何強(qiáng) 高天慧

一、能源高質(zhì)量發(fā)展有賴于財(cái)稅政策的有利支撐

能源高質(zhì)量發(fā)展，意味著能源高質(zhì)量的供給、能源高質(zhì)量的配置、能源高質(zhì)量的投入產(chǎn)出。目前中國(guó)水力、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物能等產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度不斷加快，但化石能源產(chǎn)業(yè)占比能源產(chǎn)業(yè)份額較高，能源資源利用效率較低，上下游協(xié)調(diào)發(fā)展不足，與高質(zhì)量發(fā)展的要求存在著一定的差距。為推動(dòng)能源行業(yè)全面升級(jí)、實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，打造清潔低碳、經(jīng)濟(jì)高效、安全可靠的現(xiàn)代能源系統(tǒng)尤為重要。這離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控，財(cái)稅政策是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有效手段。我國(guó)能源消費(fèi)總量多年位居世界前列，但能源供需結(jié)構(gòu)不合理，面臨的能源問(wèn)題丞待解決。同時(shí)，能源產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大、回收周期長(zhǎng)，能源行業(yè)市場(chǎng)易失靈，為規(guī)范能源市場(chǎng)運(yùn)行秩序，需要政府財(cái)稅政策的介入。財(cái)稅政策通過(guò)對(duì)資源進(jìn)行合理配置，加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)及各地區(qū)資源供給，能夠促進(jìn)社會(huì)公平及經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。目前我國(guó)處在提高能源效率，轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式的關(guān)鍵時(shí)期，正大力鼓勵(lì)支持可再生能源產(chǎn)業(yè)與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但其利用技術(shù)尚不成熟，公共品的特征也不具備價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此只有利用財(cái)稅政策對(duì)能源實(shí)行減稅降費(fèi)、政策補(bǔ)貼等有利的措施，新能源與可再生能源才有良好的市場(chǎng)發(fā)展前景。

二、我國(guó)能源財(cái)稅政策現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

如今能源財(cái)稅政策的改革在世界上方興未艾，中國(guó)正緊跟時(shí)代步伐。政府高度重視能源財(cái)稅體制建設(shè)，陸續(xù)出臺(tái)一系列規(guī)章制度，對(duì)能源行業(yè)的引導(dǎo)力不斷增強(qiáng)，為能源發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持。

（一）我國(guó)能源財(cái)稅政策現(xiàn)狀

財(cái)政政策為加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系做出有力貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代后，能源問(wèn)題凸顯，國(guó)家開(kāi)始重視能源財(cái)政政策的作用。2003年開(kāi)始將排污費(fèi)資金納入財(cái)政預(yù)算，到2006年我國(guó)不僅頒布《可再生能源法》及能源建設(shè)法案法規(guī)，而且設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，還專門設(shè)立了“資源節(jié)約與綜合利用”的財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。面對(duì)化石能源短缺問(wèn)題我國(guó)重視程度越來(lái)越高。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，煤炭方面推進(jìn)其清潔高效的開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)其儲(chǔ)備應(yīng)急能力建設(shè)，有效的提高能源安全保障。致力于能源清潔增效的同時(shí)，加強(qiáng)可再生能源發(fā)展力度，對(duì)能源節(jié)約項(xiàng)目給予一定貸款補(bǔ)貼，如在個(gè)人購(gòu)買新能源汽車時(shí)政府給予一定補(bǔ)貼優(yōu)惠。我國(guó)十分重視可再生能源的發(fā)展，通過(guò)對(duì)可再生能源進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，加速光伏、風(fēng)力發(fā)電行業(yè)以及新能源汽車產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)能源行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。

從改革稅收政策入手，引導(dǎo)能源高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)行資源稅稅率不斷調(diào)整，稅制陸續(xù)進(jìn)行改革，如將從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征以適應(yīng)稀缺資源開(kāi)采利用的需要。消費(fèi)稅將不可再生和替代的石油類消費(fèi)品（如汽油、柴油等）和摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實(shí)木地板等納入了征收范圍，低污染排放達(dá)標(biāo)的汽車可減征消費(fèi)稅。我國(guó)嚴(yán)格限制了高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，并給內(nèi)資企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)購(gòu)置節(jié)能環(huán)保設(shè)備一定優(yōu)惠，在一定范圍內(nèi)對(duì)環(huán)保產(chǎn)品設(shè)備免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。2019年發(fā)布資源稅綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)煤層氣還抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退。稅收政策還實(shí)施了根據(jù)乘用車排氣量調(diào)整有關(guān)稅率、提高成品油消費(fèi)稅稅率、購(gòu)置并使用合乎規(guī)定的節(jié)能環(huán)保設(shè)備可抵免一定稅額等措施，進(jìn)一步彰顯了我國(guó)減稅降費(fèi)的決心。

我國(guó)推行的營(yíng)改增政策有力地推動(dòng)能源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。2016年我國(guó)發(fā)布《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》，全面推行營(yíng)業(yè)稅改增值稅政策，能源企業(yè)被納入試點(diǎn)范圍。其中不動(dòng)產(chǎn)被納入扣除范圍，對(duì)能源企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模提高生產(chǎn)以及降低賦稅具有重大意義。增值稅中對(duì)部分能源生產(chǎn)產(chǎn)品實(shí)行稅費(fèi)減半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓勵(lì)了能源節(jié)約。符合營(yíng)改增條件的企業(yè)則可以通過(guò)完善增值稅的抵扣鏈條，降低整個(gè)集團(tuán)的稅負(fù)成本，為能源產(chǎn)業(yè)向服務(wù)支持領(lǐng)域發(fā)展提供了有利條件。稅負(fù)的減輕使政府在一定程度上減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼補(bǔ)助，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展也帶來(lái)補(bǔ)益。

在對(duì)外貿(mào)易合作中，“一帶一路”能源財(cái)稅政策日益凸顯其重要作用。“一帶一路”是對(duì)我國(guó)乃至世界能源發(fā)展具有積極作用的國(guó)家級(jí)頂層戰(zhàn)略。能源合作是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支柱，我國(guó)秉承“共商、共建、共享”的原則，高度重視稅收政策對(duì)“一帶一路”建設(shè)的影響，致力于完善“一帶一路”稅收服務(wù)體系。我國(guó)出臺(tái)落實(shí)一系列的“一帶一路”稅收優(yōu)惠政策，實(shí)施零稅率、出口退稅、所得稅抵免及稅收協(xié)定等措施，對(duì)“走出去”企業(yè)提供支持。稅收是全球經(jīng)濟(jì)治理的重要組成部分，對(duì)消除跨境投資障礙、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)發(fā)揮著重要作用。2018年“一帶一路”沿線50多個(gè)國(guó)家聯(lián)合通過(guò)了《“一帶一路”稅收合作倡議》，對(duì)盡快建立良好的稅收營(yíng)商環(huán)境，解決稅收難題提供政策支持。

（二）財(cái)稅政策主要問(wèn)題

客觀來(lái)說(shuō)我國(guó)的能源財(cái)稅體制距高質(zhì)量的能源財(cái)稅體制尚有差距，與國(guó)際相比經(jīng)驗(yàn)尚淺，仍有很長(zhǎng)的路要走。我國(guó)能源規(guī)劃體系在實(shí)施過(guò)程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和銜接配合能力仍有待提高，中央宏觀調(diào)控與能源開(kāi)發(fā)方式需要進(jìn)一步優(yōu)化。固然我國(guó)在能源高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域里的財(cái)稅政策并不完善，但不可否認(rèn)，財(cái)政政策鼓勵(lì)和支持全社會(huì)參與到能源建設(shè)中，能源效率水平有所提升，對(duì)能源高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。

我國(guó)能源財(cái)稅政策體系缺乏系統(tǒng)性，缺少中長(zhǎng)期的政策支持。我國(guó)能源政策與發(fā)展戰(zhàn)略仍不成熟，有些政策僅僅停留在理論層面，仍未實(shí)施或者實(shí)施過(guò)程中存在種種問(wèn)題。隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，現(xiàn)今利用稅收優(yōu)惠政策吸引外資的效果減弱。其次兩稅合并政策使外商易選擇獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不利于本地企業(yè)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)及經(jīng)營(yíng)管理?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的財(cái)稅政策中就存在缺失：由于沿線國(guó)家稅制具有差異性，稅收管轄權(quán)存在沖突，會(huì)形成兩個(gè)國(guó)家雙重征稅，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。另外稅收機(jī)關(guān)稅收服務(wù)質(zhì)量、納稅人稅收信息繁雜，征管效率與稅收風(fēng)險(xiǎn)很高。

財(cái)政體制有一定弊端，能源稅收征管存在漏洞、缺位。能源企業(yè)承擔(dān)的稅收種類多達(dá)19個(gè)，稅負(fù)高，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。營(yíng)改增雖然可以降低稅負(fù)，但在某些行業(yè)如煤炭行業(yè)中，當(dāng)前稅收環(huán)境下很難實(shí)現(xiàn)。營(yíng)改增還在一定程度上改變了稅權(quán)，凸顯了中央與地方稅收矛盾，使得稅收管控負(fù)擔(dān)加重。2018年實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅法將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，與地方政府政策變得密切相關(guān)，可能導(dǎo)致納稅成本高于以前的排污費(fèi)，不利于企業(yè)能源高質(zhì)量發(fā)展。其次，汽車燃料稅、噪音稅稅種在我國(guó)沒(méi)有設(shè)立，消費(fèi)稅沒(méi)有把煤炭和主要大氣污染源納入征收范圍，確定稅率時(shí)沒(méi)有完全考慮消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。而資源稅稅率低，收取資源補(bǔ)償費(fèi)的范圍相對(duì)狹小，并且收取力度不夠，容易導(dǎo)致自然資源的濫用與浪費(fèi)。