程 琥

北京市第四中級人民法院副院長

改革開放40年，我國行政審判制度發(fā)展已經(jīng)到了歷史拐點，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，當前重中之重是深入推進行政審判體制改革，盡快在行政法院、跨行政區(qū)劃法院或者跨區(qū)劃管轄行政案件模式中進一步明確改革目標和方向。

1978年黨的十一屆三中全會以來，對中國的法學(xué)研究和法治實踐而言，最深刻變革之一莫過于行政審判制度的創(chuàng)立。作為“民告官”的行政訴訟制度在改革開放的大潮中應(yīng)運而生，改革開放40年，行政訴訟制度走過了從無到有、從弱到強的創(chuàng)新發(fā)展之路。改革開放為行政審判健康發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，行政審判發(fā)展又為鞏固改革開放成果，深化改革開放提供了堅實司法保障。

一、改革開放以來行政審判發(fā)展和理念轉(zhuǎn)變

行政審判是社會主義法治國家的“晴雨表”，行政審判的每一次進步，都伴隨著社會主義民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展。綜觀我國行政審判制度30年的歷史軌跡，可以清晰地看出行政審判理念轉(zhuǎn)變是一個循序漸進、不斷發(fā)展的歷史過程。

（一）從行政法制到良法善治

改革開放以后，面對全面撥亂反正和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的艱巨任務(wù)，我國開展了大規(guī)模的立法工作，社會主義法制建設(shè)得到了恢復(fù)和迅速發(fā)展。1978年，黨的十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！庇纱耍坝蟹梢?、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”這十六字就被確定為社會主義法制建設(shè)的基本方針。1982年《憲法》的頒布開啟了我國社會主義法制建設(shè)發(fā)展的新階段，有力地推動我國行政法制建設(shè)在20世紀80年代中后期進入一個全面發(fā)展的時期。1989年4月4日，第七屆全國人大第二次會議正式通過《行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行。“行政訴訟制度的建立確實是我國一場深刻而廣泛的變革”，1江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學(xué)》2013年第1期。在我國民主法制建設(shè)進程中具有劃時代的里程碑意義。黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，這一治國方略于1999年3月15日由九屆全國人大二次會議通過憲法修正案的方式載入憲法。這是社會主義法制建設(shè)新的里程碑，對加強我國行政法制建設(shè)，推動行政法治進程具有重要意義。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一，并明確提出要“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政” 。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。以人為本，尊重人權(quán)成為政府行政管理行為的原則之一。2004年發(fā)布的國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號），更加明確地提出了“法治政府”的新概念，將“建成法治政府”作為全面推進依法行政的最終目標，并提出十年的建設(shè)期。黨的十七大報告提出“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新成效”等目標，為建設(shè)法治政府進一步指明了方向，明確了任務(wù)。2012年，黨的十八大報告提出了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。新十六字方針作為新時代關(guān)于全面推進依法治國的基本方針，是對原十六字方針的更新和發(fā)展，既是全面加快推進依法治國的工作方針，也是“法治中國”的衡量標準。在黨的十九大報告中，“堅持全面依法治國”被明確作為十四條新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，明確提出“深化依法治國實踐”，為新時代法治中國建設(shè)提出了新要求、指明了新方向。

改革開放40年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，中國已在根本上實現(xiàn)從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的歷史性轉(zhuǎn)變，各項事業(yè)發(fā)展步入法治化軌道，從人治到法治、從法制到法治、從法制體系到法治體系，依法辦事、依法理性維權(quán)等法治精神理念得到廣泛傳播，在法治內(nèi)涵中更加強調(diào)對“憲法”“良法”“善治”“人權(quán)”的重視。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”黨的十九大報告進一步強調(diào)“以良法促進發(fā)展、保障善治”。這一科學(xué)論斷鮮明提出了良法善治在法治建設(shè)中的地位，良法善治對法治政府建設(shè)和行政審判工作提出新的更高要求。在《行政訴訟法》的促動下，我國相繼制定了《行政復(fù)議條例》（1990）、《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（1991）、《國家賠償法》（1994）、《行政處罰法》（1996）、《行政復(fù)議法》（1999）、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999）、《立法法》（2000）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2011）、《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011）、《行政訴訟法》（2014年修正、2017年修正）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018）等重要法律、法規(guī)和司法解釋，為行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟與司法審查提供了法律實施依據(jù)。每一部重要行政法律規(guī)范的頒行，既是某一領(lǐng)域法治政府建設(shè)取得重要突破的標志，又極大地促進了法治政府建設(shè)和行政審判發(fā)展。良法善治必然要求行政審判在推進法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面發(fā)揮更加積極有效的作用。

（二）從保障人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)到加強人權(quán)司法保障

行政審判涉及人民群眾生產(chǎn)生活方方面面，對于依法落實國家保障和改善民生政策、加強人權(quán)司法保障具有重要意義。一是從立案審查制到立案登記制。長期以來，“立案難不僅讓當事人告狀無門，合法權(quán)益被侵害后難以得到司法救濟，更讓大量行政行為游離于司法審查之外，為行政權(quán)恣意濫用以及社會安全穩(wěn)定留下隱患”。2程琥：《我國行政訴訟制度司法困境與出路》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2014年第4期。通過進一步暢通訴訟救濟渠道，依法受理行政案件，充分保護當事人的訴權(quán)，對人民法院依法應(yīng)當受理的行政案件，做到有案必立、有訴必理，切實解決行政訴訟“立案難”問題。人民群眾從“不敢告、不愿告、不能告”向理性合法方式維權(quán)轉(zhuǎn)變，逐步樹立“信法不信訪”的理念，形成“棄訪轉(zhuǎn)法”的局面。當然，行政案件實行立案登記制以來，也面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，不管困難再大、挑戰(zhàn)再多，絕不能走回頭路。要警惕和防范“立案難”問題再次反彈，堅決清理限制和剝奪當事人訴權(quán)的“土政策”，嚴禁以任何理由隨意限縮受案范圍、違法增設(shè)受理條件。在積極支持和保障人民群眾依法理性表達利益訴求的同時，通過完善審級制度，落實終審和訴訟終結(jié)制度，加強釋明引導(dǎo)和矛盾糾紛多元化解，堅決防范和治理惡意訴訟、濫用訴權(quán)問題，有效規(guī)范個別當事人長期纏訴鬧訪、擾亂訴訟秩序的行為，切實解決行政案件程序空轉(zhuǎn)問題。二是從保障“人身權(quán)”“財產(chǎn)權(quán)”到保障“合法權(quán)益”。行政訴訟調(diào)節(jié)的是行政法律關(guān)系，在行政法律關(guān)系中，公民、法人和其他組織與行政機關(guān)相比，往往處于弱勢的地位，權(quán)利容易受到侵害或忽視。行政審判制度對于公民、法人和其他組織權(quán)利保障經(jīng)歷了從“人身權(quán)”“財產(chǎn)權(quán)”到“合法權(quán)益”“人權(quán)”的發(fā)展過程。保護好公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，同時保護與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的勞動與社會保障權(quán)、受教育權(quán)以及公平競爭、信息公開、環(huán)境資源、社會救濟等其他合法權(quán)益，努力滿足人民群眾日益增長的多元司法需求。對涉及公民人身自由的行政拘留、限制人身自由或者財產(chǎn)的行政強制措施作出明確規(guī)定，而且不斷加強對產(chǎn)權(quán)保護力度，對涉及公民重大財產(chǎn)權(quán)益的征收、征用作出規(guī)定，并且積極適應(yīng)人權(quán)司法保障新要求，將行政訴權(quán)擴大到涉及“合法權(quán)益”的廣泛范圍。三是從“行政相對人”到 “利害關(guān)系人”。由于司法資源的稀缺性，行政訴訟作為權(quán)利保障的最后一道屏障，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決。原告資格是對公民、法人或者其他向法院提起訴訟，從主體資格上所做出的一種必要限制。3程琥：《行政法上請求權(quán)與行政訴訟原告資格判定》，載《法律適用》2018年第11期。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治進步，權(quán)利保障范圍不斷拓展，越來越多的行政爭議納入行政訴訟渠道解決，行政訴訟原告資格呈現(xiàn)擴張的趨勢。從我國行政訴訟原告資格標準的發(fā)展歷程看，主要經(jīng)歷了從直接利害關(guān)系人到行政相對人，從行政相對人到法律上利害關(guān)系人，從利害關(guān)系人再到檢察機關(guān)作為公共利益代表人的演進過程。四是從“維護”和“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使職權(quán)到“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使職權(quán)。2014年《行政訴訟法》修訂時，在立法目的的表述中刪除了“維護”行政機關(guān)依法行使職權(quán)的規(guī)定，只保留對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的“監(jiān)督”，從而強調(diào)行政訴訟就是要對行政行為的合法性進行控制和監(jiān)督，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。4袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第6頁。人民法院通過依法公正審理行政案件，確保有理有據(jù)的人打得贏官司，打贏了官司的人權(quán)利能夠得到實現(xiàn)。

（三）從實現(xiàn)“個體正義”到保障各類市場主體合法權(quán)益

改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在這種體制下，主要通過行政權(quán)力、行政組織和行政手段管理經(jīng)濟，在社會生產(chǎn)、交換、分配和消費領(lǐng)域中，國家實行指令性計劃，計劃管理主要依據(jù)行政信號，政府直接決定企業(yè)的人、財、物，企業(yè)沒有多少生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。改革開放后，我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，選擇了一條以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟道路。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，行政審判制度正為市場經(jīng)濟確立政府與企業(yè)、政府與市場關(guān)系的最基礎(chǔ)規(guī)則之一，推動政府從既當“運動員”又當“裁判員”到只當“裁判員”不當“運動員”的角色轉(zhuǎn)變。改革開放之初，為吸引外商投資，改善投資環(huán)境，保障外商投資企業(yè)合法權(quán)益，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，1980年9月《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》第15條規(guī)定：“合營企業(yè)同稅務(wù)機關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級稅務(wù)機關(guān)申請復(fù)議。如果不服復(fù)議后的決定，可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟?！边@是改革開放之后第一部規(guī)定行政訴訟救濟制度的法律。1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！边@為人民法院依法審理行政案件提供了法律依據(jù)。1982年《憲法》關(guān)于中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告、檢舉的權(quán)利，由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利的規(guī)定，為建立行政訴訟制度提供了憲法依據(jù)。在1989年頒布的《行政訴訟法》中，明確把認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)納入行政訴訟受案范圍，從而保障企業(yè)按照市場要求依法自主經(jīng)營。并且，在最高法院制定的相關(guān)司法解釋中，明確了聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方的原告主體資格。中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）是行政審判制度發(fā)展的一個重要里程碑。由于WTO管理的各項協(xié)議適用于國家以及關(guān)稅區(qū)之間，涉及國家政策，從本質(zhì)上不涉及私人企業(yè)行為。它只處理政府的行為，主要規(guī)范那些影響貿(mào)易和進口產(chǎn)品在本國市場的競爭條件下的政府管理行為。5［美］伯納德·霍克曼、邁克爾·考斯泰基：《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟學(xué)——從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第6頁。因此，入世首先是政府入世。WTO法治蘊含的自由、平等、公開、公正、秩序等基本價值對各成員方政府行為提出更高要求。從我國加入議定書有關(guān)司法審查的承諾看，我國是接受WTO三大貿(mào)易協(xié)定關(guān)于司法審查程序方面的規(guī)定，并且進一步強調(diào)司法最終原則，我國做出的承諾比WTO三大貿(mào)易協(xié)定更加嚴格。6程琥：《WTO視野中的我國行政法治》，載《法制與社會發(fā)展》2002年第6期。中國積極履行加入WTO的承諾要求，推動政府行為從權(quán)力導(dǎo)向型向規(guī)則導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，這進一步推動行政審判制度發(fā)展。2014年修正的《行政訴訟法》進一步把公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)侵犯經(jīng)營自主權(quán)權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭以及行政協(xié)議案件納入受案范圍。黨的十八大以來，簡政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變作為政府工作一件大事，深化行政審批制度改革是其重要抓手和突破口。行政審批作為政府干預(yù)經(jīng)濟和社會生活的一種重要手段，廣泛適用于各種行政管理活動中。從產(chǎn)生歷史看，行政審批制度可以追溯到我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期，是作為計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物和重要組成部分而存在的。在改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟時期，行政審批過多、過濫問題非常突出，行政審批制度始終處于被改革、取消、調(diào)整狀態(tài)中。7程琥：《非行政許可審批司法審查問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期。當前，要把轉(zhuǎn)變政府職能持續(xù)推向深入，促進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)繼續(xù)取得新進展，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。2018年11月1日，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上的講話中指出：“營造公平競爭環(huán)境。要打破各種各樣的‘卷簾門’、‘玻璃門’、‘旋轉(zhuǎn)門’，在市場準入、審批許可、經(jīng)營運行、招投標、軍民融合等方面，為民營企業(yè)打造公平競爭環(huán)境，給民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造充足市場空間?！痹谑袌鼋?jīng)濟中，政府在營造公平競爭環(huán)境中擔(dān)負著重要職責(zé)。對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發(fā)的糾紛，要認真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責(zé)任，切實維護行政相對人的合法權(quán)益。依法公正審理財產(chǎn)征收征用案件，維護被征收征用者的合法權(quán)益。切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護，保障各類市場主體合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展，促進法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)。

（四）從政府守法到全民守法

依法治國的核心是依法行政。行政機關(guān)是否嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，直接關(guān)系到國家的民主法制建設(shè)進程，關(guān)系到全面依法治國的實現(xiàn)。行政審判既是法治政府的重要保障力量，又是法治政府的重要推動力量，在法治政府建設(shè)中，承擔(dān)著重大的歷史使命和政治責(zé)任。一是嚴格司法審查標準，不斷加大對行政權(quán)的司法監(jiān)督力度，對行政機關(guān)違反法定程序的行為依法確認違法，對行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為依法確認違法或責(zé)令限期履行，對行政機關(guān)侵權(quán)造成損失的依法判決賠償，切實監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。二是提升“關(guān)鍵少數(shù)”運用法治思維和法治方式能力，從“告官不見官”到行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴轉(zhuǎn)變。為貫徹落實黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關(guān)于“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”的要求，2014年修訂的新《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！敝醒肴嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組于2015年10月13日討論通過了《關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，明確提出行政機關(guān)要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，認真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合人民法院做好開庭審理工作。2016年6月27日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2016〕54號文形式正式發(fā)布了《意見》。最高人民法院于2016年7月28日下發(fā)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，與行政相對人平等對話溝通，“面對面”辯法析理，不僅彰顯了法治思維，而且昭示了不管是“官”還是“民”，都必須依法依程序辦事、依既定規(guī)則處理問題。行政機關(guān)負責(zé)人這些關(guān)鍵少數(shù)，一次出庭應(yīng)訴就是一次尊法學(xué)法守法用法過程。過而言之，一次出庭應(yīng)訴甚至要超過聽十次法治講座效果。8程琥：《新〈行政訴訟法〉的法治使命》，載《中國法律評論》2016年第3期。實踐中，應(yīng)訴單位負責(zé)人，包括正、副職負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴，因故不能出庭的，應(yīng)當指派具有國家行政編制及其他履行公職的人員出庭應(yīng)訴。對于以下案件，應(yīng)訴單位負責(zé)人應(yīng)當出庭：（1）涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的；（2）人民法院書面建議行政機關(guān)負責(zé)人出庭的；（3）上級行政機關(guān)要求行政機關(guān)負責(zé)人出庭的；（4）人大常委會、政協(xié)常委會組織人大代表、政協(xié)委員旁聽的行政應(yīng)訴案件。除上述案件外，對于其他重大疑難及具有一定社會影響力的案件，應(yīng)訴單位的法制機構(gòu)也可視情況安排其主要負責(zé)人出庭應(yīng)訴，必要時可向承辦單位或應(yīng)訴單位的負責(zé)人提出出庭建議。應(yīng)訴單位負責(zé)人確有特殊原因不能出庭的，應(yīng)當向人民法院出具書面說明材料。書面說明材料由應(yīng)訴單位制作，案件承辦人負責(zé)遞交。三是加大法治宣傳力度，從個案司法公開到把公開庭審打造成全民共享的法治公開課。落實好“誰執(zhí)法，誰普法”的普法責(zé)任制，推行法官以案釋法制度，讓典型案件依法公開處理成為全民法治教育課，讓法治成為全社會的思維方式和行為模式。有效解決行政爭議需要有堅實的法治社會基礎(chǔ)，需要形成全民尊法學(xué)法守法用法的良好氛圍。當前人民群眾權(quán)利意識、法治意識和維權(quán)意識普遍高漲，已經(jīng)從行政訴訟制度實施初期不敢告、不愿告、不能告的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴谶\用行政訴訟程序維權(quán)。同時應(yīng)當注意的是，實踐中存在個別當事人過度利用行政訴訟制度的不正?，F(xiàn)象。9程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭議的制度創(chuàng)新》，載《法律適用》2017年第23期。推動法治社會建設(shè)，重在樹立全民守法意識，奉行法律面前人人平等原則，不管是政府部門還是公民、法人和其他組織都應(yīng)該牢固樹立尊法、學(xué)法、守法、用法意識。

（五）從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院

我國目前采取的是在行政區(qū)劃法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭的方式審理行政案件?！霸谀壳八痉▏乐厥苤朴谛姓捏w制下，行政審判較之其他案件更容易受到行政干預(yù)，而行政審判庭只是法院內(nèi)部的一個部門，在實踐中法院領(lǐng)導(dǎo)往往從整個法院與政府及其他機關(guān)的關(guān)系出發(fā)考慮行政審判，而難以把行政審判置于司法權(quán)對行政權(quán)的合法性監(jiān)督的應(yīng)有視角考慮，行政審判擺脫行政的干預(yù)在法院內(nèi)部得不到足夠的重視和支持?！?0馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第40—41頁。同時，“由于我國的司法管轄區(qū)與地方行政區(qū)合二為一，人、財、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判機構(gòu)和審判人員很難保證司法的天平不因金錢的砝碼而失去正義的平衡”。11宋智敏：《西方行政訴訟的主管機關(guān)——兼論對我國行政訴訟制度改革的啟示》，載《法學(xué)評論》2011年第3期。在三大訴訟中，行政案件原則上由被告行政機關(guān)所在地法院管轄，行政審判可能受到當?shù)匦姓C關(guān)干預(yù)，容易形成“訴訟主客場”現(xiàn)象。按照中央統(tǒng)一部署，人民法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當分離的行政案件管轄制度，通過提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式，探索各具特色的管轄制度改革，取得明顯成效。從長遠來看，僅僅通過行政案件管轄調(diào)整，而不借助于推動行政審判體制改革，地方保護和行政干預(yù)難題難以從根本上得到解決。黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出：“全會決定提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！?014年11月新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件。這一規(guī)定為行政訴訟跨行政區(qū)劃管轄改革提供了充分的法律基礎(chǔ)。2014年12月28日、12月30日，上海三中院、北京四中院作為全國首批跨行政區(qū)劃法院改革試點掛牌履職，這是行政審判體制改革的雛形。經(jīng)過4年試點，跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件取得了積極成效，行政相對人對法院審判活動的信任感和獲得感進一步增強，極大地提升了行政審判的司法公信力。

二、行政審判創(chuàng)新發(fā)展的基本經(jīng)驗

改革開放以來行政審判取得顯著進步，積累了寶貴經(jīng)驗。一是必須堅持把黨對法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)作為行政審判工作始終沿著正確方向前進的根本政治保證。堅定正確政治方向，堅定不移地貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，對于行政審判工作中的重大問題、重大部署、重大審判活動以及有重大影響的案件審理，要及時請示報告，積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)，爭取人大監(jiān)督、政府支持配合以及社會各界的理解支持。二是堅持把服務(wù)黨和國家工作全局作為行政審判工作的指導(dǎo)思想。要自覺置于黨和國家中心工作和經(jīng)濟社會發(fā)展全局中去思考、去謀劃，防止出現(xiàn)就案辦案、就法論法、案結(jié)事不了的現(xiàn)象，努力實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。三是堅持把公正與效率作為行政審判工作的生命線。讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是司法工作的崇高目標。行政訴訟當事人，一方是處于相對弱勢的行政相對人，另一方是處于相對強勢的行政機關(guān)，伴隨人民群眾權(quán)利意識不斷增強，人民群眾對司法公正的期待更為迫切，對事關(guān)公平正義的執(zhí)法不嚴、裁判不公和訴訟難等問題將更為關(guān)注，行政審判工作更要千方百計地維護司法公正。在強調(diào)司法公正的同時，也要注意提高審判效率，為當事人提供及時的、便捷的司法救濟，確保人民群眾的合法權(quán)益得到及時實現(xiàn)。只有堅持公正與效率相結(jié)合，行政審判工作才能贏得當事人和社會的依賴與尊重，司法的公信力和權(quán)威才能真正建立。四是堅持把正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系作為全面發(fā)揮行政審判職能的重要原則。行政審判不僅要加強對行政行為的監(jiān)督、糾正違法行政行為、依法維護廣大人民群眾的合法權(quán)益，還要依法支持合法行政行為、支持行政機關(guān)依法行政，維護正常的行政管理秩序。五是堅持把改革創(chuàng)新作為推動行政審判工作向前發(fā)展的不竭動力。推動行政審判工作向前發(fā)展，必須主動適應(yīng)新情況、新問題，積極推進思想理念和工作實踐創(chuàng)新。加強對行政審判新難問題的調(diào)查研究，及時總結(jié)成功做法和經(jīng)驗，加強頂層設(shè)計，適時試點推廣。六是堅持把建設(shè)一支革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的過硬法官隊伍作為確保行政審判事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。全面實現(xiàn)行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化，圓滿完成各項行政審判工作任務(wù)，歸根到底，要靠行政法官隊伍整體素質(zhì)能力的提高。七是堅持把營造良好司法環(huán)境作為行政審判健康發(fā)展的必要條件。作為執(zhí)行同一法律法規(guī)、追求同一法治目標的國家機關(guān)，行政與司法具有協(xié)調(diào)一致、取得共識的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)當相互理解和良好合作，積極構(gòu)建行政與司法良性互動機制。

三、期待與展望

行政審判在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著不可替代的重要作用，行政審判改革不單單是一項訴訟制度改革，行政審判改革必將會對其他改革產(chǎn)生重要影響，有必要從戰(zhàn)略高度和長遠角度來思考和謀劃，切實加強頂層設(shè)計，充分發(fā)揮行政審判在國家治理中 “四兩撥千斤”的杠桿作用。改革開放40年，我國行政審判制度發(fā)展已經(jīng)到了歷史拐點，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，當前重中之重是深入推進行政審判體制改革，盡快在行政法院、跨行政區(qū)劃法院或者跨區(qū)劃管轄行政案件模式中進一步明確改革目標和方向。從長遠來看，設(shè)置專門行政法院系統(tǒng)是符合中國國情、利黨利國利民的重要司法改革舉措，有必要在探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院改革的基礎(chǔ)上更進一步，探索設(shè)置專門行政法院系統(tǒng)。中國特色社會主義進入了新時代，行政審判面臨的維護社會公平正義、解決“官民”矛盾、調(diào)處“官民”關(guān)系的任務(wù)更加艱巨繁重。新時代行政審判必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，充分發(fā)揮職能作用，著力解決在行政審判體制機制、方式方法、思想觀念、隊伍素質(zhì)能力方面存在的諸多不適應(yīng)問題，全面推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感，為法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)發(fā)揮重要職能作用。