●裴崛中

湖南省部分縣市小額擔保貸款的調(diào)研報告

●裴崛中

小額擔保貸款政策開始于2002年。2002年以來，小額擔保貸款業(yè)務廣泛開展，政策不斷發(fā)展完善，支持和帶動了大批人員成功實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。經(jīng)過12年推廣、實踐、完善，這項政策取得了良好成績，但也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。2014年2—4月，財政部駐湖南專員辦對部分地區(qū)小額擔保貸款情況進行了調(diào)研，情況如下：

一、基本情況

2003年至今，湖南省小額擔保貸款經(jīng)歷了積極推進、快速擴張、適應調(diào)整三階段。第一階段為推進期 （2003年至2010年），第二階段為擴張期（2010年至2012年），第三階段為調(diào)整期（2013年至今）。2009年4月，人民銀行長沙中心支行、湖南省財政廳、湖南省勞動保障廳聯(lián)合下發(fā)了 《湖南省促進就業(yè)小額擔保貸款實施辦法》，湖南省小額擔保貸款工作步入快車道。根據(jù)調(diào)研組人員隨機抽選結(jié)果，大部分調(diào)查對象對該項政策的積極作用表示認可。近年來基本情況如下：

從貼息資金撥付情況看，中央2003年至2009年累計撥付貼息資金1.55億元，2010年1億元、2011年2億元、2012年1.89億元、2013年4.64億元。省級財政2003年至 2009年累計撥付1.39億元，2010年至2013年增長較快，分別達0.44億元、1.84億元、2.76億元、4.64億元。

表1 2010-2013年貼息資金撥付統(tǒng)計表

進入2010年以后，湖南省小額擔保貸款逐步進入擴張期。從貸款發(fā)放額看，2010年湖南省小額擔保貸款累計發(fā)放13.43億元，2011年發(fā)放 24.89億元，2012年達 61.50億元，2013年回落至24.07億元。

表2 2010-2013年貸款金額統(tǒng)計表

從貼息金額看，2010年至2013年新增應付貼息金額逐步增加，分別達到6244萬元、16249萬元、47314萬元、51606萬元；實際支付貼息金額逐年增長，分別達到4729萬元、15656萬元、32562萬元、43329萬元；至2013年末，應付未付貼息金額已達26307萬元，小額擔保貸款貼息資金支付面臨較大壓力。2013年至 2014年，湖南省小額擔保貸款工作步入調(diào)整期。

表3 2010-2013年貼息金額統(tǒng)計表

從擔保基金規(guī)?？矗?010年至2013年湖南省小額擔保貸款擔?；鸱€(wěn)步增長，至2013年年末達到142750萬元。

表4 2010 2013年擔?；鸾y(tǒng)計表

但是，與小額擔保貸款余額相比較，湖南省2011年以及2012年的擔保基金總規(guī)模未達到小額擔保貸款余額的法定比例。在實際調(diào)研過程中，亦發(fā)現(xiàn)部分縣市小額擔保貸款余額超過擔?；鹩囝~五倍，個別縣市甚至未建立擔?；稹?/p>

表5 2010 2013各省市調(diào)研情況匯總

二、湖南省小額擔保貸款發(fā)展中的問題

(一)未按政策審核審批

根據(jù)《財政部、中國人民銀行、勞動和社會保障部關(guān)于推進下崗失業(yè)人員小額貸款工作財政支持政策具體實施意見的通知》（財金【2004】66號）規(guī)定，小微企業(yè)申請小額擔保貸款的限制條件較多，門檻較高，勞動密集型的小企業(yè)當年新招下崗失業(yè)人員需達到現(xiàn)有在職職工人數(shù)30%以上（含30%），并與下崗失業(yè)人員簽訂1年以上期限勞動合同，需要報送營業(yè)執(zhí)照副本……企業(yè)為職工繳納社會保險的記錄等。以上資料規(guī)定詳細、數(shù)量繁多、偽造困難。

而對于個人貸款，硬性條件只需滿足60歲以內(nèi)、持《再就業(yè)優(yōu)惠證》，經(jīng)過當?shù)夭块T審批，貸款金額一般掌握在兩萬元左右，對下崗失業(yè)人員合伙經(jīng)營和組織起來就業(yè)可根據(jù)人數(shù)還可適當擴大規(guī)模。2009年4月，人民銀行長沙中心支行、湖南省財政廳 、湖南省勞動保障廳聯(lián)合下發(fā)了《湖南省促進就業(yè)小額擔保貸款實施辦法》，規(guī)定個人申請小額擔保貸款的最高額度為5萬元。對符合條件的人員合伙經(jīng)營和組織起來就業(yè)的，可按其吸納人員的人數(shù)和人均5萬元以內(nèi)的額度發(fā)放貸款，最高不超過人民幣50萬元。于是，政策執(zhí)行過程中，部分地區(qū)或人為擴大扶持范圍、或混淆小微企業(yè)和個人兩類貸款，部分個人類小額擔保貸款的貸款金額達到50萬、100萬、200萬，導致政策執(zhí)行產(chǎn)生了偏差。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地市在小額擔保政策執(zhí)行過程中將不符合主體條件的對象納入財政貼息范圍，這其中不乏關(guān)系戶。能申請到財政貼息的，往往是當?shù)亟?jīng)營多年、資金雄厚、人脈豐富的企業(yè)主。不可否認，這些企業(yè)主為解決當?shù)鼐蜆I(yè)、帶動就業(yè)發(fā)揮了積極作用，小額擔保貸款給予這部分企業(yè)主貼息支持具有積極意義。

問題關(guān)鍵在于，財政對于此部分企業(yè)主的貼息扶持不合適，因為一方面，即使不給予貼息，企業(yè)主出于擴大經(jīng)營規(guī)模、做大做強的需要，也存在商業(yè)貸款需求動機；第二方面，企業(yè)主資金充裕、實力雄厚，承擔得起商業(yè)貸款利息；第三方面，企業(yè)主多是當?shù)劂y行多年優(yōu)質(zhì)貸款客戶。如果財政對于此部分貸款進行貼息，實際上是將財政資金轉(zhuǎn)為了較富裕人員的經(jīng)營利潤。富者愈富，因為他們占有更多的資源，能申請到貼息貸款。因此，這部分關(guān)系戶貸款，不應成為貼息對象。由于相關(guān)部門未按政策進行審核審批，致使部分地區(qū)出現(xiàn)如下問題：

1、借款人資質(zhì)不符、貸款金額不符、行業(yè)不符，仍違規(guī)發(fā)放小額擔保貸款。某行截至2013年底以小額擔保貸款名義累計發(fā)放個人商務貸款447筆，貸款金額5326萬元，據(jù)此向財政申請貼息資金824.94萬元。具體問題體現(xiàn)在以下三個方面：

一是借款人不符合申請條件。借款人本身是銀行多年優(yōu)質(zhì)客戶，是當?shù)刭Y金實力雄厚、人脈豐富的企業(yè)主，如段某2012年11月向該行申請并簽署個人商務貸款合同，金額50萬元。信貸資料顯示借款人從事通信器材銷售已15年，屬當?shù)仄鸩阶钤?、?guī)模最大的企業(yè)，收入居當?shù)刂猩纤?，貸款用途為開設(shè)分店擴大規(guī)模，曾在該行借款10萬元。而勞動保障服務站出具的調(diào)查情況及意見表顯示其 2011年4月自籌資金創(chuàng)辦某手機城，符合政策條件，決定對其給予貼息扶持。

二是實際貸款金額超過財政貼息貸款金額。如劉某2012年10月向該行申請并簽署個人商務貸款合同，實際貸款金額為40萬元，而審批后財政予以貼息的貸款金額為50萬元，對于關(guān)系戶虛增貸款金額騙取的這部分財政貼息，均被借款人以現(xiàn)金形式簽字領(lǐng)取。

三是借款人虛構(gòu)貼息申報材料。廣告、桑拿、按摩、網(wǎng)吧等屬于小額擔保貸款明文規(guī)定不予鼓勵的行業(yè)。但實際執(zhí)行中仍有少數(shù)人違規(guī)操作，以改頭換面的方式對禁止行業(yè)給予財政貼息。如實際貸款用于擴大網(wǎng)吧經(jīng)營的項目披上某服裝店的合法外衣后依然成功申請到2年財政貼息。

2、小微企業(yè)貸款與個人貸款相互混淆。某市對于50萬及以上的貸款申報與審核采取以下方式：借款人先向銀行申請商業(yè)貸款，銀行根據(jù)商業(yè)貸款審慎原則進行信貸調(diào)查，然后借款人向就業(yè)局申請小額擔保貸款，經(jīng)批準后獲得50萬到200萬不等的貼息貸款額度。由于未按照小額擔保貸款政策嚴格進行審批，致使部分小微企業(yè)貸款與個人貸款混淆，部分貸款對象不符合扶持條件，部分貸款額度不符合政策規(guī)定。

如陳某系某米業(yè)公司法人代表，2004年創(chuàng)辦某米廠，2008年注冊成立某米業(yè)公司（2009年被評為某市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)），個人資產(chǎn)總額450萬，公司年銷售收入700萬。2011年10月，陳某向經(jīng)辦行申請商業(yè)貸款210萬用于資金周轉(zhuǎn)獲批，貸款以土地廠房作抵押。2011年12月，陳某以個人名義向當?shù)鼐蜆I(yè)局申請創(chuàng)業(yè)貸款200萬元（吸納35人就業(yè)）獲批。申請資料顯示只有陳某等五人的社會養(yǎng)老保險代收憑據(jù)，社保繳費記錄不全。

3、以“認定貼息”方式變相違規(guī)發(fā)放小額擔保貸款。2012年至2013年，某行累計發(fā)放“認定貼息”小額擔保貸款37筆，金額466萬元。當?shù)卣雠_的 《某市促進就業(yè)小額擔保貸款貼息認定申請審批表》規(guī)定：此部分貸款系金融部門自主發(fā)放，貸款風險由銀行自行承擔，不列入小額擔保貸款代償范圍。上述“認定貼息”貸款本質(zhì)屬于商業(yè)貸款，其性質(zhì)與小額擔保貸款無關(guān)；其商業(yè)貸款審批與貼息審批獨立；其風險由經(jīng)辦銀行自擔。

(二)風險管控機制不完善

1、擔?；鹩忻麩o實。根據(jù)調(diào)研人員掌握的數(shù)據(jù)，部分地區(qū)擔?；鹨?guī)模小，遠跟不上小額擔保貸款的發(fā)展進度，有的地方甚至未建立擔?；?。如某市審貸委員會截至2014年3月底審批通過的小額擔保貸款累計9548.8萬元，未建立擔?；?；2012年至2013年某行累計發(fā)放小額擔保貸款2393萬元，截至2012年末該行擔?；鹩囝~僅為 80萬元，2013年末280萬元，2014年3月為281.21萬元，擔?；饋碓礊樵摽h就業(yè)專項資金。

2、貸款信用風險不容忽視。一是少數(shù)借款人事前存在認識誤區(qū)，以為貸款不需償還；二是部分項目受經(jīng)濟、行業(yè)影響大，抗風險能力弱；三是個別借款人信用觀念淡薄，事后惡意拖欠。

3、貼息資金不到位給后續(xù)工作帶來風險。目前，部分地區(qū)財政貼息資金欠賬較大，2010年至2012年，隨著政策覆蓋面擴大，借款人數(shù)和貸款規(guī)模劇增，導致財政貼息資金難以及時到位。2013年，部分地區(qū)小額擔保貸款開始收縮，至2014年，部分地區(qū)已停辦。

(三)各部門利益訴求不一致，未形成合力

不同主體在利益訴求上存在差異，導致溝通協(xié)作存在一定困難。一是財政部門，其職責是注入擔?；稹⑻峁┴斦N息，受制于財政緊張等原因，財政部門不愿持續(xù)補充擔?；?、也不愿擔?；鸪霈F(xiàn)風險。二是勞動保障部門，職責是貸前資格審查，其更多地關(guān)注小額擔保貸款規(guī)模。三是人民銀行，與經(jīng)辦銀行之間只有業(yè)務上的指導關(guān)系，不可能強制要求經(jīng)辦銀行發(fā)放貸款。四是經(jīng)辦銀行，在風險收益不匹配的情況下，顧慮重重：

1、政策性與商業(yè)化的矛盾。小額擔保貸款的政策性與商業(yè)銀行“利潤最大化”的經(jīng)營目標存在與生俱來的矛盾。小額擔保貸款在本質(zhì)上是政策性貸款 ,但在實際運作中卻采用商業(yè)化模式 ,讓市場化、商業(yè)化運作的經(jīng)辦銀行承擔政策性很強的小額擔保貸款業(yè)務 ,顯然與金融企業(yè)的盈利性目標相悖。

2、信息不對稱導致供需錯位。由于信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位。在目前個人誠信系統(tǒng)尚未健全的條件下 ,經(jīng)辦銀行難以獲得扶持對象的準確信息 ,導致小額擔保貸款借貸雙方的信息不對稱。經(jīng)辦銀行難以準確判斷借款人的信用程度和風險程度 ,可能會做出逆向選擇。

3、貸款成本高、收益低。貸款點多面廣、資金分散 ,貸前審查和貸后管理工作繁重 ,管理難度大,銀行經(jīng)營成本和管理成本高。因而,部分經(jīng)辦銀行承辦積極性不高。

綜上所述，權(quán)責利統(tǒng)一的有效機制沒有形成，最后的結(jié)果就是諸多主體合力難形成。

(四)貸款審批效率較低

申請一筆小額擔保貸款環(huán)節(jié)多、效率低、周期長，各環(huán)節(jié)信息共享機制不健全。目前,政策雖允許各地結(jié)合個人信用制度的建立和創(chuàng)業(yè)培訓的成效情況 ,降低反擔保門檻 ,并鼓勵銀行與社區(qū)簽訂合作協(xié)議 ,利用現(xiàn)有社區(qū)服務平臺 ,創(chuàng)建信用社區(qū) ,建立社區(qū)信用擔保機制 ,進一步簡化小額擔保貸款審批手續(xù)，但在湖南實際操作中進展緩慢。

(五)貸后管理待完善

1、征信系統(tǒng)難制約。一是部分借款人在申請小額擔保貸款之前存在不良記錄仍獲批準；二是管理辦法規(guī)定金融機構(gòu)發(fā)放的小額擔保貸款到期后不能收回的，由人社部門代償或直接從其繳納的擔?；鹬袆澥?，金融機構(gòu)不出現(xiàn)不良記錄。這樣可能導致征信漏洞，個別出現(xiàn)不良的貸款人信息不會進入征信系統(tǒng)，仍可以到金融機構(gòu)獲得貸款。

2、貸款用途難監(jiān)測。一是部分銀行對貸后未按約定用途從事經(jīng)營的借款人沒有制約辦法、無法采取制裁措施；二是負責財政貼息審批的政府部門在貸后管理環(huán)節(jié)缺位現(xiàn)象較為普遍。

三、進一步完善小額擔保貸款政策的建議

2013年，中央出臺了《關(guān)于加強小額擔保貸款財政貼息資金管理的通知》（財金【2013】84號），對一系列問題做出了細化管理，對之前部分原則性規(guī)定做出了進一步明確。本文認為，小額擔保貸款發(fā)展過程中的問題和挑戰(zhàn)也意味著發(fā)展機遇，應探索出行之有效的措施辦法，較好實現(xiàn)“貸得出、收得回、效果好”的基本格局和良性循環(huán)。

(一)加強落實監(jiān)督管理，營造良好金融生態(tài)環(huán)境

從調(diào)研實際情況來看，部分地市在小額擔保政策執(zhí)行過程中將不符合主體條件的對象納入財政貼息范圍、虛增貸款金額騙取貼息資金，反映出在小額擔保貸款政策執(zhí)行過程中事前審批和事后監(jiān)管兩環(huán)節(jié)均存在疏漏，在日益復雜和專業(yè)的政策實踐面前不斷暴露出風險，由此帶來的監(jiān)管漏洞給了部分個人可乘之機。事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的理念已成為財政管理共識，但在政策執(zhí)行過程中，一是需要進一步強化審核審批及監(jiān)管人員的責任意識；二是對于以虛報、冒領(lǐng)手段騙取財政資金的行為，應加強對責任人員的懲戒力度，落實責任追究和處理。作為政府部門，應嚴格審核把關(guān)，規(guī)范撥付程序。

此外，政府應采取多種形式積極開展個人誠信意識教育，加強貸款政策宣傳和信用觀念教育，引導申請人員誠實守信申報、按期履約還款，進一步優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。

(二)因地制宜實行“反擔保”，強化風險控制

湖南省主要借助“反擔?！边M行小額擔保貸款風險管控。即要求借款人出具財政全額撥款單位工作人員的反擔保承諾函，一旦出現(xiàn)違約，由人社部門劃扣反擔保人員工資用于還款。

這種“反擔保”對于擔?；鸬陌踩帮L險控制發(fā)揮了積極作用。小額擔保貸款在實行“反擔保”措施后不良率普遍較低主要得益于此。在目前社會誠信環(huán)境下，作為小額擔保貸款的申請人一般資產(chǎn)微薄、可抵押財產(chǎn)少，其信譽資質(zhì)對于銀行而言不存在任何經(jīng)濟價值。申請人僅有的社會資源就是其社會人脈紐帶，若能以其在親戚、朋友中的信譽為資質(zhì)，由這種信譽資質(zhì)為其提供反擔保，繼而政府用擔?；饚椭杩钊藢崿F(xiàn)對貸款的擔保，這樣一來，在整個政策操作實踐中，完整的鏈條得以形成，環(huán)環(huán)相扣，從而能夠保證其順利運行。

但是，“反擔?！币膊豢杀苊獾卦斐闪硗庖粋€問題，即一部分人員找不到財政全額撥款單位工作人員為之提供反擔保，因而被排除在小額擔保貸款政策扶持范圍之外。對于符合小額擔保貸款申請條件但找不到反擔保的群體而言，政府可另辟蹊徑解決這一困境，嘗試通過建立“風險基金”的模式為該目標群體提供保障，但是該基金的比例應嚴格控制，以防止產(chǎn)生新的風險。

市、縣財政部門應加強對小額擔保貸款工作的支持力度，落實擔?；?，確保資金及時到位，要安排相應資金，持續(xù)補充擔?；穑粩嗵岣邠；鹨?guī)模。要加強貸款風險管理，指導小額貸款擔?；鸬陌踩褂?。財政部門應明確重點支持群體，要區(qū)別對待、有扶有控。

(三)明晰主體權(quán)責，緩解政策性和商業(yè)性的矛盾

應明確小額擔保貸款監(jiān)管主體 ,充分發(fā)揮其監(jiān)管職能；應進一步完善小額擔保貸款主體間溝通協(xié)調(diào)機制，如建立信息共享、反饋和互助機制。

應協(xié)調(diào)好經(jīng)辦銀行政策性目標與商業(yè)化運作間的關(guān)系。緩解經(jīng)辦銀行商業(yè)性行為與小額擔保貸款政策性間的矛盾。在一定期限內(nèi) ,政府可通過財政資金存放比例、代理金庫業(yè)務、稅收優(yōu)惠、貸款風險損失分擔比例、利率上限管理等積極政策吸引商業(yè)銀行介入小額擔保貸款業(yè)務 ,力求在政策性和盈利性之間尋求平衡。

(四)推行多部門聯(lián)合審貸，提高貸款發(fā)放效率

成立承辦銀行、擔保機構(gòu)、勞動就業(yè)服務機構(gòu)為成員單位的聯(lián)合審查小組進行聯(lián)合審查，充分協(xié)商取得一致意見后，統(tǒng)一提出審批意見，減少不必要的手續(xù)和環(huán)節(jié)。

建立限時辦結(jié)制度，提高工作效率?？芍贫P(guān)于規(guī)范小額擔保貸款申請程序及限時辦結(jié)的制度，明確各方職責，實行限時辦結(jié)，開通下崗失業(yè)人員申請小額擔保貸款綠色通道。可編印小額擔保貸款政策指南、申請流程圖、反擔保人責任告知書等，免費發(fā)放，一次性告知申請人申請資料清單、辦理流程和辦結(jié)時限。優(yōu)化細節(jié)、完善服務，提高效率。

(五)加強貸后管理力度

人社局和金融機構(gòu)應嚴格按照政策要求進行貸后檢查和資金跟蹤，一是檢查借款人申請資質(zhì)；二是確保申請人將貸款資金真正用于創(chuàng)業(yè)之中；三是定期進行風險評估，采取綜合措施，努力防范個人小額擔保貸款風險。

應借助央行的個人征信系統(tǒng)，健全小額擔保貸款借款人信用檔案與失信懲罰相結(jié)合的有效機制，盡快將小額擔保貸款中的不良貸款信息納入征信系統(tǒng)。有關(guān)部門應研究出臺相關(guān)規(guī)定，對小額擔保貸款業(yè)務發(fā)生不良貸款的，由人社部門提供貸款人有關(guān)信息，經(jīng)辦金融機構(gòu)及時將其信息錄入征信系統(tǒng)，更好地發(fā)揮征信系統(tǒng)對貸款人的約束作用?！?/p>

財政部駐湖南專員辦）

（本欄目責任編輯：周菲）