馬懷德

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)

《行政訴訟法》的制定作為中國(guó)法治進(jìn)程中具有里程碑意義的標(biāo)志性事件載入史冊(cè)，不僅為公民法人和其他組織依法維護(hù)自身權(quán)益提供了暢通的法律救濟(jì)渠道，而且隨著一系列重要的行政法律制度的建立，也與行政復(fù)議制度和國(guó)家賠償制度相銜接，協(xié)同發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，從而提供一套完整系統(tǒng)的法律救濟(jì)途徑，共同推動(dòng)行政法治，擘畫出理想的法治圖景。

今年是《行政訴訟法》頒布三十周年?！缎姓V訟法》的頒布實(shí)施是我國(guó)改革開放以來法治建設(shè)的一件大事，具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著我國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。它不僅為社會(huì)公眾提供了法定的救濟(jì)渠道，將“官民沖突”納入法治軌道，還倒逼了一大批行政法律規(guī)范的出臺(tái)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)，為法治政府建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。可以說，以《行政訴訟法》頒布實(shí)施為起點(diǎn)，我國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展的“黃金三十年”。

一、《行政訴訟法》頒布實(shí)施的歷史意義

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，隨之而來的就是政府管理體制和機(jī)制的變化。黨的十三大報(bào)告提出，要使行政管理走上法制化的道路。在此背景下，推動(dòng)行政管理法制化的《行政訴訟法》應(yīng)運(yùn)而生，可謂歷史的必然。1馬懷德主編：《行政訴訟制度的發(fā)展歷程》，北京大學(xué)出版社2009年版，第101頁(yè)。1989年4月，《行政訴訟法》的制定標(biāo)志著行政訴訟制度的正式建立，在全社會(huì)特別是行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了重大影響。

（一）引導(dǎo)社會(huì)形成依法維權(quán)的意識(shí)

從我國(guó)傳統(tǒng)觀念來看，老百姓無法想象能把強(qiáng)大的政府告到法院，也不相信一紙?jiān)V狀能夠解決問題。受制于傳統(tǒng)官民關(guān)系和制度條件，一般都通過“上訪”或者其他方式表達(dá)自己的訴求，寄希望于“青天大老爺”解決問題?！缎姓V訟法》實(shí)施后，特別是部分公眾提起行政訴訟的嘗試取得成功后，促使大多數(shù)公眾在觀念層面增強(qiáng)了對(duì)于行政訴訟的了解，慢慢突破了舊有觀念的束縛，開始接受并選擇訴訟渠道來表達(dá)自己的不滿，在法治軌道上解決自己與政府之間的爭(zhēng)議。隨著實(shí)踐的演進(jìn)，面對(duì)自身的合法權(quán)益遭受侵害的事實(shí)，人們能夠有意識(shí)地運(yùn)用行政訴訟來維護(hù)自己的利益。鑒于這種維權(quán)方式以法律明文規(guī)定為基礎(chǔ)，以法院行政審判體制為依托，以訴訟程序?yàn)楸Ｕ?，從而贏得了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)逐步形成了依法維權(quán)的意識(shí)，為法治社會(huì)和法治政府建設(shè)提供了思想基礎(chǔ)。

（二）推動(dòng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員樹立依法行政的意識(shí)

《行政訴訟法》實(shí)施后，隨著行政案件數(shù)量和類型不斷增多，行政機(jī)關(guān)感受到了前所未有的訴訟壓力，尤其是隨著行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可類案件增加之后，很快就發(fā)現(xiàn)這幾類行政行為的問題比較突出，其中既有行政執(zhí)法不力、管理過軟的問題，也有執(zhí)法過濫、侵害相對(duì)人權(quán)利的問題。為了有效解決這些問題，就必須強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與規(guī)范，轉(zhuǎn)變既有的“隨心所欲、為所欲為、不受約束、無法無天”的觀念，不斷增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)。

實(shí)踐證明，在《行政訴訟法》實(shí)施之后，依法行政的觀念實(shí)際上經(jīng)歷了行政機(jī)關(guān)被動(dòng)接受到主動(dòng)適應(yīng)的發(fā)展過程。今天的行政機(jī)關(guān)之所以已經(jīng)具有了普遍的依法行政的觀念，都得益于當(dāng)年的《行政訴訟法》的出臺(tái)實(shí)施，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的動(dòng)力是非常有限的。在沒有外力干預(yù)的情況下，行政機(jī)關(guān)工作人員即使發(fā)現(xiàn)自身存在違法行為，也不會(huì)主動(dòng)糾錯(cuò)，更不會(huì)認(rèn)真解決與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。只有外力干預(yù)達(dá)到一定的程度，才會(huì)喚醒行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)和自我規(guī)范的意識(shí)。行政訴訟是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要?jiǎng)恿?。行政行為一旦被法院作出否定性評(píng)價(jià)，被訴的行政機(jī)關(guān)及其工作人員就要承擔(dān)一定的責(zé)任。這就促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員化壓力為動(dòng)力，在行政執(zhí)法的過程中，增強(qiáng)自我約束意識(shí)，提高行政執(zhí)法水平。通過行政訴訟，合法的行政行為得到了維持和保障，違法的行政行為得到了及時(shí)的糾正。這些使政府的法治形象越來越好，贏得了廣大人民的理解和支持。所以說，《行政訴訟法》的實(shí)施，帶來了行政機(jī)關(guān)依法行政觀念從無到有、從弱變強(qiáng)的革命性變化，具有里程碑意義。

（三）催生相關(guān)法律和政策文件，助力行政法治建設(shè)

在改革開放前后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)是按照上級(jí)機(jī)關(guān)制定的政策、文件或者領(lǐng)導(dǎo)指示開展行政活動(dòng)的，依政策行政是主要的行政方式，這與當(dāng)時(shí)的法制不健全、行政法律規(guī)范嚴(yán)重缺失有關(guān)?！缎姓V訟法》的實(shí)施極大改變了這一狀況，行政訴訟中的合法性原則要求行政管理活動(dòng)的各個(gè)方面都要有相應(yīng)的法律依據(jù)。為適應(yīng)《行政訴訟法》的新要求，需要加快相關(guān)立法，為行政活動(dòng)提供基本的法律依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范各類行政行為。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的通知》提出要不斷完善立法，加強(qiáng)法律、法規(guī)和規(guī)章的起草與制定工作；還明確指出不僅要抓緊制定大量的行政管理法規(guī)，更要制定行政復(fù)議條例、行政強(qiáng)制執(zhí)行條例和規(guī)章制定辦法等與行政訴訟法配套的法規(guī)。

《國(guó)家賠償法》就是《行政訴訟法》倒逼的產(chǎn)物?！缎姓V訟法》設(shè)有一章專門規(guī)定了行政賠償，但規(guī)定比較原則，不能解決國(guó)家侵權(quán)賠償?shù)木唧w程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式方法問題，尤其是不能解決司法機(jī)關(guān)侵權(quán)損害賠償問題。因此，《行政訴訟法》實(shí)施不到四年，《國(guó)家賠償法》就頒布實(shí)施。行政處罰、行政復(fù)議、行政許可和行政強(qiáng)制制度同樣是行政訴訟法催生的產(chǎn)物。伴隨著《行政訴訟法》的實(shí)施，相關(guān)配套立法如《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》陸續(xù)出臺(tái)。

當(dāng)然，法治政府建設(shè)僅僅靠外部監(jiān)督是不夠的，最主要的是取決于行政機(jī)關(guān)自我約束和規(guī)范。在1993年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》，要求政府的立法工作、執(zhí)法工作都有明顯的發(fā)展和改善。1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政的決定》首次提出了依法行政的要求，2004年頒布《全面依法行政實(shí)施綱要》最早提出了法治政府建設(shè)要求，2015年年底出臺(tái)的《關(guān)于法治政府建設(shè)的實(shí)施綱要》勾畫了法治政府建設(shè)的時(shí)間表和路線圖。這些重要政策文件都是在行政訴訟法實(shí)施過程中產(chǎn)生的，與其他相關(guān)法律一道，對(duì)行政機(jī)關(guān)起到了監(jiān)督、促進(jìn)、引導(dǎo)和激勵(lì)作用，對(duì)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府發(fā)揮不可替代的作用。

二、《行政訴訟法》的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

《行政訴訟法》的制定作為中國(guó)法治進(jìn)程中具有里程碑意義的標(biāo)志性事件載入史冊(cè)，不僅為公民法人和其他組織依法維護(hù)自身權(quán)益提供了暢通的法律救濟(jì)渠道，而且隨著一系列重要的行政法律制度的建立，也與行政復(fù)議制度和國(guó)家賠償制度相銜接，協(xié)同發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，從而提供一套完整系統(tǒng)的法律救濟(jì)途徑，共同推動(dòng)行政法治，擘畫出理想的法治圖景。

（一）為公民法人和其他組織依法維權(quán)提供法定救濟(jì)途徑

行政訴訟法的首要立法目的就是保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。該法實(shí)施以來，對(duì)于解決老百姓投訴無門、有冤無處申、有狀無處告、權(quán)利無法救濟(jì)等問題發(fā)揮了重要作用，成為公民法人和其他組織維護(hù)自身合法權(quán)益的主要救濟(jì)渠道。近年來，隨著立案登記制、行政案件集中管轄、附帶審查其他行政規(guī)范性文件、訴訟和解等改革舉措的推出，行政案件大幅增加，申訴上訪大幅下降，對(duì)于實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議、有效解決老百姓訴求，為公民、法人和其他組織提供暢通的法律救濟(jì)渠道，起到了重要作用，也取得明顯成效。

（二）行政訴訟制度與行政復(fù)議制度相配合，共同發(fā)揮監(jiān)督作用

行政訴訟制度與行政復(fù)議制度是行政監(jiān)督救濟(jì)體系中的兩大支柱。行政訴訟制度通過法院審查行政行為，審理行政案件發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督作用，行政復(fù)議制度主要發(fā)揮上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督糾錯(cuò)功能。行政訴訟是司法監(jiān)督，行政復(fù)議是行政監(jiān)督。雖然兩種制度性質(zhì)不同，側(cè)重點(diǎn)也不同，但在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面，目的是一致的，客觀上形成了互補(bǔ)關(guān)系，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。

回顧行政復(fù)議制度建立過程，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論最大的問題有三個(gè)：第一，行政復(fù)議到底是準(zhǔn)司法行為，還是行政行為。這個(gè)問題實(shí)際上涉及行政復(fù)議制度的定位問題，也就是說，復(fù)議機(jī)關(guān)審查原機(jī)關(guān)行政行為的合法性、合理性，到底是一種司法或者準(zhǔn)司法活動(dòng)，還是一種行政行為。因?yàn)槎ㄎ徊煌?，程序的設(shè)計(jì)就有很大的差別。如果是準(zhǔn)司法行為，那就要借用法院審理行政案件的很多程序制度，包括證據(jù)制度等規(guī)則設(shè)置上，有很多準(zhǔn)司法的內(nèi)容要體現(xiàn)出來。但是還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議不是行政訴訟，畢竟它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，所以不能采用準(zhǔn)司法的規(guī)則，要越便捷越好，越高效越好。所以希望行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)能夠非常簡(jiǎn)明。第二，行政復(fù)議的審查原則到底是合法性審查原則，還是輔之以合理性審查原則，這也是區(qū)別于行政訴訟制度的一個(gè)重要方面。因?yàn)樾姓?fù)議畢竟是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的一個(gè)行為，所以要給復(fù)議機(jī)關(guān)更大的自由裁量權(quán)，能夠有效地去糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法行為，僅僅賦予它合法性審查的職責(zé)是不夠的，還應(yīng)該賦予它合理性審查的職責(zé)。所以把合法性、合理性兩個(gè)審查原則結(jié)合在一起，既是行政復(fù)議制度的特征，也是有別于行政訴訟制度的一個(gè)重要特點(diǎn)，實(shí)際上也體現(xiàn)了行政復(fù)議制度內(nèi)部糾錯(cuò)、層級(jí)監(jiān)督以及化解行政爭(zhēng)議的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。第三，行政復(fù)議能不能調(diào)解，能不能和解。這個(gè)問題最后通過《行政復(fù)議法》的立法和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，證明當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論是有意義、有價(jià)值的，即行政復(fù)議要允許調(diào)解，也允許雙方當(dāng)事人和解，但前提是在行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的情況下才可以進(jìn)行復(fù)議調(diào)解與和解。這樣不僅發(fā)揮了上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的監(jiān)督作用，實(shí)際上也解決了當(dāng)事人訴求，有利于化解行政爭(zhēng)議。

（三）行政訴訟制度與國(guó)家賠償制度相協(xié)調(diào)，糾正國(guó)家侵權(quán)行為，填補(bǔ)受害人損失

行政訴訟是糾正違法行政行為的制度，但是，原告起訴的目的不止于此。更多情況下，原告希望就其遭受的損害獲得賠償。為此，就需要行政訴訟制度與國(guó)家賠償制度相協(xié)調(diào)，共同解決當(dāng)事人權(quán)利受損的問題。事實(shí)上，從國(guó)家制定法律、政策，到公務(wù)員行使具體權(quán)力，每一環(huán)節(jié)都可能因個(gè)人的弱點(diǎn)發(fā)生錯(cuò)誤，其損害范圍和后果可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人侵權(quán)產(chǎn)生的后果。2馬懷德：《國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)法制出版社1994年版，第2頁(yè)。從我國(guó)國(guó)家賠償制度發(fā)展史來看，1954年《憲法》初步確立了公民因國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵權(quán)獲得賠償?shù)臋?quán)利。1982年《憲法》進(jìn)一步明確了國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的侵權(quán)賠償責(zé)任。由于沒有具體的法律規(guī)范落實(shí)憲法原則，導(dǎo)致制度懸空無法落地。直到1986年《民法通則》才對(duì)職務(wù)侵權(quán)行為的國(guó)家賠償責(zé)任做出具體規(guī)定，這也是我國(guó)憲法之外的法律首次規(guī)定國(guó)家賠償責(zé)任。盡管如此，由于國(guó)家賠償?shù)姆秶?、方式、?biāo)準(zhǔn)和程序等缺乏具體規(guī)定，實(shí)踐中國(guó)家侵權(quán)的受害人仍然難以獲得有效救濟(jì)，致使憲法法律規(guī)定的國(guó)家賠償責(zé)任難以全面落實(shí)。

1989年公布的《行政訴訟法》規(guī)定因行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為造成損害的，公民、法人和其他組織有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。該法專設(shè)第九章對(duì)行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、賠償義務(wù)主體、賠償程序、追償及賠償費(fèi)用來源等做出規(guī)定。但是，這一章規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)，不能夠完全解決國(guó)家侵權(quán)之后賠償?shù)木唧w的程序問題、標(biāo)準(zhǔn)問題和方式方法問題，尤其是不能解決司法機(jī)關(guān)作為侵權(quán)機(jī)關(guān)辦了錯(cuò)案之后，如何彌補(bǔ)受害人損失的問題。所以在《行政訴訟法》實(shí)施之后，很快就啟動(dòng)了《國(guó)家賠償法》的起草工作，在1994年頒布了《國(guó)家賠償法》，1995年開始實(shí)施。

行政訴訟制度與國(guó)家賠償制度相互銜接，不僅糾正了違法行政行為，而且對(duì)違法行為造成的損失給予了國(guó)家賠償。此后，為了適應(yīng)法治建設(shè)新要求，《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》于2010年和2014年都進(jìn)行了修改，共同構(gòu)筑了我國(guó)比較完善的權(quán)利救濟(jì)體系。隨著《監(jiān)察法》的實(shí)施，又為《國(guó)家賠償法》提出了新的課題?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)侵權(quán)的賠償責(zé)任，但是監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則、賠償范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)等問題需要具體規(guī)定，為此，有必要盡快修改《國(guó)家賠償法》，吸收有益的理論研究成果，解決實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題，為受害人提供更加周全的制度保障。

（四）行政訴訟實(shí)踐推動(dòng)行政法學(xué)研究的繁榮與發(fā)展

行政訴訟實(shí)踐推動(dòng)了行政法學(xué)研究的繁榮與發(fā)展。今天行政法學(xué)理論中的許多重要概念都源自《行政訴訟法》，如具體行政行為、法律法規(guī)授權(quán)組織、受案范圍、合法性審查原則、被告對(duì)行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任等。行政主體理論、行政行為理論、行政程序理論等，都與行政訴訟實(shí)踐密不可分?？梢哉f，日益豐富的行政訴訟實(shí)踐不僅為學(xué)術(shù)界提供了生動(dòng)的研究素材，也給研究者提出了大量問題。學(xué)術(shù)界有必要對(duì)這些問題從理論上進(jìn)行梳理、總結(jié)和反思，回應(yīng)實(shí)踐的要求，回答時(shí)代的問題。毫無疑問的是，行政訴訟實(shí)踐促進(jìn)了行政法學(xué)的發(fā)展。例如，行政訴訟中漸次出現(xiàn)的被告認(rèn)定難題，其中對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織提起的行政訴訟，促使學(xué)者們開始反思和重新構(gòu)建行政主體理論，提出了行政主體與訴訟主體分離等主張。再如，行政審判中成文法規(guī)則不足促使法官在既有法條與理論之外嘗試構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的司法判斷邏輯，在這一過程中，行政法學(xué)理論得到了進(jìn)一步的驗(yàn)證和完善。此外，隨著研究方法的逐漸豐富，法社會(huì)學(xué)等研究方法開始興起，大量的行政訴訟實(shí)踐為法社會(huì)學(xué)研究提供了素材?？梢?，行政訴訟理論與實(shí)踐的不斷深化拓展，為我國(guó)行政法學(xué)研究塑造了研究范疇，檢驗(yàn)了既有理論，并開拓了新的研究疆域。

三、面向?qū)嵺`不斷自我革新的行政訴訟制度

在我國(guó)，行政訴訟制度的建立、發(fā)展和完善經(jīng)歷了一個(gè)過程。雖然1989年《行政訴訟法》的頒布標(biāo)志著這一制度的正式建立，但一項(xiàng)制度從建立到有效實(shí)施并不是輕而易舉的。事實(shí)上，隨著行政訴訟實(shí)踐開始，一系列現(xiàn)實(shí)問題接踵而至，“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”成為行政審判實(shí)踐的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。司法權(quán)威不足、行政干預(yù)頻仍、制度設(shè)計(jì)不完善等一系列因素制約著行政訴訟制度的發(fā)展。為了有效實(shí)施《行政訴訟法》，切實(shí)發(fā)揮其作用，最高人民法院通過司法解釋和個(gè)案批復(fù)等方式做出了努力。但是，簡(jiǎn)單的小修小補(bǔ)和機(jī)制改革還不能滿足實(shí)踐需求，必須從立法的角度重新審視這一制度并加以完善。2014年，實(shí)施了24年之久的《行政訴訟法》首次迎來大修，針對(duì)行政訴訟目的、受案范圍、起訴期限、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、管轄制度、證據(jù)制度、簡(jiǎn)易程序、調(diào)解和解制度、執(zhí)行制度等一系列重要制度進(jìn)行了較大幅度修改，回應(yīng)了實(shí)踐需求。實(shí)踐證明，行政訴訟制度只有不斷自我革新，積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，才能保持制度的生命力，切實(shí)發(fā)揮保障公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，助推行政法治前行。

（一）堅(jiān)持行政訴訟的根本目的

行政訴訟的目的是構(gòu)建行政訴訟制度的基點(diǎn)，不僅關(guān)系到對(duì)行政訴訟制度的定位，更關(guān)系到行政訴訟制度的具體安排、運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)際成效。3馬懷德：《保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益應(yīng)成為行政訴訟的根本目的》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。在1989年《行政訴訟法》的立法背景和立法意圖中，關(guān)于立法目的之爭(zhēng)主要集中為究竟是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還是維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。從該法第1條的組成內(nèi)容來看，這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展環(huán)境和認(rèn)識(shí)水平，以及行政機(jī)關(guān)一方的可接受度有較大關(guān)系。正是這條規(guī)定，對(duì)后續(xù)司法實(shí)踐產(chǎn)生了一定困惑，出現(xiàn)了不一致的解讀。2014年修改的《行政訴訟法》在第1條中增加了“解決行政爭(zhēng)議”，刪除了“維護(hù)”，只留下了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，這使行政訴訟圍繞解決行政爭(zhēng)議而展開一系列程序，目的是為行政相對(duì)人提供行政法律救濟(jì)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，所以說行政訴訟既是行政救濟(jì)，也是行政監(jiān)督，但其首要目的或者說根本目的則是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。4參見馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第5頁(yè)。行政訴訟中的一些具體制度都體現(xiàn)了這個(gè)要求，如舉證責(zé)任倒置等。并且，根據(jù)司法最終裁決原則，行政訴訟是公民、法人和其他組織合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織侵害之后能夠獲得的最重要的法律救濟(jì)制度。因而，這項(xiàng)根本目的必須始終堅(jiān)守，并在行政訴訟中具體的制度安排上不斷強(qiáng)化。

（二）優(yōu)化司法環(huán)境，深化司法改革

行政訴訟法的有效實(shí)施，不僅有賴于法律制度的不斷完善，更取決于現(xiàn)實(shí)優(yōu)良的司法環(huán)境。從以往行政審判實(shí)踐來看，司法地方化和行政干預(yù)是影響行政審判的主因。由于司法體制“地方化”導(dǎo)致了“主客場(chǎng)”效應(yīng)，加之被訴行政機(jī)關(guān)不配合、不支持行政審判，拒不執(zhí)行生效判決，甚至違法干預(yù)案件審理問題一直沒有解決，“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”一度成為行政審判的普遍現(xiàn)象。針對(duì)上述問題，修改后的《行政訴訟法》和2014年以來推出的司法改革舉措予以積極回應(yīng)。

2014年開始建立的“立案登記制”，使行政案件數(shù)量呈現(xiàn)較大幅度地增加，僅2015年5月1日實(shí)施后半年內(nèi)登記的一審案件數(shù)，同比增長(zhǎng)達(dá)到75.8%，雖然也暴露出了浪費(fèi)司法資源和“濫訴”等新的問題，但必須承認(rèn)“立案難”的問題已經(jīng)基本解決。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了以往被告不應(yīng)訴不答辯不出庭等不聞不問的局面，有些地區(qū)還出現(xiàn)了副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案例。這一改革舉措對(duì)于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法治意識(shí)，改善司法環(huán)境，保證法律實(shí)施都具有明顯作用。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，旨在解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)“維持會(huì)”的問題，促使其積極履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮復(fù)議功能，化解行政爭(zhēng)議。該項(xiàng)制度的實(shí)施，雖然給復(fù)議機(jī)關(guān)帶來了一定的應(yīng)訴壓力，但確實(shí)起到了倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)履行職責(zé)解決爭(zhēng)議的作用。建立跨區(qū)劃法院、集中行政案件管轄改革，不僅帶來了案件數(shù)量的增加，也提高了審判質(zhì)量，增強(qiáng)了原告的信心，對(duì)于改變司法“地方化”，確保行政訴訟的公正性具有顯著作用。

（三）擴(kuò)大受案范圍，完善訴訟類型

受案范圍是行政訴訟中的核心問題，反映出司法權(quán)、行政權(quán)以及公民的權(quán)利三者之間的關(guān)系，折射出司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督范圍以及行政相對(duì)人行使訴權(quán)的制度空間。5參見馬懷德主編：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第40頁(yè)。行政訴訟受案范圍劃定了法院審理行政案件的界限，一項(xiàng)行政爭(zhēng)議只有符合法律規(guī)定，才能獲準(zhǔn)進(jìn)入法院接受審查。1989年《行政訴訟法》實(shí)施以來，擴(kuò)大受案范圍成為業(yè)界一致呼聲。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的原則是將所有國(guó)家公權(quán)力主體與相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭(zhēng)議均納入訴訟范圍，采用概括規(guī)定和列舉排除的方式來界定受案范圍，取消關(guān)于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，使所有侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為都能夠進(jìn)入受案范圍，從而保障相對(duì)人的各種合法權(quán)益。6參見馬懷德：《修改行政訴訟法需重點(diǎn)解決的幾個(gè)問題》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。2014年《行政訴訟法》增加了部分可訴行為，用“行政行為”取代了以往的“具體行政行為”概念，明確了諸如“行政協(xié)議”案件屬于受案范圍，對(duì)行政規(guī)章以下規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。上述規(guī)定都是行政訴訟制度與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)；但必須看到，仍然有很多行政行為并未納入受案范圍，也是此次修法的遺憾。

訴訟類型是公民、法人和其他組織可以提起訴訟請(qǐng)求且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁決的訴訟形態(tài)。7馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第99頁(yè)。我國(guó)行政訴訟法中沒有規(guī)定訴訟類型，通常是利用行政判決類型反向推導(dǎo)出行政訴訟的類型。2014年《行政訴訟法》吸收之前司法解釋的規(guī)定，與立法目的中刪除“維護(hù)行政機(jī)關(guān)”內(nèi)容相銜接，對(duì)行政判決體系進(jìn)行了改造，在現(xiàn)有判決種類基礎(chǔ)上，增加了駁回訴訟請(qǐng)求、確認(rèn)行為違法等判決形式，引入“明顯不當(dāng)”概念，強(qiáng)化了法院對(duì)于行政裁量權(quán)的審查力度。為了構(gòu)建更加科學(xué)的訴訟類型，切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，維護(hù)公法秩序，可以考慮不斷完善訴訟類型，逐步形成撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟等體系化多元化的訴訟類型。

（四）擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，破解行政民事交叉難題

簡(jiǎn)易程序就是普通程序的簡(jiǎn)化版，只是在起訴、審理和期限等程序方面的要求較為寬松。法院受理案件后，應(yīng)該積極推進(jìn)案件審理流程，促使案件迅速產(chǎn)生裁判結(jié)論。但是因?yàn)榘讣?shù)量多寡、難易程度有別、法官人手充足與否、審判人員素質(zhì)參差不齊或者內(nèi)外在干預(yù)壓力強(qiáng)弱等各種因素，導(dǎo)致案件的審理速度有快有慢，不能實(shí)現(xiàn)所有的案件都在要求的審限內(nèi)辦完。因而，做好案件的繁簡(jiǎn)分流顯得尤為必要。2014年《行政訴訟法》通過一章專門規(guī)定了簡(jiǎn)易程序，從案件適用的類型、審理期限、審判組織以及與普通程序的轉(zhuǎn)換等方面做出了規(guī)范。這樣能夠降低當(dāng)事人的訴訟成本，節(jié)約司法資源，提高審判效率，從而及時(shí)地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是目前的案件類型較少，操作空間較小，運(yùn)行規(guī)范不細(xì)，應(yīng)該逐步擴(kuò)大適用范圍，如改革非訴執(zhí)行制度，建立“官告民”的簡(jiǎn)易訴訟制度，形成與行政訴訟制度完全契合的簡(jiǎn)易程序運(yùn)作模式。

當(dāng)一個(gè)主體的行為分別涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門法時(shí), 就會(huì)形成兩種不同的法律關(guān)系,基于兩種法律關(guān)系形成的爭(zhēng)議就可能分別按照不同的訴訟程序解決, 因此就會(huì)產(chǎn)生審理上的先后順序問題, 如果將不同性質(zhì)的訴訟合并審理還可能會(huì)出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。8參見馬懷德、張紅：《行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議的交織與處理》，載《法商研究》2003年第4期。實(shí)踐中發(fā)生了無數(shù)行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議交織在一起的案例，但無論是行政訴訟抑或民事訴訟，各自均存在局限性，僅僅依靠其中任何一種訴訟程序都不能理想地把這種關(guān)聯(lián)性案件予以化解。2014年《行政訴訟法》第61條確立了在行政案件審理過程中一并解決民事爭(zhēng)議問題的機(jī)制，即行政訴訟附帶民事訴訟。當(dāng)事人可以在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，向法院提出一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的申請(qǐng)，但是對(duì)于某個(gè)民事案件正在民事庭的審理之中，而該項(xiàng)民事裁判又作為行政案件順利審理的關(guān)鍵所在，那么行政訴訟可以裁定中止。這樣的訴訟程序設(shè)計(jì)能夠徹底地解決當(dāng)事人之間的紛爭(zhēng)，減少社會(huì)的整體成本，也能避免矛盾裁決的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“官了民也了”。但是目前的制度設(shè)計(jì)不夠周延和細(xì)致，所能涵蓋的一并解決的關(guān)聯(lián)性案件類型比較有限，如存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰等案件就沒有在此范圍，尚需進(jìn)一步完善。

（五）調(diào)整行政訴訟程序規(guī)則

訴訟程序是推進(jìn)審判活動(dòng)有序前行、如期產(chǎn)生裁判結(jié)果的關(guān)鍵，也影響著當(dāng)事人能否獲得訴訟救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求。2014年《行政訴訟法》在多個(gè)方面對(duì)訴訟程序作出了調(diào)整，優(yōu)化了訴訟程序的運(yùn)行機(jī)制，如延長(zhǎng)了起訴期限，將直接起訴的時(shí)間限制從過去的3個(gè)月拉長(zhǎng)到6個(gè)月，還根據(jù)案件類型分別確定了最長(zhǎng)的起訴期限，有利于對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保障。審查標(biāo)準(zhǔn)不再局限于合法性審查，適度引入合理性審查，有利于監(jiān)督行政裁量權(quán)行使。行政訴訟允許調(diào)解的規(guī)定，提升了法院實(shí)質(zhì)性化解糾紛的能力。適度擴(kuò)大了原告資格范圍，除行政行為相對(duì)人外，允許其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織享有訴權(quán)。被告除了行政機(jī)關(guān)，還包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，經(jīng)過復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)要作共同被告，強(qiáng)化了復(fù)議功能。第三人的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，與被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的都可以成為第三人，都具有參加訴訟的資格，賦予第三人在判決其承擔(dān)義務(wù)或者減損其權(quán)益的情況下有提起上訴的權(quán)利。訴訟代理人制度更加完善，將“法院許可的其他公民”修改為“當(dāng)事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民”，增加了“基層法律服務(wù)工作者”，劃定了幾種代理人的類型。

（六）發(fā)展行政公益訴訟制度

行政公益訴訟有別于私益訴訟，是為了糾正公共性不當(dāng)行為，維護(hù)公共利益，就與提起訴訟的主體的權(quán)利及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的違法行為提起的訴訟，具有客觀訴訟的屬性。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要制度安排。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第十二次會(huì)議，會(huì)上通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。同年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，選擇在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域進(jìn)行公益訴訟試點(diǎn)。隨后，兩高也分別出臺(tái)了推進(jìn)試點(diǎn)工作的具體實(shí)施辦法，賦予檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，使公益訴訟試點(diǎn)方案能夠真正落地。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，公益訴訟制度日趨成熟。2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》作出修改，在第25條增加規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！逼浜?，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定了司法解釋，回答了提起行政公益訴訟主體、行政公益訴訟范圍、審理和判決方式等問題。

發(fā)展行政公益訴訟制度，尚需在兩個(gè)方面用力。一是訴訟主體可以進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，行政公益訴訟的起訴主體被限定于檢察機(jī)關(guān)，為了防止其怠于行使職權(quán)，在檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)起訴而不提起訴訟的情況下，應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)團(tuán)體和普通民眾在行政行為損害公共利益時(shí)的起訴資格。二是行政公益訴訟范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大，重點(diǎn)關(guān)注所有涉及公共利益的行政不作為行為。事實(shí)證明，行政不作為比行政亂作為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成的危害更為嚴(yán)重。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，尤其要及時(shí)處置人民群眾和社會(huì)反響強(qiáng)烈的公益受損問題，在處理公益問題時(shí)不推諉、不扯皮、不遲疑。各級(jí)地方政府及其組成部門積極依法履行職責(zé)，既是建設(shè)法治政府和落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的必然要求，也是從根本上預(yù)防行政不作為、亂作為現(xiàn)象及減少行政公益訴訟案件發(fā)生的根本舉措。未來進(jìn)行制度完善時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大訴訟范圍，納入不當(dāng)使用政府財(cái)政資金、不當(dāng)設(shè)置與維護(hù)公共設(shè)施造成公共利益受損、規(guī)劃領(lǐng)域和公共建設(shè)領(lǐng)域的違法審批，以及其他導(dǎo)致社會(huì)公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)秩序、公共安全受到嚴(yán)重?fù)p害的行為。

四、審判體制改革是根本，建立行政法院時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

行政訴訟法的順利實(shí)施，從根本上仍取決于行政審判體制改革。只有法院在每一個(gè)案件中依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，才能有效解決行政糾紛，贏得民心和認(rèn)同。1989年制定《行政訴訟法》時(shí)，關(guān)于地域管轄和級(jí)別管轄，選擇“原告就被告”由基層法院管轄為主就是為了方便原告起訴。但是，從后來行政訴訟實(shí)踐看，這一管轄制度為行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法提供了便利，當(dāng)法院受理同級(jí)政府及其組成部門為被告的案件時(shí)，需要承受很大的阻力和壓力，不僅難以做出公正的裁判，也嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威。2014年修法過程中，各方都提出了管轄體制問題，也得到了立法者的重視。但最后通過的修改決定，只是吸收了部分建議，作出了有限的調(diào)整。如在級(jí)別管轄部分，把國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府當(dāng)被告的案件劃歸中級(jí)法院管轄；為推進(jìn)跨行政區(qū)域管轄和實(shí)施集中管轄提供了法律依據(jù)，也通過指定管轄制度為異地管轄提供了依據(jù)。但這些制度創(chuàng)新恐怕只是權(quán)宜之計(jì)，不能從根本上解決行政審判體制不順的問題。

徹底解決行政審判體制問題，可以考慮分兩步走：第一步就是設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，第二步就是在跨行政區(qū)劃法院的基礎(chǔ)上設(shè)立專門行政法院。

第一步是將跨行政區(qū)劃法院改革在全國(guó)推開。黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件”。2014年年底，上海、北京相繼設(shè)立了跨區(qū)劃法院并且開始受理案件。設(shè)立跨區(qū)劃法院是排除地方干預(yù)，維護(hù)司法公正的必要舉措，也是審判組織改革的過渡方案。按照現(xiàn)行法律規(guī)定和司法體制，除軍事法院、海事法院等專門法院外，所有法院均由本級(jí)人大產(chǎn)生，在人財(cái)物等多方面受制于行政區(qū)劃內(nèi)的各種權(quán)力影響，難以有效解決地方干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)干部過問案件干預(yù)司法的問題。跨區(qū)劃法院的設(shè)立，意味著法院的人財(cái)物不再受制于地方，法院審理案件也可以排除地方的干擾，有利于維護(hù)司法公正和司法權(quán)威。

設(shè)立跨區(qū)劃法院重在克服司法的地方化。只要存在嚴(yán)重的司法地方化傾向，案件數(shù)量較多的地域，就可以考慮設(shè)立跨區(qū)劃法院?？鐓^(qū)劃法院可以考慮設(shè)三級(jí)：在直轄市和設(shè)區(qū)的市一級(jí)，可以設(shè)立區(qū)縣一級(jí)的跨區(qū)劃基層法院，如北京、上海等地應(yīng)當(dāng)首先考慮設(shè)立跨區(qū)的基層法院，受理跨區(qū)的各類案件；在省一級(jí)，可以考慮設(shè)立跨區(qū)劃的中級(jí)法院；為了管轄跨省案件，可以在華北、東北、華中、華南、西南、西北等中心城市設(shè)立跨區(qū)劃高級(jí)法院。當(dāng)然，這類跨區(qū)劃高級(jí)法院只受理跨區(qū)劃一審、二審案件，有別于代表最高法院的巡回法庭?？鐓^(qū)劃法院的管轄范圍應(yīng)當(dāng)限于跨區(qū)劃的案件。凡訴訟當(dāng)事人不在同一行政區(qū)劃的，均可以向跨區(qū)劃法院起訴。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)級(jí)別管轄的規(guī)定，當(dāng)事人可向不同級(jí)別的三級(jí)跨區(qū)劃法院起訴或者上訴。

第二步是在跨行政區(qū)劃法院基礎(chǔ)上設(shè)立專門行政法院。跨區(qū)劃法院的設(shè)立，是在司法體制尚未全面改革的背景下，為了克服司法地方化不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決當(dāng)前行政審判面臨的實(shí)際困難，也無法真正推進(jìn)人民法院行政審判工作的科學(xué)發(fā)展，只有進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，從體制上、機(jī)制上改革現(xiàn)有行政審判體制，才是治本之策。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，審判權(quán)作為國(guó)家事權(quán)，應(yīng)當(dāng)全部上收，由中央行使，各級(jí)法院人財(cái)物均由中央統(tǒng)一管理。審判權(quán)上收中央，實(shí)行法院人財(cái)物統(tǒng)一管理后，已經(jīng)設(shè)立的跨區(qū)劃法院可以轉(zhuǎn)型為專門行政法院，集中受理所有的行政案件。9參見馬懷德：《社會(huì)矛盾化解與行政訴訟制度》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2011年第9期。一方面，能夠克服現(xiàn)有行政審判體制障礙，打造獨(dú)立、公正、權(quán)威的司法機(jī)關(guān)，把行政干預(yù)降到最低，有效處理專業(yè)性較強(qiáng)的行政爭(zhēng)議。另一方面，行政法院的設(shè)立可以直接適用憲法和法院組織法中關(guān)于專門法院設(shè)置的相關(guān)條款，沒有法律障礙。同時(shí)，利用已經(jīng)設(shè)立的鐵路法院、跨行政區(qū)劃法院等現(xiàn)有資源，“現(xiàn)有法院翻個(gè)牌，行政法院建起來”，還不會(huì)沖擊現(xiàn)行體制，也不存在文化觀念上的障礙。10參見馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期。關(guān)于設(shè)立行政法院的具體的制度設(shè)計(jì)也詳見該文。尤其能夠?yàn)槔习傩沾蜷_訴訟大門，保證所有行政糾紛能夠進(jìn)入行政訴訟程序，大幅減少“官民沖突”和社會(huì)不穩(wěn)定因素，降低維穩(wěn)成本，規(guī)范行政權(quán)力，倒逼行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政。

行政法院的具體設(shè)置可以參照海事法院和軍事法院的做法。為節(jié)約成本、充分利用現(xiàn)有司法資源，可以將跨行政區(qū)劃法院和鐵路運(yùn)輸法院改造為行政法院，將現(xiàn)有法院行政庭的審判力量整體轉(zhuǎn)移至新的行政法院，確保行政法院的正常運(yùn)作。應(yīng)該看到，行政審判體制是司法體制的重要組成部分，設(shè)立行政法院是司法體制改革的一次有益探索，而且將是一次成本低、收益大、效果好的改革與創(chuàng)新。設(shè)立行政法院不僅有利于實(shí)現(xiàn)行政審判自身的目的，而且會(huì)對(duì)整個(gè)司法體制改革產(chǎn)生促進(jìn)作用，可以此為突破口提高司法公信力，確保法院獨(dú)立行使審判權(quán)，讓民眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。