□ 胡濤

自然保護區(qū)，尤其是國家級自然保護區(qū)，是我國生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護的主體。本文從公共政策分析框架的立法、執(zhí)法、監(jiān)督和司法等方面，對世界上第一個國家公園美國黃石國家公園進行分析，為我國進一步推進自然保護區(qū)管理的法制化建設(shè)提供參考。

一、立法：美國有完善的、具體可操作的法律法規(guī)條例

黃石國家公園管理主要依據(jù)是美國的《國家公園服務(wù)局管理條例》。這部條例是基于《荒野法》《國家環(huán)境政策法（NEPA）》《清潔空氣法》《清潔水法》和《瀕危物種法》等聯(lián)邦法律而制定的，包括公園系統(tǒng)規(guī)劃、土地管理、自然資源管理、人文資源管理、教育項目、公園使用、公園設(shè)施及游客服務(wù)等十個部分，涵蓋了公園及項目管理過程中可能出現(xiàn)的狀況以及相應(yīng)的處理辦法。其中，很多條款非常具體，可操作性很強。例如第36條中關(guān)于公共使用的內(nèi)容就涉及到寵物、金屬探測器、酒精飲料等方面，如寵物的活動范圍、需滿足的條件、有無人員陪伴、糞便處理等情況，均有明確的規(guī)范，法律的可執(zhí)行度很高。

從立法權(quán)上看，只有聯(lián)邦立法機構(gòu)以及聯(lián)邦行政機構(gòu)才可以決定國家公園相關(guān)的各項法律、法規(guī)及政策。懷俄明州、蒙大拿州或愛達荷州的地方法律并不會作為黃石公園的環(huán)境管理依據(jù)。其他國家公園也是如此，其遵循的法律均為聯(lián)邦法案，并不因所在州的法律規(guī)定不同而不同。

在聯(lián)邦法律法規(guī)、行政規(guī)定以及國家公園服務(wù)局的政策基礎(chǔ)之上，各個國家公園可依據(jù)自身情況制定符合公園狀況的政策條款，這些均可在公園的網(wǎng)站上找到詳細說明。比如，黃石公園規(guī)定園區(qū)內(nèi)禁止狩獵，但在園區(qū)外狩獵到的獵物在滿足下列條件時可通過園區(qū)內(nèi)道路運輸：

●獵物必須通過機動車輛運輸，且只允許在園區(qū)內(nèi)車行道路上行駛；

●禁止運輸從有狂鹿癥病例的各州獵取的鹿科動物；

●所運獵物需包裹或覆蓋，不可暴露在公共視野；

●須采取最直接的路徑，非必要或緊急情況不可停留；

●運輸獵物不可在園區(qū)內(nèi)過夜；

●須為新鮮獵物且具有表明獵物在園區(qū)外所在州的合法獵殺文件；

●所運輸?shù)墨C物（包括骨骼等其他部分）必須在進入園區(qū)時具有“黃石公園運輸許可”，并禁止商業(yè)運輸。

二、執(zhí)法：美國國家公園服務(wù)局是唯一行政執(zhí)行機構(gòu)

在美國，美國國家公園服務(wù)局是美國國家公園管理的唯一行政執(zhí)行機構(gòu)，國家公園所在的州及地方政府沒有行政執(zhí)法權(quán)。美國國家公園服務(wù)局在官網(wǎng)上明確，“美國國家公園服務(wù)局在聯(lián)邦法律、法規(guī)和行政命令的授權(quán)下履行對公園以及項目的責任，并遵循國家公園服務(wù)局局長和內(nèi)政部長制定的政策”，同時附有對法律、規(guī)范及政策范圍的詳細解釋。清晰明確的執(zhí)法主體，保障了行政執(zhí)法的效率，避免了聯(lián)邦與州之間、部門之間相互推諉。

每個國家公園的行政執(zhí)法人員都是聯(lián)邦政府的雇員，是國家公園服務(wù)局下屬的公務(wù)員。上文提到的關(guān)于經(jīng)黃石公園運輸獵物規(guī)定，就是由國家公園服務(wù)局派駐到黃石國家公園的公務(wù)員具體負責執(zhí)行。此外，黃石公園還有針對園區(qū)特征的行為規(guī)范，用來保障公園運行及游客安全。公園的《總領(lǐng)綱要》詳細列舉了園區(qū)內(nèi)由總領(lǐng)遵守聯(lián)邦法典裁量的各種情況，并由總領(lǐng)及首席公園巡護員簽字生效，內(nèi)容包括特殊規(guī)劃區(qū)域、道路使用、許可限制等方面。

美國黃石國家公園

三、監(jiān)督與司法：有專門的內(nèi)部巡查機制，起訴也只能在聯(lián)邦法院

在美國，美國國家公園服務(wù)局有專門的內(nèi)部巡查機制，負責檢查各個國家公園的行政執(zhí)法情況。美國行政當局白宮內(nèi)部還設(shè)有預(yù)算管理局，檢查各個行政部門的執(zhí)法情況，包括美國內(nèi)務(wù)部及其所屬的國家公園服務(wù)局。此外，非政府組織、媒體、公眾等也可監(jiān)督國家公園的法律法規(guī)執(zhí)行情況。

通過各種監(jiān)督機制，一旦發(fā)現(xiàn)嚴重違法行為，聯(lián)邦檢察官就會介入，根據(jù)違法的嚴重程度決定是否在聯(lián)邦法院起訴違法者。與國家公園相關(guān)的法律法規(guī)都是聯(lián)邦立法，所以起訴也只能在聯(lián)邦法院，不會在州法院。聯(lián)邦法院在全國各地設(shè)有若干巡回法庭，無需到首都華盛頓立案起訴，除非是上訴到聯(lián)邦最高法院。

四、啟示：生態(tài)環(huán)境政策全過程都要嚴

構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系，迫切需要加強法制建設(shè)。當前我國已正式啟動制定國家公園設(shè)立標準和布局規(guī)劃工作，國家公園立法的也在逐步推進。

根據(jù)公共管理理論，一項公共政策的全過程，包括立法、執(zhí)法、監(jiān)督和司法環(huán)節(jié)。我們認為，對于生態(tài)環(huán)境政策全過程都要嚴，即嚴謹立法，嚴格執(zhí)法，嚴肅監(jiān)督，嚴明司法。

嚴謹立法就是要把中央與地方、部門之間的生態(tài)環(huán)境權(quán)責利以法律的形式固定下來，明確行政責任主體、監(jiān)督與司法責任，與現(xiàn)有的法律法規(guī)體系協(xié)調(diào)一致。

嚴格執(zhí)法就是要建立一支行政執(zhí)法隊伍，保護生態(tài)環(huán)境權(quán)益。行政執(zhí)法隊伍必須嚴格執(zhí)法，不能為了自己的利益最大化，也不能夾帶所在地方政府的私貨。

嚴肅監(jiān)督就是建立有效的監(jiān)督機制，對生態(tài)環(huán)境違法行為進行監(jiān)督，特別是對行政執(zhí)法隊伍的嚴肅監(jiān)督，不能走過程、走形式。

嚴明司法就是要對監(jiān)督結(jié)果進行嚴明的司法追究，檢察院、法院要讓生態(tài)環(huán)境破壞者包括地方行政部門承擔相應(yīng)的法律責任，而不僅是官員個人承擔政治與道德責任。

只有嚴厲的法治手段，才能有力促進生態(tài)環(huán)境保護，有效推進生態(tài)文明建設(shè)。