石緞花，王 杰，李惠民，李文倩

(1.中國國際工程咨詢有限公司 區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務部，北京 100048； 2.北京建筑大學 北京應對氣候變化研究和人才培養(yǎng)基地，北京 100044 )

1 概 述

改革開放40年來，中國經(jīng)濟與社會發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化。2017年與1978年相比，能源消費增長了6.9倍，成為世界第一大能源消費國；與此同時，GDP增長了33.5倍，躍居世界第二大經(jīng)濟體。40年中，中國以較低的能源消費增長率，支撐了一個巨大經(jīng)濟體的快速發(fā)展。受能源資源稟賦“多煤少油缺氣”特點的影響，煤炭始終是中國的支柱能源，為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展提供了堅實有力的基礎保障。40年來，煤炭占能源生產(chǎn)總量的比重始終保持第一，基本維持在70%～80%之間，2017年下降到69.6%；從消費來看，煤炭占能源消費總量比重也始終保持第一，但總體呈現(xiàn)下降趨勢，由1978年的70.7%下降到2017年最低的60.4%[1]。

改革開放的40年，也是煤炭行業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的40年[2]。40年來，伴隨著國家經(jīng)濟、社會、能源與環(huán)境的發(fā)展，煤炭發(fā)展的總體戰(zhàn)略發(fā)生了深刻的變化。改革開放之初，針對工業(yè)發(fā)展過程中的能源短缺問題，國家提出了“煤炭翻一番保經(jīng)濟翻兩番”的戰(zhàn)略目標，煤炭發(fā)展政策由“不允許群眾集資辦礦和私人辦礦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?、集體、個人一起上，大中小煤礦一起搞”，極大地推動了煤炭生產(chǎn)和消費。1980—1992年，煤炭消費在能源消費中的比重由72.2%上升至75.7%，達到了歷史最高位(圖1)。1993年開始，國家開始取消對統(tǒng)配煤礦的補貼，放開煤炭價格，開啟了煤炭市場化改革。與此同時，針對上一階段小煤礦過度發(fā)展的問題，采取了關產(chǎn)壓井等政策措施。小煤礦數(shù)量銳減，煤炭生產(chǎn)結構得到優(yōu)化。1993—2001年，煤炭消費在能源消費中的比重由74.7%下降到68.0%。2001年12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，對外開放加速，帶來了中國出口導向型經(jīng)濟的飛速增長，也帶來了“高能耗、高污染、資源型”工業(yè)的大發(fā)展。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)向重工業(yè)和出口導向，這一時期能源出現(xiàn)了史無前例的增長。煤炭作為支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的主要能源產(chǎn)品，也迎來了高速擴張的10 年。2002—2012年，煤炭消費量由15.4億t上升至41.2億t，增長了1.67倍，年均增長10.3%，超過了以往任何一個時期[3]。

圖1 1980—2016年中國煤炭消費變化趨勢

2013年以來，隨著經(jīng)濟從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，以及大氣污染防治政策的進一步加強，中國的煤炭治理體系發(fā)生了深刻變化。2013年，國家發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，明確提出，“到2017年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長”。此后環(huán)保部發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》中，又對京津冀區(qū)域的煤炭減量化做出了明確規(guī)定，“到2017年底，北京市凈削減原煤1300萬t，天津市凈削減1000萬t，河北省凈削減4000萬t，山東省凈削減2000萬t”。在大氣污染控制政策的直接推動下，煤炭發(fā)展正式進入到減量替代階段。2013年至今，煤炭在能源消費中的比重持續(xù)下降，2017年達到60.4%；不僅如此，煤炭消費總量也在2013年達到了歷史最高點42.4億t，并開始緩慢下降。

在減少煤炭消費的戰(zhàn)略框架下，散煤控制已成為中國能源環(huán)境政策的核心內(nèi)容。2013年以來，中國的散煤治理取得了一系列重要成就。據(jù)統(tǒng)計，2017年，散煤消費實現(xiàn)減量6500萬t，為國家的空氣質(zhì)量改善目標做出了重要貢獻。相比2013年，2017年全國338個城市PM10濃度平均下降22.7%[5]，超額完成了《大氣污染防治行動計劃》中10%的基本目標。在實現(xiàn)既定目標的同時，中國的散煤治理也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)[6]。2017年以來，北方多個地區(qū)出現(xiàn)“氣荒”，同時由于采暖成本提高，“煤改氣”、“煤改電”等散煤治理工程出現(xiàn)反彈[7]。在以煤為主的能源稟賦條件下，散煤治理注定將是一項長期而又艱巨的任務。本文對中國近年來的散煤治理的政策執(zhí)行機制進行了系統(tǒng)梳理，分析了散煤治理面臨的挑戰(zhàn)，提出了相應的解決對策，以期對正在實施的散煤治理工作提供參考。

2 散煤治理的政策執(zhí)行機制

2.1 環(huán)保驅(qū)動，多部門協(xié)同

相比于其他能源，煤炭具有“高污染、高排放”的特點[8]。2012年煤炭直接燃燒帶來的SO2、NOx和一次顆粒物排放量分別占大氣污染物排放總量的79%、57%和31%[9]。根據(jù)清華大學的排放清單，2012年與煤炭使用過程相關的一次PM2.5排放量占中國人為排放源的63%[10]。從溫室氣體排放的角度，2012年煤炭相關的CO2排放占全國排放總量 83.9%[5]。從安全生產(chǎn)的角度，盡管百萬t死亡率不斷下降，由2000 年的4.189 人下降到2017 年的0.110人，煤炭依然是安全生產(chǎn)領域所關注的重點問題[11]。相比于集中使用，散煤消費所產(chǎn)生的環(huán)境問題更為嚴重[12]。據(jù)統(tǒng)計，使用散煤所產(chǎn)生的SO2排放系數(shù)為4kg/t煤，是電廠鍋爐集中使用的5倍；產(chǎn)生的NOx排放系數(shù)為1.6kg/t煤，是電廠鍋爐的2倍；產(chǎn)生的一次PM2.5的排放系數(shù)為11kg/t煤，是電廠鍋爐的55倍[13]。由于煤炭的這些特點，減少煤炭消費，特別是散煤消費始終是能源、環(huán)境以及氣候變化領域所關注的焦點[14]。

“控制能源消費總量、減少散煤消費”在國家的多個中長期規(guī)劃中都有提及(表1)。2012年，黨的十八大報告提出了“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消耗總量”的戰(zhàn)略部署。之后，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》、《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等都提出了明確的煤炭消費總量控制目標，即“到2020年，煤炭消費總量控制在42億t以內(nèi)”。盡管多個政策文件都把控制煤炭消費作為一個關鍵指標，但由于在消費領域缺乏有效的政策抓手，推動效果并不明顯。

2013年9月，國務院頒布《大氣污染防治行動計劃》，拉開了最嚴格的大氣污染防治行動的序幕，為散煤治理政策的實施創(chuàng)造了有效的推動力量。以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標，國務院進一步明確了重點區(qū)域的目標分解與執(zhí)行方案，建立了針對大氣污染防治的目標責任制，實行嚴格責任追究，大氣污染防治的“政治性”得以體現(xiàn)[15]。大氣污染防治打破了常規(guī)行政體制所遇到的政策執(zhí)行瓶頸，成為了減少煤炭消費與散煤治理政策的核心驅(qū)動力。

表1 與煤炭總量控制相關的中長期規(guī)劃

2.2 目標管理，以地方為主體

目標管理是當前散煤治理體系的核心特征。在國家發(fā)布相關政策的指引下，全國各省級政府均制定了明確的煤炭減少目標(圖2)。省級層面的減煤目標與國家類似，包括煤炭在能源消費中比重，以及煤炭消費總量兩個指標。在煤炭占比方面，僅有10個省、市、自治區(qū)高于全國“58%”的目標，其余均低于國家目標。在煤炭消費總量方面，全國各省市自治區(qū)2020年的煤炭消費總量目標約為45.91億t，高于全國目標3.91億t。然而，考慮到國家與地方能源統(tǒng)計方面10%左右的差異，地方政府的煤炭總量目標實質(zhì)上比國家目標更為嚴格。

在城市層面，減煤目標得到進一步細化。為完成《大氣污染防治行動計劃》，環(huán)保部進一步制定了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》。在這一方案的直接推動下，該范圍內(nèi)的“2+26”通道城市均制定了散煤減量化的具體目標(圖3)。初步統(tǒng)計，2017年這些城市計劃累計實施“氣代煤”或“電代煤”用戶405萬戶，改造或淘汰小窯爐、小鍋爐5.64萬t/h[16]。城市層面細化目標的提出，使散煤治理邁出了實質(zhì)性的一步。

2.3 政策多元，行政手段占主導

在大氣污染防治行動的強力推動下，散煤治理在多個地區(qū)均成為“一把手”工程，散煤治理目標被層層分解，明確了責任單位和責任人員，將目標完成情況作為官員考核的重要指標。以西安市為例，2017年，西安市成立了鐵腕治霾工作領導小組，由市委書記和市長擔任組長[17]。在鐵腕治霾辦下，又成立了“散煤治理專項督查組”，按照“包片、包村、包街、包戶”的原則，建立了“市、區(qū)縣、街道”三級網(wǎng)格化管理方案。鐵腕治霾辦對各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)和市級相關部門的散煤治理工作開展情況及網(wǎng)格長、網(wǎng)格員履職盡責情況進行重點督查，并將督查結果納入鐵腕治霾月度考核。原煤散燒清理取締不徹底的，依照問責辦法對責任人從嚴處理；對區(qū)級相關職能部門予以連帶問責，問題嚴重的對市級相關職能部門連帶問責。目標責任制的實施，使散煤治理工作具有了強烈的行政色彩。

數(shù)據(jù)來源：各省“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃及相關政策，不足部分數(shù)據(jù)通過國家《“十三五”能源規(guī)劃》公布數(shù)據(jù)推算。西藏自治區(qū)暫無數(shù)據(jù)圖2 2020年各省省控目標

圖3 2017年“2+26”通道城市氣代煤、電代煤政策目標及燃煤工業(yè)小鍋爐、小窯爐治理目標

盡管以行政手段為主導，在散煤治理過程中，經(jīng)濟類政策也具有舉足輕重的作用。針對“煤改氣”、“煤改電”，各個城市均出臺了相應的補貼政策。補貼政策通常以3年為期限，居民煤改氣項目的補貼標準多數(shù)為1元/m3，煤改電項目一般為0.2～0.3元/(kW·h)，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟情況設置每戶600～2400元的補貼上限[18]。除了使用環(huán)節(jié)，多數(shù)城市在設備安裝環(huán)節(jié)也有一定的補貼。如北京市對于煤改氣設備購置給予90%，最高7200元補貼；管網(wǎng)建設給予每戶9000元補貼；對于煤改電過程中安裝空氣源熱泵、地源熱泵等，給予100元/m2補貼等。其他一些城市的補貼標準普遍低于北京市，但普遍對設備安裝予以補貼。補貼政策的實施，為散煤治理的有效開展提供了必要條件。

3 散煤治理面臨的挑戰(zhàn)

3.1 散煤治理的對象和范圍有待進一步明確

盡管散煤治理已成為中國能源與環(huán)境政策的核心內(nèi)容，但散煤依然是一個非常模糊的概念。部分政策文件強調(diào)煤炭質(zhì)量，如2014年國家發(fā)改委、環(huán)保部等六部委制定的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》提出“京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角限制銷售和使用灰分A≥16%、硫分S≥1%的散煤”。部分政策文件則強調(diào)煤炭的使用方式，如環(huán)保部2016年制定的《農(nóng)村散煤燃燒污染綜合治理技術指南(試行)》指出“散煤指未經(jīng)成型加工的用于居民炊事、取暖等分散式使用的動力用煤”，國家標準《商品煤質(zhì)量：民用散煤》(GB 34169—2017)指出，“民用散煤是指未經(jīng)加工成型的民用煤”。國家能源局2015年發(fā)布的《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020 年)》指出，“發(fā)展熱電聯(lián)供、集中供熱等供熱方式，以天然氣(煤層氣)、電力等清潔燃料替代分散中小燃煤鍋爐”。

由于散煤定義不清晰，各地方政府在散煤治理過程中使用的標準并不一致。河北省燃煤鍋爐的淘汰標準為建成區(qū)35t/h，其他區(qū)域10t/h；山西省的淘汰標準為建成區(qū)20t/h，其他區(qū)域10t/h；河南省的淘汰標準則為10t/h[19]。這種不一致一方面反映了各區(qū)域在散煤治理方面進程上的差異，另一方面也客觀上造成了區(qū)域間政策上的不平衡。此外，由于散煤定義不清晰，散煤的基數(shù)缺乏科學的統(tǒng)計，極大地影響了散煤治理路線圖的制定，也不利于各區(qū)域散煤治理進程的跟蹤與監(jiān)測，降低了散煤治理的科學性。

3.2 部門協(xié)同治理體系有待進一步完善

散煤治理涉及能源、環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財政等多個部門，部門協(xié)同是提高散煤治理能力的核心要素。當前，散煤治理主要依靠環(huán)保政策驅(qū)動，在大氣環(huán)境質(zhì)量改善的巨大壓力下，“煤改電”、“煤改氣”的推進速度非常快，與其他部門之間不協(xié)調(diào)因素日益凸顯。

在供給側，煤改氣對天然氣的供應產(chǎn)生了巨大壓力，2017年北方很多城市都出現(xiàn)了“氣荒”現(xiàn)象。以河北省為例，在“煤改氣”之后，2017年河北省采暖季天然氣的需求量約82億m3，而天然氣供應僅落實了65億m3的氣源，氣源不足使得諸多工廠不得不限氣停產(chǎn)。同時，采暖季天然氣的大量使用，也極大地增加了季節(jié)性峰谷差，造成天然氣供暖期短缺、非供暖期供大于求的情況，對天然氣的調(diào)配構成了極大挑戰(zhàn)。

在需求側，盡管“煤改氣”、“煤改電”等工作已經(jīng)大量開展，但只有極少數(shù)的農(nóng)村建筑進行節(jié)能技術改造[20]。當前，中國既有建筑節(jié)能技術改造主要集中在城市區(qū)域，在農(nóng)村缺乏相應的技術和資金支持[21]。由于建筑保溫性能差，極大地影響了“煤改氣”、“煤改電”的節(jié)能效應，一方面增加了用戶的采暖支出，另一方面也影響了居住的舒適性。

3.3 散煤治理對地方財政構成巨大壓力

散煤治理是一項系統(tǒng)性工程，與城市和農(nóng)村的基礎設施改造密切相關，對財政的依賴性非常高。當前，農(nóng)村地區(qū)燃氣管網(wǎng)條件普遍較差，配電網(wǎng)也難以滿足“煤改電”之后的負荷要求，改造投資規(guī)模十分巨大，對地方財政構成了巨大考驗。

根據(jù)北京市相關研究，針對低溫空氣源熱泵、蓄熱電暖氣、燃氣壁掛爐三種供熱方式改造，政府側初始投資額在380～530元/m2之間[22]。以戶均50m2計算，戶均投資額在1900～2650元之間。以全國每年改造300萬戶計算，僅居民“煤改氣”一項，需要的政府投資額在57～79.5億元左右[23]。煤改電投資同樣巨大，根據(jù)北京市相關研究，政府在電網(wǎng)基礎設施改造方面的投資成本約為14400元/戶。以全國每年改造100萬戶計算，在居民煤改電方面，需要的政府投資額在144億元左右[24]。

3.4 “一刀切”式的行政手段難以持續(xù)

客觀來說，“一刀切”式的行政手段對當前的散煤治理起到了快速的推動作用，大氣環(huán)境質(zhì)量改善效果明顯。但這種手段也存在大量的遺留問題，長期來看難以持續(xù)。從熱源上來看，多數(shù)地區(qū)缺乏對煤炭、天然氣、電、可再生能源等多種能源形式供熱的統(tǒng)籌謀劃，在散煤治理過程中統(tǒng)一采用“煤改氣”、“煤改電”這兩種形式，忽略了工廠余熱、熱電聯(lián)產(chǎn)等熱源的供熱潛力[25]。從治理對象上來看，當前的散煤治理主要聚焦于居民采暖和工業(yè)小鍋爐、小爐窯等幾個方面，在政策著力的同時，忽略了結構性調(diào)整。從北京市散煤治理的經(jīng)驗來看，煤炭減量化的重點仍然在于產(chǎn)業(yè)結構升級[26]。從價格機制上來看，熱價、天然氣價、電價等均執(zhí)行地方政府統(tǒng)一定價，市場化調(diào)節(jié)能力不足，用戶改造的積極性沒有充分調(diào)動。從政策手段上來看，工業(yè)散煤治理主要依靠行政手段，停產(chǎn)限產(chǎn)等情況時有發(fā)生，不利于企業(yè)發(fā)展，對地方營商環(huán)境也造成了不利影響。從技術支撐能力上來看，清潔供暖的相關技術標準和規(guī)范仍不完善，市場標準不統(tǒng)一，操作不規(guī)范，產(chǎn)品質(zhì)量和性能不夠穩(wěn)定，很大程度上影響了用戶體驗，極易造成用煤反彈。

4 散煤治理的對策與建議

4.1 加強散煤統(tǒng)計，制定科學的散煤治理路線圖

散煤治理是一項長期任務，應本著由點到面的原則，循序漸進、長期開展。在污染防治攻堅戰(zhàn)背景下，中國絕大多數(shù)城市的散煤治理方案具有很強的應急性，缺乏中長期規(guī)劃。盡管國家設置了嚴格的大氣污染防治目標考核體系，但難以改變以GDP考核為主的官員激勵。地方政府在各類環(huán)境實踐中，往往是淘汰與新增同時存在，政策效應難以發(fā)揮。

常規(guī)性的散煤統(tǒng)計，對于散煤治理路線圖制定、散煤治理進展與效果跟蹤、相關責任考核具有基礎性作用。建議國家明確散煤定義，將散煤調(diào)查納入常規(guī)統(tǒng)計體系，全面、真實地掌握不同領域散煤消費量、消費結構和區(qū)域分布，加強散煤治理進展跟蹤和監(jiān)測預警，提高數(shù)據(jù)的決策支持能力。在科學分析的基礎上，制定散煤治理路線圖，明確散煤治理的重點領域、重點區(qū)域、關鍵措施以及優(yōu)先順序，使散煤治理能夠科學有序進行。

4.2 加強部門協(xié)同，形成散煤治理的政策合力

從政策含義來看，散煤治理不僅僅是能源工程，更是環(huán)境工程和民生工程，需要多部門協(xié)同推進。在供給端，應加強散煤治理與天然氣規(guī)劃、電力規(guī)劃、可再生能源規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一部署，確保能源供給能力。同時，應疏堵結合，一方面加強劣質(zhì)煤的生產(chǎn)與流通管理；另一方面增加潔凈煤的供給能力，對遠離城區(qū)的工業(yè)園區(qū)和偏遠農(nóng)村地區(qū)應允許使用達到超低排放標準的清潔燃煤技術。在輸配端，應加強散煤治理與天然氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等基礎設施建設的協(xié)同能力，疏通主干網(wǎng)與用戶之間的毛細管網(wǎng)。在用戶端，應加強散煤治理與特色小鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設的協(xié)同力度，把散煤治理與建筑節(jié)能改造結合起來。

4.3 理順市場機制，激活利益相關者的活力

散煤治理是一項典型的公共事務，政府是毫無疑問的責任主體。政府可以采取產(chǎn)業(yè)政策引導、財稅扶持、公共投資、制定標準等一系列手段，在散煤中發(fā)揮引導和監(jiān)督作用。政府應理順天然氣、電力、煤炭、清潔能源的價格機制，完善峰谷分時價格制度，優(yōu)化階梯價格政策，擴大市場化交易等支持政策，提高散煤用戶自我改造的主動性。同時，可以通過財政補助、綠色金融、PPP等模式，引導社會資金參與散煤治理。減煤政策涉及到企業(yè)、公民的共同利益，某種程度上是一種全民行動。政府要構建企業(yè)、居民之間有效的溝通渠道，讓企業(yè)和公民充分認識到散煤治理政策的意義以及成本收益，獲得社會的認同感。

4.4 完善標準體系，建立散煤治理的長效機制

標準化是建立散煤治理長效機制的核心，應從生產(chǎn)、流通與消費的各個環(huán)節(jié)建立起完善的標準體系。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應制定散煤質(zhì)量標準，明確硫分、灰分、揮發(fā)分、有害元素等含量標準，應建立煤改氣、煤改電等終端設備的質(zhì)量標準和排放標準，確保用戶改造后的使用體驗以及減排效果。在使用環(huán)節(jié)，應強化工業(yè)鍋爐、爐窯等相關生產(chǎn)設備的節(jié)能標準和排放標準。以相關標準為依據(jù)，建立嚴格的監(jiān)管體系，不斷完善散煤治理的長效機制。