●熊開太

關(guān)于財政預(yù)算信息公開問題的探討

●熊開太

財政預(yù)算信息公開問題，一直是社會公眾關(guān)注的焦點。隨著社會的發(fā)展和民主政治不斷推進，公眾對財政預(yù)算信息公開的呼聲和要求也越來越高。如何依法做好財政預(yù)算信息公開，對保障公眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)財政預(yù)算管理的法治化、民主化、科學(xué)化，從而推進社會主義民主政治建設(shè)具有十分重要的意義。本文就財政預(yù)算信息公開有關(guān)問題進行探討。

一、財政預(yù)算信息公開的必要性

(一)財政預(yù)算信息公開是發(fā)展民主政治的客觀要求

《憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@可以看作是財政預(yù)算信息公開的政治基礎(chǔ)和法律淵源。公眾獲取財政預(yù)算信息，參與對財政分配活動的監(jiān)督和管理，既是公眾自身應(yīng)享有的權(quán)利，也是憲法賦予的權(quán)利；政府公開財政預(yù)算信息，是民主政治的核心要素之一，是履行法律規(guī)定的職責(zé)，是必須做的事。只有財政預(yù)算信息公開，才能保障公眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)依法理財、民主理財、科學(xué)理財，推進社會主義民主政治的發(fā)展。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就深化財稅體制改革，明確提出：“改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度?！崩羁藦娍偫碓谡ぷ鲌蟾嬷赋觯骸皩嵤┤嬉?guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把政府性收入納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的‘三公’經(jīng)費都要公開，打造陽光財政?！必斦A(yù)算信息公開是深化財稅改革，加強財政管理的重要內(nèi)容，是實施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度，打造陽光財政的重要途徑和措施。通過對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算各個環(huán)節(jié)的信息進行公開，讓社會公眾及時了解掌握財政資金的籌集、分配、使用的政策、程序、內(nèi)容和結(jié)果，參與監(jiān)督財政資金的分配、使用和管理，防止資金分配、使用和管理過程中“打埋伏”和“暗箱操作”，實現(xiàn)財政資金分配的規(guī)范、科學(xué)、公平合理，真正打造陽光財政。

(三)財政預(yù)算信息公開是防治腐敗的重要舉措

財政領(lǐng)域的腐敗和違紀(jì)違規(guī)行為主要源于財政預(yù)算管理制度的不規(guī)范、不公開透明和監(jiān)管上的缺失。要從源頭上治理腐敗，防治財政分配上的違紀(jì)違規(guī)，就必須建立健全規(guī)范、公開透明的財政預(yù)算管理制度和機制，把財政置于陽光之下，讓財政資金分配、使用的全過程和各個環(huán)節(jié)接受社會和公眾的監(jiān)督。只有全面公開透明，政府權(quán)力才沒有尋租空間和機會，從而達(dá)到依法治財，防治腐敗的目的。

(四)財政預(yù)算信息公開是對行政權(quán)力進行監(jiān)督的有效途徑

行政權(quán)力運行所需要的費用來自社會公眾繳納的稅費，即取之于民。那么，政府所有的開支就理應(yīng)給公眾一個交代。政府花了什么錢，花了多少，辦了什么事，事情辦得怎么樣，必須真實、準(zhǔn)確、全面、詳細(xì)、及時向社會公眾公布，接受公眾監(jiān)督，防止政府隨意 “批條子”、“開口子”等行政亂作為，監(jiān)督政府權(quán)力依法按程序運行。同時，公眾還可以根據(jù)財政預(yù)算信息進行績效評估，評估政府是否把錢規(guī)范、合理、有效用在自己最期望的地方，是否實現(xiàn)了預(yù)期效益，從而監(jiān)督政府改進工作，糾正權(quán)力運行過程中的失誤和偏差，進而達(dá)到規(guī)范政府行為，提高行政效能的目的。

二、財政預(yù)算信息公開存在的問題

我國財政預(yù)算信息公開工作尚處于起步階段，還沒有形成規(guī)范化、制度化、程序化運行機制，財政預(yù)算信息公開方面還存在法制不健全、政府對財政預(yù)算信息壟斷、監(jiān)督不力、責(zé)任制度缺失和公民權(quán)利救濟途徑不暢等問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

(一)信息公開的法律法規(guī)不健全

對于神話、傳說，咱老百姓就說：“我給你說說這個某某神(鬼)的事兒吧，我給你說說那個某某神(鬼)的事吧?！毕裆裨?、傳說、故事都是書面意義，老百姓們不那么說。耿村一開始還沒被發(fā)現(xiàn)的時候，周邊人說耿村是“笑話村”，后來專家們證實后就改叫“故事村”。再后來大家總是聽過來采訪的人、專家、學(xué)者們說講個故事、傳說之類，他們才把“笑話”改成“故事”或者“傳說”。

盡管我國陸續(xù)出臺了 《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等一些重要的法律法規(guī)，為預(yù)算信息公開提供了必要的、基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，但由于這些法律法規(guī)有其自身的調(diào)整對象，對財政預(yù)算信息公開只作了原則性的規(guī)定，法律條款不夠明確、具體，沒有對財政預(yù)算信息公開的主體、范圍、內(nèi)容、形式、法律責(zé)任作出具體明確的規(guī)定。在實踐中，法律操作的彈性空間很大，各級政府在預(yù)算信息公開工作中有很大的隨意性和“自由裁量權(quán)”。在現(xiàn)行的財政預(yù)算信息公開規(guī)定中，大多為財政部制定的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，法律效力層次較低，影響了財政預(yù)算信息公開的權(quán)威性、穩(wěn)定性。另外，現(xiàn)行的有關(guān)財政信息公開的法律法規(guī)對財政信息公開的責(zé)任追究和保障措施缺乏力度，不能保障預(yù)算信息公開責(zé)任的落實。

(二)信息公開的內(nèi)容不完備、不詳細(xì)

我國預(yù)算信息公開尚未達(dá)到全過程的公開，并且公開的預(yù)算信息比較簡單、粗略、不詳細(xì)。目前，我國很多地方財政預(yù)算信息公開的范圍和內(nèi)容主要包括公共財政收支預(yù)算、政府性基金收支預(yù)算、部門預(yù)算匯總收支結(jié)余情況、部分單位的部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費匯總預(yù)算、財政決算，沒有公開全口徑預(yù)算的全面情況；并且，公開的預(yù)算收支科目一般只反映到類、款，未能按照財政部規(guī)定的預(yù)算功能科目進行詳細(xì)、完整地公布，公眾不能全面具體了解掌握全口徑預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算整個過程和各個環(huán)節(jié)真實、全面、詳細(xì)的信息。

(三)信息公開的主體、責(zé)任不明確

關(guān)于政府信息公開的主體和責(zé)任，《政府信息公開條例》只作了一些原則性的規(guī)定。預(yù)算信息公開的主體應(yīng)包括哪些組織、機構(gòu)，信息公開主體有哪些具體責(zé)任，相關(guān)的法律法規(guī)未作具體明確的規(guī)定。在實踐中，各級、各地的具體操作也不統(tǒng)一。目前，預(yù)算信息公開的主體主要有三個層次：一是財政預(yù)算的審批機關(guān)，即人大常委會。人大常委會對財政預(yù)算審批的信息在人大常委會上和人代會上公布；二是財政預(yù)算編制、執(zhí)行和管理部門，即財政部門。財政部門對人大會通過的財政預(yù)算以收支簡表的形式在財政門戶網(wǎng)站和政府門戶網(wǎng)站上公布；三是部分部門預(yù)算單位。少部分部門預(yù)算單位將本單位的預(yù)算信息通過一定途徑進行公布，大多數(shù)單位沒有公開本單位的預(yù)算信息。事實上，財政預(yù)算信息公開的主體遠(yuǎn)不止這些，應(yīng)將與預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督相關(guān)的部門、單位都納入財政預(yù)算信息公開的主體，并明確主體的責(zé)任。

(四)信息公開的進展不平衡

目前，我國各級、各地財政預(yù)算信息公開的進展不平衡。橫向看，各地區(qū)、各部門之間財政預(yù)算信息公開的主體、范圍、內(nèi)容、途徑及信息公開的完整性和明細(xì)程度存在較大差異，工作進展參差不齊?？v向看，中央、省、市、縣（區(qū)）信息公開進展也不均衡，公開的力度整體上呈現(xiàn)逐級弱化的現(xiàn)象?？h級由于處于政策的終端，成為財政預(yù)算信息公開相對薄弱的環(huán)節(jié)。目前，大部分縣（市、區(qū)）除了向人代會報告財政預(yù)、決算外，還未向社會公眾公開財政預(yù)算相關(guān)的其他系統(tǒng)的詳細(xì)信息，財政預(yù)算信息還處于政府壟斷的狀況。

(五)信息公開監(jiān)督和保障措施不力

關(guān)于政府信息公開的監(jiān)督和保障，《政府信息公開條例》第二十九條和第三十條規(guī)定：“各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對信息公開工作進行考核評議”，“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé)對信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查”。但實際上，這些規(guī)定都沒有得到很好的落實。目前還沒有建立健全財政預(yù)算信息公開工作的考核、評議、責(zé)任追究制度，預(yù)算信息公開工作沒有納入單位的目標(biāo)責(zé)任制進行考核；信息公開工作主管部門和監(jiān)督機構(gòu)也沒有對財政預(yù)算信息公開的實施情況進行定期有效地監(jiān)督檢查；預(yù)算信息公開工作中的違規(guī)行為沒有得到應(yīng)有的追究或處罰，從而造成預(yù)算信息公開的責(zé)任虛化，公眾的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的法律保障。

三、加強財政預(yù)算信息公開的措施

(一)建立和完善法律法規(guī)

財政預(yù)算信息公開的法制建設(shè)有兩種選擇：一種是單獨立法，另一種是修改《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等現(xiàn)行的法律法規(guī)。無論是單獨立法還是修改現(xiàn)行的法律法規(guī)，都應(yīng)解決以下幾個法律問題：

1、進一步明確公開的主體和責(zé)任。

財政預(yù)算信息公開的主體應(yīng)包括與財政資金籌集、分配、使用、監(jiān)督和管理有關(guān)的機構(gòu)和組織。從預(yù)算信息產(chǎn)生的環(huán)節(jié)來看，公開的主體體系應(yīng)主要包括五個層次：一是人大審查預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告、調(diào)整預(yù)算及監(jiān)督時產(chǎn)生的信息；二是財政部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算時產(chǎn)生的信息；三是各預(yù)算主管部門預(yù)算收入、預(yù)算支出在執(zhí)行時產(chǎn)生的信息；四是部門預(yù)算單位和非部門預(yù)算單位、企業(yè)使用和管理財政資金時產(chǎn)生的信息；五是審計監(jiān)督部門在審計監(jiān)督部門、單位在預(yù)算執(zhí)行和管理中產(chǎn)生的信息。要加快構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的主體體系，確保不同環(huán)節(jié)產(chǎn)生的預(yù)算信息都能依法通過相應(yīng)途徑和方式向社會公開。特別是要樹立人民代表大會的主體地位，加強人大的預(yù)算審議監(jiān)督權(quán)，強化組織職能，完善審核程序，增強專業(yè)力量；要進一步加強人大要求政府部門接受其質(zhì)詢的權(quán)利，督促信息公開責(zé)任的落實。

2、進一步明確公開的范圍和內(nèi)容。全口徑預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算全過程各個環(huán)節(jié)的具體詳細(xì)信息，只要不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，都應(yīng)列入公開范圍，解決目前預(yù)算信息公開不系統(tǒng)、不全面的問題。

3、進一步明確公開的法律責(zé)任。對財政預(yù)算信息公開的違法違規(guī)行為予以懲處及對公眾權(quán)利受到侵害后的救濟是確保知情權(quán)的重要法律保障。所以，對財政預(yù)算信息公開中的違法違規(guī)行為的處理、處罰，要進一步作出明確規(guī)定。法律責(zé)任應(yīng)明確三種類型：行政處分、經(jīng)濟處罰、追究刑事責(zé)任。并且，處理、處罰的尺度要適當(dāng)，要具有法律的約束力和威懾力。

(二)明細(xì)公開內(nèi)容，改進公開形式

要改變過去財政預(yù)算信息公開內(nèi)容簡單、籠統(tǒng)、不詳細(xì)的做法，做到預(yù)算信息公開的內(nèi)容具體、明細(xì)，讓公眾看得清楚，弄得明白。在公開的內(nèi)容方面，對預(yù)算收入信息，應(yīng)根據(jù)收入的來源、渠道和收入的具體構(gòu)成進行公布；預(yù)算支出信息應(yīng)包括預(yù)算支出編制的原則、依據(jù)、定額標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、具體支出項目等。預(yù)算支出信息應(yīng)按支出預(yù)算功能科目類、款、項、目進行詳細(xì)公布，特別是對于“三農(nóng)”、科技、教育、社保、“三公”經(jīng)費等社會關(guān)注的重點支出，還應(yīng)公布到具體項目、用途、使用單位，預(yù)期效果，以便公眾進行監(jiān)督。在預(yù)算信息公開的形式上，應(yīng)采取簡化、明了、通俗易懂的形式，讓公眾能看得明白，便于理解?？蛇\用圖、表和必要的文字說明等形式進行公布。

(三)強化保障措施，落實公開責(zé)任

各級政府應(yīng)根據(jù)信息公開有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立健全財政預(yù)算信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期進行考核、評議，并將預(yù)算信息公開工作納入部門、單位的目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，與獎懲掛鉤，促使預(yù)算信息公開的責(zé)任得到落實。

(四)建立監(jiān)督機制，加大監(jiān)督力度

應(yīng)建立內(nèi)外結(jié)合的財政預(yù)算信息公開的監(jiān)督機制。各級政府應(yīng)將財政預(yù)算信息公開的監(jiān)督納入信息公開主管部門和紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督范圍和內(nèi)容；預(yù)算信息公開主體單位，應(yīng)將預(yù)算信息公開工作納入本單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督機構(gòu)要將預(yù)算信息公開監(jiān)督檢查納入年度監(jiān)督檢查計劃，進行監(jiān)督檢查。同時，要加大處理、處罰力度。對預(yù)算信息公開監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要按規(guī)定進行處理、處罰，并且，要將監(jiān)督檢查和處理、處罰的情況向社會公布。只有這樣，才能真正推進財政預(yù)算信息公開依法全面系統(tǒng)深入開展?！?/p>

湖南省懷化市財政監(jiān)督檢查局）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）