國際貿(mào)易調(diào)整具有關(guān)聯(lián)性和針對性的制度設(shè)計(jì)，尤其是對于因進(jìn)口增加而失業(yè)的工人團(tuán)體并未確立相應(yīng)的技能學(xué)習(xí)和再就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目。針對以上問題，在涉及工人TAA項(xiàng)目時，可納入教育培訓(xùn)、合同管理、延伸保護(hù)、福利援助、海外勞工的出國前管理和歸國后安置等手段并用的模式，強(qiáng)化政府服務(wù)及保障責(zé)任的同時，也要引導(dǎo)私人部門有序參與，改革勞動者的教育培訓(xùn)制度②陶斌智：《中國海外勞工權(quán)利法律保護(hù)研究》，武漢大學(xué)出版社，2017年，第130頁。。

針對農(nóng)民的援助，我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼資金使用管理辦法》等規(guī)范雖然提供了一定的啟示，但與國際規(guī)則尚存在差距，有待銜接。在未來的TAA立法中，針對農(nóng)民的援助措施需要符合WTO規(guī)則的基本要求，否則可能會引發(fā)貿(mào)易爭端，不利于維護(hù)穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境③Erin Fleaher Rogers,“Agricultural Trade Adjustment Assistance: Food for Thought on the First Decade of the Newest Trade Adjustment Assistance Program”, Federal Circuit Bar Journal, 2014(1)．。具言之，在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》體系內(nèi)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可區(qū)分為兩層涵義：一是廣義的支持性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的投資或支持，覆蓋范圍主要是針對科技、水利、環(huán)保、救濟(jì)等工藝方面，不會對農(nóng)產(chǎn)品市場或貿(mào)易結(jié)構(gòu)產(chǎn)生紐約影響，因此稱為“綠箱”補(bǔ)貼，通常是合法的；二是狹義的保護(hù)性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，特指政府對農(nóng)產(chǎn)品銷售價格的直接干預(yù)和資金支持，覆蓋范圍包括種子、肥料、灌溉等生產(chǎn)資料投入、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款、休耕補(bǔ)貼等，這些經(jīng)濟(jì)扶持會對農(nóng)產(chǎn)品市場的貿(mào)易公平和貿(mào)易自由造成扭曲效果，因此稱為“黃箱補(bǔ)貼”，多被禁止或限制④根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，國內(nèi)支持要以綜合支持量為基礎(chǔ)進(jìn)行削減，綜合支持量是指給基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)特定農(nóng)產(chǎn)品提供的，或者給全體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)非特定農(nóng)產(chǎn)品提供的年度支持措施的貨幣價值。對與限制生產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)的“黃箱補(bǔ)貼”可不列入綜合支持量的計(jì)算，不需削減的措施稱為“藍(lán)箱補(bǔ)貼”，包括按固定面積或產(chǎn)量提供、基期生產(chǎn)水平85%以下提供、依據(jù)牲畜固定頭數(shù)提供的補(bǔ)貼。參見李長?。骸吨袊r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度研究—以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心》，法律出版社，2009年，第204頁。。在符合WTO規(guī)則的前提下，因國際貿(mào)易而受損失的農(nóng)民可申請如下援助措施：針對電力、交通、供水、排水及與環(huán)境有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施提供物質(zhì)保障和技術(shù)促進(jìn)；以土地面積作為客觀依據(jù)確立農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的援助資金；向貧困地區(qū)發(fā)放定向農(nóng)業(yè)援助；實(shí)施促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和再就業(yè)的培訓(xùn)措施等。

第三，援助效果評價及調(diào)整。在實(shí)施援助措施后，有必要定期開展效果評價，進(jìn)而根據(jù)評價結(jié)果開展針對性的調(diào)整措施，決定是否繼續(xù)抑或終止援助。上海自貿(mào)區(qū)的《試點(diǎn)辦法》分別從正反兩個角度來考察援助效果：一方面，當(dāng)某一企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)連續(xù)接收兩次安全預(yù)警的，則該產(chǎn)業(yè)需要優(yōu)先予以調(diào)整援助⑤《試點(diǎn)辦法》第13條規(guī)定：當(dāng)某一企業(yè)生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品所在產(chǎn)業(yè)已有相關(guān)行業(yè)組織或企業(yè)向商務(wù)部提出貿(mào)易救濟(jì)申請并獲立案的，也應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先考慮調(diào)整援助。；另一方面，按年度組織開展全口徑和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力評估工作，根據(jù)評估指數(shù)確定試點(diǎn)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響⑥《試點(diǎn)辦法》第16條規(guī)定：市商務(wù)委應(yīng)結(jié)合貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)實(shí)施對本市貿(mào)易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，按年度組織開展上海市全口徑和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)國際競爭力評估，發(fā)布上海產(chǎn)業(yè)國際競爭力指數(shù)。。其他域外成熟的TAA立法也對調(diào)整援助措施的實(shí)施效果進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u價。以歐洲全球化調(diào)整基金（European Union’s Globalization Adjustment Fund，EGF）為例，自援助措施執(zhí)行之日起，成員國須在6個月內(nèi)向歐盟委員會提交評估報告，就援助基金的使用效率和效果進(jìn)行匯報和說明①EGF最初只適用于至少有500名員工下崗的援助，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，經(jīng)歐盟委員會批準(zhǔn)，EGF也適用于因經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的大幅度裁員后的再就業(yè)援助。該基金的65%由歐盟委員會提供，剩余部分由成員國政府提供。不過，該基金只適用于工人下崗，而不適用于失業(yè)保險、退休后的養(yǎng)老金項(xiàng)目等社會救助制度。Tina Weber, Inga Pavlovaite, Richard Smith and Meagan Andrews, Ex-post Evaluation of the European Globalization Adjustment Fund (EGF), http://www．europarl．europa．eu/meetdocs/2014_2019/documents/empl/dv/empl-egf-expost_evaluation_report_/empl-egfexpost_evaluation_report_en．pdf, last visited on Nov．2nd, 2018．。如果援助金未在規(guī)定期間內(nèi)使用完畢，須要按期予以退還。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，部分援助案件中受助對象退還金額的比例高達(dá)基金撥付總額的80%，而導(dǎo)致基金利用率低、援助效果不理想的成因是多方面的，其中包括但不限于：援助措施的成本被高估、擬定的受助人數(shù)不準(zhǔn)確、受助期短于預(yù)期、資格審查與資金撥付的時間延誤等②張斌：《歐洲全球化調(diào)整基金：制度演變與實(shí)施績效》，《國際商務(wù)研究》，2013年第1期。。由此可見，及時就TAA項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行適當(dāng)?shù)目疾?，對于整體上提升援助措施的效率、督促項(xiàng)目及時予以完善和改進(jìn)具有重要的提示意義。

四、結(jié)語

自從2002年與東盟十國共同簽署了《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》以來，中國政府開始緊鑼密鼓地與各國開展FTA的談判。2003年，中國中央人民政府分別與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)簽署了《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，CEPA）。由于WTO多哈回合談判曾一度陷入停滯狀態(tài)，雙邊及區(qū)域性經(jīng)貿(mào)合作得以迅速發(fā)展，F(xiàn)TA甚至被提升為國家戰(zhàn)略層面。不容否認(rèn)的是，隨著FTA的廣泛實(shí)施和貿(mào)易自由化的全面展開，某些中國本土的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、企業(yè)及勞工將受到進(jìn)口競爭的不利影響。但迄今為止，中國仍然沒能正式引入與FTA相伴生的TAA立法。此外，在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，我國的一些出口導(dǎo)向型企業(yè)因在目標(biāo)國遭受貿(mào)易摩擦的沖擊而導(dǎo)致貿(mào)易額銳減、關(guān)稅成本大大提升，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的利益減損和經(jīng)濟(jì)損害，為了補(bǔ)償受損主體的利益減少，獲取這類主體對貿(mào)易自由化的支持，并促使其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整以積極應(yīng)對國際競爭和就業(yè)壓力，中國的TAA立法迫在眉睫。經(jīng)過考察，美國的TAA立法是“自下而上”的，即由美國國內(nèi)私人或特定利益集團(tuán)驅(qū)動政府形成TAA制度，從而在貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策與勞工市場之間形成有效的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，保證在貿(mào)易自由化不斷深化的同時為受損者提供利益訴求機(jī)制，使政府得以在必要時予以介入。相比之下，中國不存在此種“本土資源”，因此只能借助于“自上而下”的沒收進(jìn)行制度建構(gòu)，在立法體例的選擇上，制定行政法規(guī)比人大立法的阻力更小、可操作性更強(qiáng)，相較于部門規(guī)章更具約束力，因此是較為適宜的選擇。在援助對象、援助條件、援助程序、援助效果評估方面，我國的TAA立法應(yīng)與國家所承擔(dān)的WTO義務(wù)相符合，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的同時，充分汲取上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)成果，立足中國當(dāng)下的國情，進(jìn)行必要的調(diào)整，從而在自由貿(mào)易與公平貿(mào)易之間尋求最佳的契合點(diǎn)。