摘?要：隨著互聯(lián)網(wǎng)的媒介屬性日益彰顯，網(wǎng)絡(luò)信息治理面臨日益復雜的局面。網(wǎng)絡(luò)空間的傳播變革，是推動網(wǎng)絡(luò)信息治理的源動力。從目前來看，網(wǎng)絡(luò)信息治理將面臨三大挑戰(zhàn)：能否達成或達成多大的價值共識，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的方向;如何防范或破解網(wǎng)絡(luò)信息傳播壟斷集中的趨勢，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的效度;如何劃分公權(quán)與私權(quán)的界限，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的前景。治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，是推進網(wǎng)絡(luò)信息治理的根本之舉。從宏觀層面而言，網(wǎng)絡(luò)信息治理必須打破區(qū)隔化的規(guī)制思維，探索構(gòu)建具有最大價值共識基礎(chǔ)的多中心復合共治模式。從微觀層面而言，推進網(wǎng)絡(luò)信息治理模式創(chuàng)新與優(yōu)化，需要不斷推進網(wǎng)絡(luò)空間法治化進程，探索構(gòu)建權(quán)責明確、邊界清晰的規(guī)則體系;需要不斷完善網(wǎng)絡(luò)空間治理生態(tài)，推動多元主體間形成相互依托、相互制約的良性互動機制;需要積極融入全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，建立內(nèi)外聯(lián)動、科學理性的輿情分析與風險評估機制。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)空間;傳播變革;網(wǎng)絡(luò)信息治理;治理模式創(chuàng)新

中圖分類號：G206.3??????文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）03-0162-07

一、引言

網(wǎng)絡(luò)空間傳播變革使得互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)成為一個大容量、超能量的復雜系統(tǒng)。數(shù)以億萬計的信息或數(shù)據(jù)穿越于網(wǎng)絡(luò)空間，信息與信息的交會，主體與主體的碰撞，構(gòu)成了紛繁復雜的網(wǎng)絡(luò)社會。網(wǎng)絡(luò)空間具有的價值屬性，線上線下的滲透融合，已使網(wǎng)絡(luò)空間不再是虛擬的存在，其間的一言一行都可能影響社會穩(wěn)定乃至國家安全。因而，在網(wǎng)絡(luò)空間建立松緊適度的秩序非常重要，這就使得網(wǎng)絡(luò)信息治理成為日益緊迫的現(xiàn)實問題。

網(wǎng)絡(luò)信息治理，通常又被稱為互聯(lián)網(wǎng)信息治理、網(wǎng)絡(luò)空間信息治理、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容規(guī)制。根據(jù)美國網(wǎng)絡(luò)法專家勞倫斯·萊斯格的分類，自下至上，網(wǎng)絡(luò)空間由物理層、規(guī)則層和內(nèi)容層組成。物理層主要是指網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)則層主要是指互聯(lián)網(wǎng)的各項標準和協(xié)議，內(nèi)容層主要是指網(wǎng)絡(luò)上存儲與流動的信息和數(shù)據(jù)。網(wǎng)絡(luò)信息治理主要針對內(nèi)容層，重在探究如何通過制定法律或規(guī)范體系，實現(xiàn)對這些內(nèi)容的管控，或是如何規(guī)定用戶訪問內(nèi)容權(quán)限。①在本文中，信息是就廣泛意義上而言的，包括文字、圖片、視頻等各種形式載體。

信息是網(wǎng)絡(luò)空間的核心要素。從這個意義上講，網(wǎng)絡(luò)信息治理既是網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)工程，又是其核心工程。網(wǎng)絡(luò)信息治理的能力水平，將直接影響網(wǎng)絡(luò)治理的總體成效。但是，在不同現(xiàn)實環(huán)境中，網(wǎng)絡(luò)信息治理往往具有比較復雜的動因，難有可以遵循的普適性的制度模式或治理架構(gòu)。

隨著互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒介的興起，目前國內(nèi)外對網(wǎng)絡(luò)治理的研究成果很多，而對于網(wǎng)絡(luò)信息治理的專題性研究相對較少且主要集中在案例或政策法規(guī)分析層面。由于網(wǎng)絡(luò)空間的媒介形態(tài)及傳播方式發(fā)生了根本性變革，網(wǎng)絡(luò)信息治理與傳統(tǒng)媒體管理存在本質(zhì)差別。在全媒體時代背景下，互聯(lián)網(wǎng)在中國要實現(xiàn)由“最大變量”向“最大增量”轉(zhuǎn)變，一個重要方面就是對網(wǎng)絡(luò)信息治理的理念、思路及模式進行創(chuàng)新與優(yōu)化，以激發(fā)更大的內(nèi)生性合力。因此，如何把握網(wǎng)絡(luò)信息治理的特質(zhì)及價值定位，以及如何化解網(wǎng)絡(luò)信息治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，是當下需要學界認真思考與深入研究的問題。這也是推動網(wǎng)絡(luò)信息治理模式創(chuàng)新與優(yōu)化的前提、方向與動力。

二、網(wǎng)絡(luò)信息治理的特質(zhì)及價值定位

網(wǎng)絡(luò)信息傳播帶來的種種新問題，其根源都肇始于網(wǎng)絡(luò)空間的傳播變革。只有充分認識網(wǎng)絡(luò)空間的傳播變革，才能更好把握網(wǎng)絡(luò)信息治理的特質(zhì)，從而在實際工作中找準方向，達到預(yù)期效果。如果把現(xiàn)實壓力（如網(wǎng)絡(luò)非法信息蔓延、網(wǎng)絡(luò)暴力泛濫、網(wǎng)絡(luò)群體性事件時有發(fā)生等）視為顯性動因，網(wǎng)絡(luò)空間的傳播變革則是推動網(wǎng)絡(luò)信息治理的隱性動因。前者更多是事物的表象，后者才是問題的本質(zhì)。若抓不住本質(zhì)，其結(jié)果很可能是“頭疼醫(yī)頭”，乃至“頭疼醫(yī)腳”。

從媒介演化歷史來看，任何新媒介的興起，通常都會引發(fā)思想觀念和新聞業(yè)態(tài)的變革。一般而言，這種變革不會對既有傳播秩序和格局造成根本性沖擊，在相互競爭中新舊媒介都會重新找準自己的時代方位，實現(xiàn)差異化發(fā)展。然而，互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒介的崛起，正在引發(fā)一場顛覆性的傳播變革，對于社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑影響深遠。這要求網(wǎng)絡(luò)信息治理的理念與思路必須因時因勢而變，而不能簡單停留于傳播媒體管理的慣習之中。

1.網(wǎng)絡(luò)信息治理必須凝聚最大化公共利益

傳播模式由相對封閉的“大眾傳播”走向開放式的“公共傳播”，使得網(wǎng)絡(luò)信息治理必須面向最廣泛的公眾，凝聚最廣大的公共利益，而不僅僅是傳統(tǒng)媒體管理所主要指向的媒體機構(gòu)及其各自代表的利益。在傳統(tǒng)媒體時代，傳播渠道屬于稀缺資源，由作為權(quán)力表征的媒體機構(gòu)掌控，新聞信息生產(chǎn)經(jīng)由組織化選擇和加工后，基本是沿著既有的軌道發(fā)布和流動。在這種自上而下、單向性的傳播模式中，作為普通大多數(shù)的社會受眾往往只能處于被動地位，只要管住了主要媒體機構(gòu)就基本能控制輿論走向。網(wǎng)絡(luò)空間實時交互式的傳播方式，打破了傳統(tǒng)媒體環(huán)境下“渠道為王”的鐵律，新媒介賦權(quán)使普通大眾能夠作為“草根記者”“公民記者”主動參與傳播，甚至影響輿論走向。隨著數(shù)字媒介的應(yīng)用與普及，傳播模式發(fā)生了質(zhì)的變革，一個基本的面向就是從機械模式的線性傳播走向智能模式的界面?zhèn)鞑?。②在這個智能模式的界面上，以告知受眾為目的的“大眾傳播”逐步走向以公眾參與為特征的“公共傳播”。

公共傳播是指在由不同性質(zhì)媒介構(gòu)成的開放式傳播網(wǎng)絡(luò)中，多元主體圍繞公共議題展開溝通與對話的行為、過程或現(xiàn)象。多元主體的實時在場，使公共傳播變成了真正意義上的“共享的空間”，與大眾傳播構(gòu)造的“中介化空間”有了本質(zhì)差別，獲得了更大的自主性。③這意味著是“我們”為“我們”創(chuàng)造新聞世界，而不是“他們”為“我們”或一部分人為另一部人塑造新聞世界。④顯然，與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)空間信息生產(chǎn)關(guān)系與傳播結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。作為公眾代表的廣大網(wǎng)民，是互聯(lián)網(wǎng)的源頭活水，可以說，網(wǎng)民的整體智慧與活動空間決定著互聯(lián)網(wǎng)的層級水平與發(fā)展前景。因而，網(wǎng)絡(luò)信息治理必須在促進公眾參與、保障公眾正當權(quán)益的前提下，體現(xiàn)、凝聚最大化的公共利益，而不能僅僅成為簡單的行政管理行為。在受眾被激活的網(wǎng)絡(luò)空間公共傳播模式下，若單單依靠行政化命令，網(wǎng)絡(luò)信息治理不僅難收長效，而且可能加劇網(wǎng)絡(luò)空間信息傳播的“破窗效應(yīng)”，形成更大的“信息黑市”。

2.網(wǎng)絡(luò)信息治理需要新型治理模式

傳播權(quán)力由少數(shù)人壟斷向多數(shù)人競爭轉(zhuǎn)移，使得網(wǎng)絡(luò)信息治理應(yīng)更多地采取協(xié)商式、開放式的新型治理模式，謹慎使用單向性的強制性管控模式。網(wǎng)絡(luò)空間打通了大眾傳播和人際傳播的區(qū)隔，使兩者共處同一個場域，相互滲透，相互制約，相互影響?；ヂ?lián)網(wǎng)打破了專業(yè)媒體與專業(yè)記者在傳播格局中的壟斷地位，讓話語權(quán)利從少數(shù)人擴展到多數(shù)人。⑤

壟斷型傳播權(quán)力格局一旦被打破，多元異質(zhì)化的信息將不斷涌現(xiàn)，在特定環(huán)境下或會形成“信息噪音”乃至“信息污染”，給現(xiàn)實社會秩序帶來一定沖擊。對此現(xiàn)象應(yīng)予以理性看待：一方面，要盡可能防止或減輕“信息噪音”或“信息污染”的影響;另一方面，對此也不必太過緊張，隨著網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則體系日趨完善，網(wǎng)絡(luò)公民媒介素養(yǎng)不斷提升，網(wǎng)絡(luò)空間會逐漸滋生自我修正機制或自凈化能力。因而，網(wǎng)絡(luò)信息治理不能急功近利，以高壓手段力求一時的“信息安全”或“輿論安全”。從長遠來看，網(wǎng)絡(luò)信息治理并非以單一主體的強權(quán)或集權(quán)（特別是公權(quán)力）為導向，而是適當分權(quán)及平權(quán)的過程。只有平等、合理配置網(wǎng)絡(luò)權(quán)力資源，使多元主體都能夠充分參與網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展及規(guī)則構(gòu)建，網(wǎng)絡(luò)信息治理才能做到治而有“理”，治而成“理”，而不至于演變?yōu)楹唵未直┑木W(wǎng)絡(luò)信息管控。

3.網(wǎng)絡(luò)信息治理是一個合作博弈的過程

傳播效果由相對可控走向不可控，使得網(wǎng)絡(luò)信息治理是一個合作博弈的過程，不能依賴于通過采取集中整治行動等慣有模式而力求畢其功于一役。在傳統(tǒng)媒體時代，社會輿論基本由少數(shù)主流媒體操控。只要抓住了大眾媒體中的關(guān)鍵少數(shù)，往往就能大體掌握輿論走勢。而在多元開放的網(wǎng)絡(luò)空間，這種操控輿論的手段已然失效。

在網(wǎng)絡(luò)空間，人人都是潛在的傳播主體，其在公共平臺上的一言一行，都可能作為信息源而被關(guān)注、被圍觀。從現(xiàn)實情況來看，這很可能成為改變輿論走向乃至推動社會進步的關(guān)鍵節(jié)點。歷史前進的動力往往正是來自諸如此類的偶然性。在眾聲喧嘩的網(wǎng)絡(luò)空間，這種不經(jīng)意的偶然性將可能隨時發(fā)生，無法預(yù)料，更難管控。網(wǎng)絡(luò)信息治理如若一味采取“堵”“卡”的方式，意圖通過這些方式控制輿論，結(jié)果很可能適得其反。傳統(tǒng)媒體環(huán)境中的“輿論一律”現(xiàn)象已逐漸遠去，取而代之的將是網(wǎng)絡(luò)空間更多的“輿論不一律”，而且只能在“輿論不一律”中追求相對性的“輿論一律”。因而，網(wǎng)絡(luò)信息治理只有順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間傳播變革的趨勢，樹立動態(tài)平衡的整體傳播效果觀，才能化被動為主動，在復雜多變的信息輿論環(huán)境中立于不敗之地。所謂動態(tài)平衡的整體傳播效果觀，是指信息傳播效果在網(wǎng)絡(luò)空間是動態(tài)變化的，起伏不平，在一段時間內(nèi)只能追求整體的平衡。這是一個經(jīng)過合作博弈后的“水到渠成”的過程，而不是靠人為設(shè)定就能達到預(yù)想效果。

4.網(wǎng)絡(luò)信息治理旨在確立“自由的秩序”

與強調(diào)自上而下、政府主導、權(quán)力控制的“管理”理念相比，“治理”理念包含著開放、對話的意涵，強調(diào)上下互動、多元參與、平等協(xié)商。在實踐中，網(wǎng)絡(luò)信息治理只有真正樹立“治理”理念，注重合作與協(xié)商，減少管制與對立，才能在自由、安全、有序的網(wǎng)絡(luò)信息與輿論環(huán)境中推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間人類命運共同體。從長遠來看，網(wǎng)絡(luò)信息治理應(yīng)在自由和秩序之間動態(tài)調(diào)試價值平衡點，最終追求一種“自由的秩序”。所謂“自由的秩序”，就是以自由為價值基座的秩序?；诖?，應(yīng)該看到網(wǎng)絡(luò)信息治理的雙重結(jié)構(gòu)，即對信息內(nèi)容的治理和對權(quán)力主體（特別是公權(quán)力）的治理。兩者都是網(wǎng)絡(luò)信息治理體系的有機組成部分，缺一不可。第一層結(jié)構(gòu)重在構(gòu)建秩序，第二層結(jié)構(gòu)旨在進行邊界制約，以確立秩序的限度。沒有第二層結(jié)構(gòu)的防護，網(wǎng)絡(luò)信息治理將缺少內(nèi)在的平衡機制，易演變?yōu)樽陨隙碌木W(wǎng)絡(luò)管制，也就難以真正實現(xiàn)秩序的價值，即構(gòu)建秩序是為了更好地促進發(fā)展，而不是限制發(fā)展。

當然，在現(xiàn)實中，平衡自由與秩序并非易事，必須有所取舍，有所偏重。一般而言，在短時間內(nèi)可以以維護秩序為目的，但在長時段內(nèi)必須以促進自由為旨歸，即維護秩序是為了塑造更有利于促進自由生長的環(huán)境。因而，不能為了維護一時秩序，動輒對網(wǎng)絡(luò)信息流動予以管控，乃至訴諸刑罰手段。這勢必給公眾制造一種緊張氛圍，也給公權(quán)力濫用留下隱患，其最終擠壓的將是公眾正當?shù)谋磉_空間。

三、網(wǎng)絡(luò)信息治理面臨的挑戰(zhàn)

相比于技術(shù)、架構(gòu)等隱性治理，網(wǎng)絡(luò)信息治理更多屬于顯性層面。前者是后者的基礎(chǔ)與支撐，后者決定前者的方向與尺度。網(wǎng)絡(luò)空間的基本形態(tài)主要表現(xiàn)為信息交互平臺，其間的一切行為最終都以或直接或間接的方式作用于這個平臺。由于信息在流動中附帶著文化價值觀，使其不時成為被規(guī)制的對象。網(wǎng)絡(luò)空間在一定程度上消解了信息傳播的體制化阻力，但與此同時，一種新的權(quán)力結(jié)構(gòu)正在形成。網(wǎng)絡(luò)空間形態(tài)的特殊性與變動性，使網(wǎng)絡(luò)信息治理不斷面臨新的挑戰(zhàn)。

1.能否達成或達成多大的價值共識，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的方向

網(wǎng)絡(luò)空間突破了時空距離的限制，超越了國家或民族的地理疆域范圍，因而網(wǎng)絡(luò)信息治理往往并非事關(guān)一個國家的問題，也不是一個國家所能完全掌控的事情。只有在特定共同體內(nèi)外獲得最大程度的價值共識，才能更好地建立網(wǎng)絡(luò)信息治理的核心架構(gòu)與規(guī)則體系，網(wǎng)絡(luò)空間也才能做到最大范圍、最大程度的互聯(lián)互通。前文已述，網(wǎng)絡(luò)信息治理的根本目的是為了讓信息在網(wǎng)絡(luò)空間更加自由、順暢、安全地流動，而不僅僅是為了達到管控、阻隔信息傳播之目的，更不是任由哪個國家或行為體關(guān)起“門”來各搞一套，自成“體系”。否則，全球互聯(lián)網(wǎng)將被切割成一個個“區(qū)域網(wǎng)”或“門戶網(wǎng)”。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理改革目前處在重要轉(zhuǎn)型期，對于改革方向的各種理念沖突與政策分歧顯而易見。在這種情況下，誰能拿出更有說服力的理念和政策主張，誰就能掌握話語權(quán)，在國際協(xié)調(diào)中發(fā)揮更為積極的作用。中國當前面臨的問題是國際社會對中國的互聯(lián)網(wǎng)治理立場存在重大誤解，如認為中國不顧“多利益相關(guān)方治理模式”的國際共識，主張“政府主導”一切網(wǎng)絡(luò)事務(wù)。對此，中國應(yīng)旗幟鮮明地提出自己對“多利益相關(guān)方模式”的“中國解讀”。⑥在網(wǎng)絡(luò)信息治理實踐中，各種治理政策法規(guī)紛紛出臺，但通常缺乏共同、具體的目標，難以就關(guān)鍵問題主動協(xié)調(diào)立場，達成共識。這導致網(wǎng)絡(luò)信息治理難以形成有效合力，實際成效相對有限。

價值共識主要是解決由誰治理、如何治理的問題，以明確網(wǎng)絡(luò)信息治理的動力、方向及底線。在價值多元、紛爭不止的網(wǎng)絡(luò)信息治理領(lǐng)域，確立并遵守底線比單純倡導自由更切實際，也更加重要。當下，在網(wǎng)絡(luò)信息治理這個層面需要謀求達成價值共識的核心問題包括：網(wǎng)絡(luò)信息治理的主體是誰？網(wǎng)絡(luò)信息治理主體權(quán)責如何配置？網(wǎng)絡(luò)信息治理的價值旨歸是什么？網(wǎng)絡(luò)信息治理的邊界何在？只有在諸如此類核心問題上達成共識，網(wǎng)絡(luò)信息治理才能找準方向，凝聚更廣泛、更持久的合力，而不是應(yīng)急管理模式下的“打補丁”。當然，網(wǎng)絡(luò)信息治理是復雜的系統(tǒng)工程，因國情或境況不同，采取的具體手段可能會有所不同，在謀求價值共識的基礎(chǔ)上，必須充分尊重多樣化的道路選擇。

2.如何防范或破解網(wǎng)絡(luò)信息傳播壟斷集中的趨勢，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的效度

在互聯(lián)網(wǎng)的架構(gòu)中，技術(shù)與資本是兩大支柱。正是靠著技術(shù)與資本的推動，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化才會高歌猛進，迅速成長為國家社會發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。但是，經(jīng)濟與媒介發(fā)展的歷史均表明，與產(chǎn)業(yè)高速化發(fā)展伴隨而來的，可能是產(chǎn)業(yè)的集中與壟斷。事實上，互聯(lián)網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)與媒介兩個層面均表現(xiàn)出壟斷化趨勢。在國際上，臉譜（Facebook）、谷歌（Google）、推特（Twitter）已在各自領(lǐng)域展現(xiàn)出獨霸天下的實力;在中國，BAT（百度、阿里巴巴、騰訊）早已奠定三足鼎立的格局，難以撼動。

依靠技術(shù)與資本快速崛起的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供商，掌握著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點，在很大程度上決定著網(wǎng)絡(luò)空間的信息容量與流向，成為足以與主流傳統(tǒng)媒體相抗衡的新型平臺媒體。從現(xiàn)實情況來看，這些實力強勁的新型網(wǎng)絡(luò)信息平臺已成為網(wǎng)絡(luò)信息治理的關(guān)鍵變量，而那些占據(jù)壟斷地位的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供商，則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。信息通信技術(shù)使網(wǎng)絡(luò)平臺組織走向“扁平化”，新媒介為公眾賦權(quán)弱化了外界對于互聯(lián)網(wǎng)的直接控制能力，政府管理部門只能逐步轉(zhuǎn)為間接控制，越來越多地借助于網(wǎng)絡(luò)平臺等市場化力量。這表明平臺服務(wù)商已成為政府管理網(wǎng)絡(luò)社會的中間組織，具有了決策、裁判的權(quán)威性。⑦由此，平臺服務(wù)商既可以成為政府的“協(xié)助者”，又可扮演政府“對抗者”的角色。因而，能否有效防范這些占據(jù)絕對流量優(yōu)勢的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺出現(xiàn)壟斷，進而防范其利用壟斷地位干擾網(wǎng)絡(luò)空間正常信息流動，是網(wǎng)絡(luò)信息治理面臨的重大而棘手的問題。Facebook用戶數(shù)據(jù)泄露事件已經(jīng)充分說明了這一點?？梢哉f，能否有效防范或化解這一難題，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的整體效度。

3.如何劃分公權(quán)與私權(quán)的界限，將決定網(wǎng)絡(luò)信息治理的前景

權(quán)力配置決定網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)與形態(tài)。而權(quán)力配置的關(guān)鍵，是劃分公權(quán)與私權(quán)的界限，總體方向是最大可能限制公權(quán)，最大程度保障私權(quán)。

網(wǎng)絡(luò)信息治理采取的手段較多，包括網(wǎng)絡(luò)立法、行政監(jiān)管、技術(shù)控制、行業(yè)自律與公眾監(jiān)督等。參與網(wǎng)絡(luò)治理的行為體主要包括公權(quán)力（政府）、社會力量（網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)、民間團體等）與公眾（網(wǎng)民）。隨著網(wǎng)絡(luò)信息治理由封閉式管理機制向開放式治理機制轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力結(jié)構(gòu)將不斷處于動態(tài)演化階段?？傮w而言，公權(quán)力是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則體系的主導性力量，如網(wǎng)絡(luò)立法、行政監(jiān)管等;社會力量主要擔負技術(shù)控制與行業(yè)自律的任務(wù);公眾主要參與并推動網(wǎng)絡(luò)立法，實施監(jiān)督。在三者構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，公權(quán)力與公眾基本處于兩端，社會力量位于兩者之間，起調(diào)試或緩沖的作用。

從網(wǎng)絡(luò)空間力量對比來看，隨著網(wǎng)絡(luò)治理形勢日益嚴峻，公權(quán)力總體呈擴張趨勢，私權(quán)有不斷受限的跡象。公權(quán)與私權(quán)一旦失衡或界限不清，出現(xiàn)的結(jié)果便是公權(quán)侵蝕私權(quán)，私權(quán)越界妄為。前者表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)空間的嚴刑峻法、嚴密的網(wǎng)絡(luò)審查等，后者體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)暴力泛濫、網(wǎng)絡(luò)詐騙盛行、非法信息肆虐等。只有合理配置網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力資源，恪守公權(quán)與私權(quán)的邊界，網(wǎng)絡(luò)信息治理才能更好地服務(wù)于國家總體發(fā)展目標，進入良性循環(huán)的軌道?；ヂ?lián)網(wǎng)治理的核心在于責任基礎(chǔ)上的社會各方對公權(quán)力與公民權(quán)利的再配置，而這個再配置過程充斥著公權(quán)力、公民權(quán)利與責任之間的博弈與震蕩，更離不開公眾參與。⑧

四、網(wǎng)絡(luò)信息治理模式創(chuàng)新的著力點

網(wǎng)絡(luò)信息治理的核心問題是治理模式的選擇。治理模式?jīng)Q定著網(wǎng)絡(luò)信息治理的道路方向與具體路徑。技術(shù)及現(xiàn)實環(huán)境出現(xiàn)變化，網(wǎng)絡(luò)信息治理模式應(yīng)隨之變動與調(diào)整。從一定程度上講，網(wǎng)絡(luò)信息治理成效的大小與網(wǎng)絡(luò)信息治理模式創(chuàng)新與優(yōu)化的力度有直接關(guān)系。推進網(wǎng)絡(luò)信息治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，必須順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間傳播變革趨勢，把握網(wǎng)絡(luò)信息治理的特質(zhì)及價值定位，直面應(yīng)對復雜挑戰(zhàn)，致力于塑造共建共享共治的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。

受政治體制、技術(shù)發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等因素的影響，世界各國對網(wǎng)絡(luò)信息治理模式的選擇不盡相同，在某些價值理念及實踐做法上甚至存在根本對立。從主導性力量來劃分，網(wǎng)絡(luò)信息治理模式大體可分為兩類：一類是法律規(guī)制下的市場自治模式，一類是政府主導下的監(jiān)管模式。

一些西方發(fā)達國家采用的是市場自治模式。這些國家大多是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)先發(fā)國家，市場運行機制比較完善，在法治社會框架下，更多地通過市場調(diào)節(jié)和行業(yè)自律來參與互聯(lián)網(wǎng)治理。在價值層面，基本奉行“網(wǎng)絡(luò)無界”“市場驅(qū)動，私營主導”等自由主義理念，網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則大多是通過自下而上、非集中化的方式形成，強調(diào)沒有政府參與的自由和平等。⑨相對而言，市場自治模式有利于釋放互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新空間與活力，但與此同時，隨著網(wǎng)絡(luò)空間日益深層嵌入全球政治、經(jīng)濟、社會等現(xiàn)實復雜利益之中，信息自由與網(wǎng)絡(luò)安全、國家安全之間的沖突隨之不斷加劇。在這種形勢下，網(wǎng)絡(luò)信息治理的市場自治模式有時難以適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要。如“9·11”事件之后，以美國為代表的西方發(fā)達國家不斷加強對網(wǎng)絡(luò)空間信息流動的管控力度，如通過修改情報自由法律等手段，加強對普通民眾網(wǎng)絡(luò)與電子信息往來的審查力度，以增強其本土內(nèi)部安全。斯諾登事件的爆發(fā)，更是加劇了國與國之間圍繞網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)控與反監(jiān)控的明爭暗斗。

一些亞洲國家和發(fā)展中國家采取的是政府主導的監(jiān)管模式。這些國家往往將維護網(wǎng)絡(luò)秩序放在優(yōu)先位置，在注重網(wǎng)絡(luò)開放性的同時，更強調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)空間中的權(quán)威性與可控性。監(jiān)管模式主要源自政府對于網(wǎng)絡(luò)信息安全的壓力，為此有學者將政府主導的監(jiān)管模式稱為壓力型整治模式。采用壓力型整治模式，有利于在短時間內(nèi)集中利用政府網(wǎng)絡(luò)管理資源，快速應(yīng)對已然存在的問題或隱患。但是，這種模式一般只能適用于特殊時期，難以成為常態(tài)。網(wǎng)絡(luò)空間是開放演化和交互耦合的復雜系統(tǒng)，由政府主導的、單向度的壓力型整治模式已很難從根本上應(yīng)對復雜的網(wǎng)絡(luò)問題，往往只能確保一時的網(wǎng)絡(luò)秩序。該模式在績效、民意與合法性三個層面都存在現(xiàn)實困境。⑩

面對紛繁復雜的網(wǎng)絡(luò)信息傳播環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)信息治理必須打破區(qū)隔化的規(guī)制思維，不能僅僅依靠來自外界的強制性干預(yù)，而應(yīng)該探索構(gòu)建具有最大價值共識基礎(chǔ)與內(nèi)在張力的多中心復合共治模式。有學者把這種模式通俗地稱為“公共—私人聯(lián)合管制模式”B11。隨著網(wǎng)絡(luò)空間博弈不斷升級，掌握權(quán)力或資本的一方（如網(wǎng)絡(luò)平臺媒體）將可能逐步占據(jù)優(yōu)勢乃至壟斷地位，網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力再結(jié)構(gòu)化乃至集權(quán)化現(xiàn)象由此開始滋長，從而導致公共權(quán)力的“私人化”。在這種情況下，更加需要構(gòu)建多方主體參與的混合協(xié)同模式予以糾偏或反制，不然網(wǎng)絡(luò)空間將日益偏離其開放、共享的本質(zhì)，成為權(quán)力操控的“圈地”。當然，網(wǎng)絡(luò)空間信息流動并非時時以權(quán)力意志為轉(zhuǎn)移，因為權(quán)力難以完全割斷大變革時代人們對于信息的剛性需求。這是推動網(wǎng)絡(luò)信息治理模式不斷創(chuàng)新與優(yōu)化的深層動力。

綜上言之，當前網(wǎng)絡(luò)信息治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化應(yīng)該確立以下三個關(guān)鍵著力點。

1.不斷推進網(wǎng)絡(luò)空間法治化進程，探索構(gòu)建權(quán)責明確、邊界清晰的規(guī)則體系

網(wǎng)絡(luò)空間是各種利益與矛盾交會之所，只有切實依法治網(wǎng)，運用剛性的法律手段才能更好地平衡各方關(guān)系，從而使其在健康有序的軌道上發(fā)展。政府、網(wǎng)絡(luò)平臺、公眾等多元主體在網(wǎng)絡(luò)信息傳播過程中各自負有什么權(quán)責？各自邊界何在？這些關(guān)鍵問題不明確，網(wǎng)絡(luò)空間法治化進程就難以取得實質(zhì)進展，網(wǎng)絡(luò)信息治理也就難以真正形成多中心協(xié)同共治模式。

從近年的情況來看，一些國家出臺了許多網(wǎng)絡(luò)信息治理的法律法規(guī)，如針對社交媒體、網(wǎng)絡(luò)虛假信息、短視頻、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者等層面的規(guī)范管理。需要強調(diào)的是，這些政策法規(guī)的制定，一方面要體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)具有的開放、包容精神，最廣泛地凝聚公眾意志，另一方面就是要平衡各方權(quán)利主體的權(quán)責配置，防止出現(xiàn)權(quán)責失衡甚至權(quán)責倒置現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者是網(wǎng)絡(luò)信息流動的中介者與控制者，被賦予相對較大的信息管理責任自在情理之中，要求其擔負“誰管理，誰負責”的主體責任也是應(yīng)該的，但不能為了加強行政管理的需要，過分擴大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)。例如，要求其像傳統(tǒng)媒體一樣做到“先審后發(fā)（播）”，對流經(jīng)其間的每條信息進行核實，等等。這帶來的結(jié)果不僅是窒息互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的活力，制約互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，而且會反向侵犯公眾正當?shù)谋磉_權(quán)利，悖逆網(wǎng)絡(luò)信息治理的價值定位。同時，又要謹防出現(xiàn)另一種權(quán)責失衡的情況：對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者約束不力而導致其管理權(quán)力過于膨脹，從而成為網(wǎng)絡(luò)信息傳播生態(tài)系統(tǒng)中的壟斷性乃至破壞性力量。又如，對于何為網(wǎng)絡(luò)非法信息，其判斷標準必須有明確的法律依據(jù)，進行嚴格的法律限定，而不能由相關(guān)權(quán)力部門根據(jù)特定需要自由決斷，否則網(wǎng)絡(luò)信息治理將可能成為權(quán)力濫用的“合法手段”。

2.不斷完善網(wǎng)絡(luò)空間治理生態(tài)，推動多元主體間形成相互依托、相互制約的良性互動機制

作為網(wǎng)絡(luò)空間三大主體，公權(quán)力、社會力量與公眾之間只有做到力量相對均衡，進而形成相互依托、相互制約的良性互動機制，網(wǎng)絡(luò)信息治理的三角主體架構(gòu)才能平穩(wěn)。具體言之，公權(quán)力過大，網(wǎng)絡(luò)空間將失去自由與活力;社會力量（特別是網(wǎng)絡(luò)信息平臺）權(quán)力過大，會侵蝕網(wǎng)絡(luò)信息的多元性與公共性;公眾權(quán)力過大，不受邊界約束，網(wǎng)絡(luò)空間將會成為法外之地。

在公權(quán)力、社會力量與公眾之間構(gòu)建相互依托、相互制約的良性互動機制，是推動網(wǎng)絡(luò)信息治理走向善治的基本前提。網(wǎng)絡(luò)信息治理是對網(wǎng)絡(luò)資源的調(diào)試與平衡。只有在多元主體之間建立良性互動機制，才可能在網(wǎng)絡(luò)空間形成相互依托的共同體關(guān)系，而不是管理與被管理或者主導與服從的關(guān)系。從長遠來看，網(wǎng)絡(luò)信息治理唯有做到互信共治，才能匯聚更大的合力，從而不斷提升自我凈化與自我免疫的能力，進而生成內(nèi)部修復與循環(huán)機制。相反，如果公權(quán)力、社會力量與公眾之間長期處于相互不信任甚至相互敵視的狀態(tài)，網(wǎng)絡(luò)空間不是演變?yōu)椤盎鹚幫啊保褪亲兂伞耙惶端浪?。至于如何在三者之間構(gòu)建良性互動機制，可以通過治理架構(gòu)、技術(shù)設(shè)計等手段，具體做法可能會有很多，但共同的基本前提都是為了激發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間活力與動力，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)對于國家與社會文明進步的推動作用。

3.積極融入全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，建立內(nèi)外聯(lián)動、科學理性的輿情分析與風險評估機制

互聯(lián)互通是網(wǎng)絡(luò)社會的本質(zhì)特點，只有積極融入全球網(wǎng)絡(luò)治理體系，建立內(nèi)外聯(lián)動的磋商與合作機制，網(wǎng)絡(luò)信息治理才能取得更大成效。上文已述，主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)信息治理領(lǐng)域一旦各自為政、私設(shè)藩籬，互聯(lián)網(wǎng)將逐漸枯萎。只有在全球網(wǎng)絡(luò)治理體系中最大程度地尋求協(xié)力合作，價值共識的底面越大，網(wǎng)絡(luò)信息安全的“根基”才能越加牢靠。處于全球信息空間的每一個個體都不是孤立的存在，實現(xiàn)和維護網(wǎng)絡(luò)信息安全需要國際合作。加強各國之間的合作，制定共同適用的國際規(guī)則，形成有效的國際合作機制，是應(yīng)對信息安全問題的必然途徑。B12

網(wǎng)絡(luò)信息治理要做到張弛有度，必須建立在科學理性的輿情分析與風險評估基礎(chǔ)上。網(wǎng)絡(luò)信息治理手段的選擇與運用，是對于網(wǎng)絡(luò)信息傳播造成的實際后果或者可能帶來的迫在眉睫的危害所做的總體判斷，這個判斷必須是基于相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情的整體分析而做出的，不能是憑空設(shè)想的主觀預(yù)判。從社會危害性的角度看，過度強調(diào)網(wǎng)絡(luò)信息治理的防控性，毫無根據(jù)地加大網(wǎng)絡(luò)信息治理的頻度與力度，其結(jié)果可能是反向激發(fā)負面信息順勢噴涌而出，從而使網(wǎng)絡(luò)信息治理處于高壓制、高風險的境地。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)信息治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，應(yīng)該朝著法治化、精細化與規(guī)范化的方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)信息治理模式是多元化的統(tǒng)一，不是外在性的統(tǒng)合機制。網(wǎng)絡(luò)信息治理模式是特定國情下的制度選擇，只有適合與否的問題，難有高低優(yōu)劣之分。由于各國情況千差萬別，網(wǎng)絡(luò)信息治理不能用一個標準來衡量，不能用一個模式來治理。失去了多樣性與地方性，互聯(lián)網(wǎng)的歷史書寫是不完整的。一個國家或民族選擇什么樣的網(wǎng)絡(luò)信息治理模式，采取什么樣的治理手段，應(yīng)充分尊重所在地的政治制度與歷史文化傳統(tǒng)，以不突破其社會承受力為限。

五、結(jié)語

不同于傳統(tǒng)媒體管理，網(wǎng)絡(luò)信息治理需要樹立新的思維，采取新的手段，探索新的模式。中國正致力于從互聯(lián)網(wǎng)大國向互聯(lián)網(wǎng)強國邁進?；ヂ?lián)網(wǎng)強國之“強”，已遠不能用體量來指代，更多體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的制度和文化層面。因而，網(wǎng)絡(luò)信息治理不僅要“治”，更要“理”。“治”乃手段，用于維系外在的網(wǎng)絡(luò)秩序?！袄怼蹦烁荆苯雨P(guān)乎內(nèi)在的網(wǎng)絡(luò)秩序?！袄怼笔鞘挛锇l(fā)展過程中形成的次序、規(guī)律、標準等，最終凝練為制度與文化。由此而言，網(wǎng)絡(luò)信息治理當力求做到治而有“理”，治而成“理”。

基于不同國家或民族利益立場，網(wǎng)絡(luò)空間的價值屬性之爭，決定了會存在各種不同的網(wǎng)絡(luò)信息治理模式。由于政治、法律、文化等因素不同，網(wǎng)絡(luò)信息治理模式在發(fā)達國家（崇尚自治）與發(fā)展中國家（強調(diào)管控）之間曾出現(xiàn)過兩元分化的趨勢，如今已呈現(xiàn)向多中心復合共治模式演進的普遍趨勢。隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢日益復雜，越來越多的國家都開始加大法律治理的力度。從長遠趨勢來看，法治化將是網(wǎng)絡(luò)信息治理的主要進路。

治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化，是推進網(wǎng)絡(luò)信息治理的根本動力。網(wǎng)絡(luò)信息治理模式的創(chuàng)新與優(yōu)化可以采取不同路徑，涵蓋不同層面，同時應(yīng)根據(jù)不同的情況確立相應(yīng)的著力點。超越于對策運用，網(wǎng)絡(luò)信息治理在價值層面旨在平衡自由、秩序與安全之間的關(guān)系。只有做到自由、秩序與安全的“三位一體”，網(wǎng)絡(luò)信息治理才能形成必要的平衡機制，保持足夠的內(nèi)生張力，真正形成共建共治共享的善治模式。

注釋

①[美]勞拉·德拉迪斯：《互聯(lián)網(wǎng)治理全球博弈》，覃慶玲等譯，中國人民大學出版社，2017年，第23—24頁。

②郜書鍇：《數(shù)字傳播變革的三個面向》，《現(xiàn)代視聽》2011年第9期。

③馮建華：《公共傳播的意涵及語用指向》，《新聞與傳播研究》2017年第4期。

④楊保軍：《我國職業(yè)新聞傳播觀念的幾個宏觀轉(zhuǎn)向——以“后新聞業(yè)時代”開啟為背景》，《新聞記者》2014年第5期。

⑤蔡雯、郭翠玲：《“公民新聞”的興起與傳統(tǒng)媒體的應(yīng)對——對西方新聞傳播變革的觀察與分析》，《新聞戰(zhàn)線》2009年第9期。

⑥李艷：《當前國際互聯(lián)網(wǎng)治理改革新動向探析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第4期。

⑦李源粒：《網(wǎng)絡(luò)安全與平臺服務(wù)商的刑事責任》，《法學論壇》2014年第6期。

⑧褚松燕：《中國互聯(lián)網(wǎng)治理：秩序、責任與公眾參與》，《探索與爭鳴》2015年第1期。

⑨楊君佐：《發(fā)達國家網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理模式》，《法學家》2009年第4期。

⑩左文君、葉正國：《論網(wǎng)絡(luò)規(guī)制模式的轉(zhuǎn)換及其立法選擇》，《學習與實踐》2014年第12期。

B11[英]安德魯·查德威克：《互聯(lián)網(wǎng)政治學：國家、公民與新傳播技術(shù)》，任孟山譯，華夏出版社，2010年，第343頁。

B12張新寶：《論網(wǎng)絡(luò)信息安全合作的國際規(guī)則制定》，《中州學刊》2013年第10期。

責任編輯：沐?紫

The Characteristics， Challenges and Model Innovation of Network Information Governance

Feng Jianhua

Abstract：As the media attributes of the internet become more and more obvious， network information governance faces an increasingly complex situation. The change of cyberspace communication is the driving force behind the promotion of network information governance. At the present time， network information governance will face three major challenges： whether it can reach or to what extent it can reach a value consensus， will determine the direction of network information governance; how to prevent or crack the trend of network information dissemination monopoly concentration， will determine the network information governance validity; how to divide the boundaries between public and private rights will determine the prospects of network information governance. The innovation and optimization of governance model is the fundamental move to promote network information governance. From a macro perspective， network information governance must break the regulatory thinking of compartmentalization and explore the multi-center composite co-governance model that builds the foundation of the greatest value consensus. From the micro level， to promote the innovation and optimization of network information governance model， it is necessary to continuously promote the process of cyberspace rule-of-law， and explore the establishment of a rule system with clear rights and responsibilities and clear boundaries; it is necessary to continuously improve the ecology of cyberspace governance and promote mutual formation among multiple entities. A benign interaction mechanism that relies on and restricts each other; it needs to actively integrate into the global network governance system， and establish a public opinion analysis and a scientific and rational public opinion analysis and risk assessment mechanism.

Key words：cyberspace; communication change; network information governance; governance model innovation