□ 秦天寶 劉彤彤

我國生物多樣性法律保護體系已經取得相當成就。保護理念得到廣泛認可，有關法律法規(guī)已達50余部，各領域相應制度比較完備，行政管理體制趨向優(yōu)化，環(huán)境司法專門化、環(huán)境公益訴訟制度和刑罰手段，正在堅守保護的最后一道防線。在后續(xù)體系化完善建設過程中，建議考慮制定綜合性或者專門性的生物多樣性立法，進一步明晰主管部門，建立合理的協調機制，更好地發(fā)揮司法作用，加強環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接度，增強法律規(guī)制的周延性。

一、法律體系日趨完善，但仍有諸多不足

法律體系主要包括理念、框架和制度三個部分。我國生物多樣性保護法律體系的建設經歷了循序漸進、逐步完善的過程。生物多樣性不斷減損的客觀實際，促使社會各界逐漸形成了保護生物多樣性的意識理念，并逐步得到政治和法律的反映和確認。法律框架是落實生物多樣性保護理念的依據，法律制度是維系框架實施的必要措施，我國生物多樣性保護的法律體系在這三方面都取得了一定進步。

（一）保護理念日漸得到認可

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設的有機組成部分，應當服從生態(tài)文明建設的總體規(guī)劃，遵循統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念。在2010年國際生物多樣性年中國國家委員會全體會議上，時任國務院副總理李克強強調，要按照建設生態(tài)文明的要求，遵循自然規(guī)律和發(fā)展規(guī)律，把保護生物多樣性與優(yōu)化發(fā)展結合起來，把資源有效保護與合理利用結合起來，加快轉變經濟發(fā)展，推動可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大報告提出，要實施重大修復工程，增強生態(tài)產品生產能力，保護生物多樣性。黨的十九大報告指出，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性?；仡欗攲釉O計對生物多樣性保護的發(fā)展脈絡，從強調生物多樣性保護對生態(tài)文明建設具有重要意義，到提出建設生物多樣性保護網絡的具體意見，這種從宏觀認知到微觀措施的深化，體現出對生物多樣性保護越來越重視。

生物多樣性保護理念在新近制定和修改的法律中不斷得以確認。我國已在《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《種子法》和《進出境動植物檢疫法》等多部法律中體現了生物多樣性保護的理念。自然保護地是生物多樣性保護的重要載體，雖然《自然保護地法》尚未進入立法程序，但是《國家公園法》作為自然保護地立法體系先行先試的排頭兵，已被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，而生物多樣性保護已被寫入《建設國家公園體制總體方案》，將成為《國家公園法》的內容之一。

在地方層面，《云南省生物多樣性保護條例》作為我國首部生物多樣性保護的專項地方性法規(guī)于2019年1月1日正式施行，明確將“保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現人與自然和諧共生”作為條例制定的原則和目的，這為未來上層立法釋放出積極信號。

在國際層面，中國一直在生物多樣性保護方面貢獻智慧，并且和世界各國一起對生物多樣性保護的先進理念達成共識。立足中國國情，以實現《生物多樣性公約》以及愛知生物多樣性目標為追求，我國印發(fā)了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011-2030年）》，確立了保護優(yōu)先的基本原則，這種保護理念和哥斯達黎加、不丹、印度和法國專門立法予以保護一脈相承。

生物多樣性保護理念不僅得到政策支持，而且取得立法確認，更加獲得規(guī)劃落實，這都足以體現出這一理念已經日益得到認可。

（二）法律框架已經基本成型

生物多樣性問題涉及生物安全、環(huán)境保護等諸多方面，我國有關生物多樣性的法律法規(guī)已達50余部，近年來，我國又陸續(xù)對《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》和《草原法》等法律進行了修訂。在生物多樣性保護的具體領域，如生物安全、防治外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、就地保護中，已頒布了一系列行政規(guī)章、部門規(guī)章或地方性立法。這些單行立法為我國生物多樣性保護法律體系打下了堅實基礎。

在生物安全領域，《環(huán)境保護法》第三十條的原則性規(guī)定為生物安全立法提供了法律依據；《農業(yè)法》第五章利用專門章節(jié)對糧食安全作出了相關規(guī)定；《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》作為農業(yè)生物安全管理最主要的法律依據，與《基因工程安全管理辦法》和《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》等規(guī)定共同構成生物安全管理領域的主要依據。

在防治外來物種入侵領域，《野生動物保護法》作為與生物多樣性保護關系密切的法律，在總則第一條明確了維護生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，在第三十七條規(guī)定了引進外來物種的規(guī)范條件。與此同時，《海洋環(huán)境法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《國境衛(wèi)生檢疫法》和《動植物檢疫法》等法律中均提到了檢疫要求，以達到防治外來物種入侵的目的。以動植物檢疫和防治病蟲害為規(guī)范內容的《進出境動植物檢疫法實施條例》《陸生野生動物保護實施條例》《自然保護區(qū)條例》等行政法規(guī)，《進境動物遺傳物質檢疫管理辦法》《進境植物和植物產品風險分析管理規(guī)定》《進境植物檢疫禁止進境物名錄》等部門規(guī)章，以及《關于加強外來物種入侵防治工作的通知》等規(guī)范性文件，都是這一領域中重要的法律依據。

在遺傳資源獲取與惠益分享領域，《畜牧法》是我國第一部明確提及遺傳資源與惠益分享的法律，其中第十六條對此作出了明確規(guī)定，同時，《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《野生動物保護法》均有所涉及。另外，《野生植物保護條例》和《野生藥材資源保護條例》等行政法規(guī)，《林木種質資源管理辦法》等部門規(guī)章，《湖北省環(huán)境保護條例》和《湖南省野生動植物資源保護條例》等地方性法規(guī)，均涉及自然領域中的遺傳資源問題。

在就地保護領域，《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》和《野生動物保護法》等多部法律中，均有對自然保護區(qū)的相關規(guī)定?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》作為第一部有關自然保護區(qū)的專門法規(guī)，對生態(tài)保育具有重要意義?！陡拭C省祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》《內蒙古自治區(qū)大青山國家級自然保護區(qū)條例》和《黑龍江雙河國家級自然保護區(qū)管理條例》等地方性立法也具有重要指導意義。

《云南省生物多樣性保護條例》作為我國首部生物多樣性保護的專項地方性法規(guī)于2019年1月1日正式施行，其出臺不僅意味著生物多樣性領域保護觀念的落實，而且預示著綜合立法的趨勢。這部條例雖然只是地方性立法，但是已經嘗試對管理體制和規(guī)劃、名錄編制制度以及銜接機制等方面進行突破，對未來生物多樣性領域的綜合立法具有開創(chuàng)性意義。

（三）制度建設逐步完備充實

從“制度-原則-體系”這一發(fā)展完善的軌跡來看，制度是形成和完善法律體系的基礎，也是法律執(zhí)行的保障?；谏锒鄻有愿黝I域的特征，具體制度也存在共同性和差異性。

行政許可制度作為我國發(fā)展相對成熟的一項法律制度，在生物安全、防治外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、就地保護領域均有所運用。廣泛的適用性不僅證明制度本身已經趨于完善，而且也表示這項制度與生物多樣性保護體系頗為契合。在轉基因生物安全領域，從事轉基因生物安全的封閉利用、田間試驗、投放市場以及后續(xù)進出口和包裝等所有環(huán)節(jié)的行動，均須經過風險評估并且審查許可后方可進行。在防治外來物種入侵領域，農業(yè)部規(guī)定，從境外引進生物物種資源應當依法登記或者審批。在遺傳資源領域，重要生物資源的采獵需要進行分類許可，并且其流轉和出口等交易活動也要采取審批制度。在就地保護領域，在保護地內從事特定活動均需要得到行政許可。

風險評估制度的重點在于進行安全性評價，以《基因工程安全管理辦法》和《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》為核心的生物安全法律文件中均提出了安全評價要求。在外來物種防治方面，《進境植物和植物產品風險分析管理辦法》和《進境動物和動物產品風險分析管理規(guī)定》這兩部部門規(guī)章，要求對進境動植物進行風險分析、風險評估和風險管理。

環(huán)境監(jiān)測制度在《環(huán)境保護法》第十七條予以明確規(guī)定，同時，《環(huán)境保護法》第三十二、三十三、三十九條分別涉及對生物安全的農業(yè)新技術、外來物種的影響評估和就地保護中自然保護區(qū)的大氣、水、土壤和動植物的監(jiān)測。監(jiān)測制度是生物多樣性保護的基礎制度，環(huán)境監(jiān)測的內容也是保護工作的前提和依據。

除了上述應用較為廣泛的制度，在各領域還存在一些獨有制度。在生物安全領域有轉基因生物強制性標識制度，主要內容是對農業(yè)部制定的農業(yè)轉基因生物目錄要求進行標識管理的，應當進行標識。在防治外來物種入侵領域有環(huán)境影響評價制度，要求考慮外來物種對生物多樣性和生

態(tài)環(huán)境產生的影響。還有邊界控制和檢驗檢疫制度，是指對進出境檢疫物實施檢驗、評定、處理，并對其生產、加工、存放和運輸過程進行監(jiān)督，《國境衛(wèi)生檢疫法》《動植物檢疫法》和《進出境動植物檢疫法實施條例》等法律法規(guī)確認了這一制度。在遺傳資源領域有所有權制度，《物權法》和《野生動物保護法》等法律中均要求對作為生物資源一部分的遺傳資源進行確權。還有對外提供制度，《種子法》和《畜牧法》均規(guī)定向境外輸出種質資源需要進行審批和批準。在就地保護領域，系統(tǒng)規(guī)劃、管理計劃和分區(qū)管理制度是貫徹保護地體系架構中“整體規(guī)劃、差異管理”理念的制度。由此可見，我國對生物多樣性各領域均進行了相應制度建設，能夠為法律體系建設提供支撐力量。

（四）諸多方面仍需繼續(xù)完善

我國在生物多樣性保護方面已經取得顯著成就，伴隨著生態(tài)文明建設不斷深化，生物多樣性保護工作愈發(fā)完善是必然趨勢，但是，我們仍要對現階段存在的問題保持清醒的認識。

首先，我國暫無針對生物多樣性保護的專門上位法，其立法理念和原則散見于各類法律文件中。生物多樣性保護法律體系總體上呈現分散立法的結構，不符合山水林田湖草是一個生命共同體的理念要求，應當進行整體性的綜合立法管制。

其次，在缺乏《生物安全法》和《自然保護地法》等專門領域綜合性立法的影響下，各領域多采取問題導向式立法，針對不同類型的對象單獨立法。囿于立法資源的不平衡和立法技術的不周延，導致立法仍存在空白區(qū)域。

再次，現有法律位階普遍較低，與生物多樣性在生態(tài)文明建設中的重要地位不相符，存在適用范圍過窄、協調性受阻和權威性受限等問題。

最后，由于我國立法資源緊缺，造成具體制度存在發(fā)展不均衡的現象。

二、管理體制趨向優(yōu)化，但仍需進一步改革

（一）管理體制趨向優(yōu)化

為履行《生物多樣性公約》，國務院批準成立了由生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）牽頭、24個部門組成的履約工作協調組，在生態(tài)環(huán)境部成立了履約辦公室。為加強生物物種資源保護與管理，國務院批準成立了以生態(tài)環(huán)境部牽頭、17個部委組成的生物物種資源保護部際聯席會議制度，在生態(tài)環(huán)境部設立了聯席會議辦公室。

2018年的國務院機構改革，在生態(tài)環(huán)境領域，新組建了生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，對原有部門職能進行重新劃分。在生物多樣性保護方面，生態(tài)環(huán)境部不僅承繼了原環(huán)境保護部的職責，下設了自然生態(tài)保護司專門負責中國生物多樣性保護的相關工作，而且吸收了與生物安全和防治外來物種入侵有關的職責。自然資源部承繼國土資源部的職責，也吸收了發(fā)改委組織編制主體功能區(qū)劃職責，水利部水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局森林、濕地等資源調查和登記管理職責，這與遺傳資源保護和就地保育內容息息相關。

調整之后生物多樣性保護工作主要涉及的部門有：生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、科學技術部、農業(yè)農村部、國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局和海關總署等主要國務院組成部門。這些部門已經具備權責明確、運作良好的工作機制，能夠為生物多樣性保護提供優(yōu)良的管理和執(zhí)法隊伍。部門職能的合并客觀上減少了生物多樣性工作的協調難度，比如國家市場監(jiān)督管理總局合并了食品藥品監(jiān)督管理總局和國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的部分職能，對轉基因生物安全和外來物種入侵中的產品質量、食品安全以及檢驗檢測方面具有統(tǒng)一執(zhí)法權。

我國生物多樣性的管理體制已經比較完善，協調機制基本確立。

（二）仍然存在提升的空間

生物多樣性保護是一項具有整體性和系統(tǒng)化特征的工作，這些職能的合并更有利于集中管理和綜合規(guī)劃。管理體制是法律制定的重要內容，而具體管理模式也深受現有部門劃分的影響。

鑒于我國生物多樣性保護分散立法和其自身涉及范圍廣泛的現狀，現有行政管理體制仍然呈現出一定程度的部門分散主管的特征，仍然存在提升的空間。

一是整體框架較為松散。在生物多樣性保護的具體領域，缺少實際單一或者牽頭主管的部門。雖然，在就地保護領域，將國家林草局列為自然保護區(qū)的主管部門，并且推行綜合與分部門管理相結合的模式，但是，仍有諸多職能被分割給地方政府部門，林草局的權利因此受到限制。

二是職能設置重疊嵌套、界限不明。比如在引進外來動植物問題上，海關總署、市場監(jiān)督管理總局和衛(wèi)生健康委員會都具有檢疫職能，多頭管理不僅會造成執(zhí)法資源的浪費，而且會影響問責機制的落實。

三是協調機制尚未建立，未能有效銜接各部門職能。現有的履約協調工作組雖有協調之名，但無實體性協調機構，更無相應職權。

四是缺乏權力監(jiān)管機制。生物多樣性保護是一個系統(tǒng)、全面并且技術性較強的領域，結合有權必有責的理念，應當對其進行外部專門監(jiān)督。

三、司法保護不斷加強，但尚未充分達到應有期許

司法作為保護生物多樣性的最后一道防線，是堅守和完善生物多樣性保護的必要手段，利用法律懲罰破壞生物多樣性的行為是依法治國的必然選擇。我國不僅已經認識到生物多樣性問題的特殊性以及破壞生物多樣性的嚴重后果，而且已經探索出通過成立專門司法機構、運用專業(yè)手段予以保護的可行路徑。

（一）環(huán)境司法專門化助力生物多樣性保護

環(huán)境司法專門化包括審判機構專門化、審判人員專業(yè)化和審判模式合一化等內容。審判機構專門化是指建立專門環(huán)境審判機構，審判人員專業(yè)化是指選用具有專業(yè)環(huán)境法律背景的人員，審判模式合一化是指將原本分屬于民事審判庭、刑事審判庭和行政審判庭的環(huán)保案件進行統(tǒng)一審理。司法專門化的出現是順應現代法治發(fā)展的必然結果，而環(huán)境司法專門化不僅認識到環(huán)境問題與其他類型案件存在本質差異，而且是現代司法對生態(tài)文明建設的回應。從目前情況來看，環(huán)境司法專門化取得的成果主要在于專門環(huán)境審判機構數量的快速增加，以及“三審合一”審判模式的初步確立。

我國已經設立環(huán)境資源審判庭，并將生物多樣性保護納入受案范圍。2014年7月，最高人民法院決定設立環(huán)境資源審判庭，以實現環(huán)境司法專門化。截至2018年底，各級人民法院共設立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1271個。其中，專門審判庭391個。最高院發(fā)布的《關于深入貫徹習近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務和保障的意見》中將生物多樣性保護案件納入專門化研究和審理范圍，這為加強生物多樣性在內環(huán)境資源的司法保護奠定了基礎。2018年3月，首個生物多樣性司法保護基地在江西建立。這個基地秉承嚴格執(zhí)法、維護權益和公眾參與等環(huán)境司法理念，通過巡回法院和法制宣傳的形式，積極發(fā)揮司法的服務和保障功能。

（二）環(huán)境公益訴訟強化生物多樣性保護

環(huán)境公益訴訟是保護環(huán)境、實現環(huán)境權益的重要手段，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許有關機關或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。我國環(huán)境公益訴訟制度經歷了理論研究、個案探索、立法推動和全國推廣四個階段，2015年在立法層面基本全面確立。環(huán)境公益訴訟的發(fā)展與完善，正在助推生物多樣性的保護工作。

環(huán)境公益訴訟的發(fā)展與原告資格和受案范圍息息相關，現行法律明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的適格原告包括社會組織和檢察機關。據統(tǒng)計，2018年由檢察機關和社會組織提起的公益訴訟案件共1802件，審結1268件。從社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件、檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件的數量、范圍、內容和結案率來看，我國環(huán)境司法審判工作正在快速發(fā)展。檢察院、社會組織和環(huán)境行政機關均可參與到破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品領域的公益訴訟中，這是打造多元共治環(huán)境司法保護新格局的體現。

我國法院也充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對生物多樣性的保護功能，已經依法審理有關濕地、林地以及瀕危動植物等生物多樣性的公益訴訟案件，彰顯了加強生物多樣性保護的態(tài)度。

（三）注重以刑罰手段保護生物多樣性

我國《刑法》和《野生動物保護法》等法律中，均有對損害生物多樣性保護的行為給予刑事處罰的規(guī)定。刑罰作為最嚴厲的一種強制方法，體現出國家對于破壞生物多樣性行為嚴厲打擊的態(tài)度。保護珍貴、瀕危野生動物是生物多樣性保護工作的重要方面，我國為此制定了國家重點保護野生動物名錄。《野生動物保護法》第二十一條規(guī)定，對于獵捕、殺害國家重點保護野生動物構成犯罪的，依法追究刑事責任?！缎谭ā返谌偎氖粭l規(guī)定了非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，對于非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為，視情節(jié)嚴重程度，依法判處包括管制、拘役、有期徒刑的主刑，以及罰金和沒收財產的附加刑。

為了增強刑罰手段的適用性，最高人民法院發(fā)布了《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，其中第一條就對“珍貴、瀕危野生動物”進行釋明，第三條明確了“情節(jié)嚴重”的具體類型?？梢姡覈呀洸扇⌒塘P手段制裁獵捕、殺害國家重點保護野生動物的行為，這對生物多樣性其他保護領域的適用具有借鑒意義。

（四）司法保護的未來發(fā)展

生物多樣性的司法保護，雖然取得了長足進步，但仍未達到應有期許。

第一，環(huán)境資源審判庭還未發(fā)揮實質作用。我國的專門環(huán)境審判法庭尚未實現人員專業(yè)化這一目標。而審判人員的環(huán)境保護意識和法律專業(yè)知識直接影響審判結果的公平公正，是達成實質正義的基本保障。

第二，生態(tài)損害賠償制度尚未對生物多樣性保護發(fā)揮應有作用。生態(tài)損害賠償制度雖然尚無法律制度明文規(guī)定，但在2017年12月下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中，將環(huán)境污染和生態(tài)破壞列為適用范圍，并且規(guī)定了賠償磋商和完善賠償訴訟規(guī)則等內容，均適用于對生物多樣性的司法保護。然而，目前的司法實踐主要還是針對排污引起的環(huán)境污染案件進行生態(tài)損害賠償，幾乎不存在以“損害生物多樣性”為案由起訴的案例。

第三，刑罰手段的覆蓋面相對狹窄。生物多樣性保護的范圍和對象極廣，絕不僅限于珍貴野生動物，而現有刑罰手段主要集中于對珍貴野生動物的保護，忽略了對森林、草原和海洋等生態(tài)系統(tǒng)以及野生植物、遺傳資源等的保護。

四、結語：幾點建議

保護生物多樣性對達成建設生態(tài)文明戰(zhàn)略目標具有重要的政治意義和實踐價值，是堅持可持續(xù)發(fā)展的本質要求，也是我國建設服務型政府的基本內容。法治作為上層建筑，為國家生態(tài)文明建設提供較為穩(wěn)定的制度保障，我國生物多樣性法律保護體系已經取得相當成就，在后續(xù)體系化完善建設過程中，應當從全方面予以推進：第一，可考慮綜合性或者專門性的生物多樣性立法，提高生物多樣性領域法律的權威性和普適性。第二，進一步明晰生物多樣性的主管部門，劃清權責界限，建立合理的協調機制。第三，更好地發(fā)揮司法的作用，加強環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接度，增強法律規(guī)制的周延性。