十九大報告提出的中國特色社會主義新時代既是國家路線圖，也是個體意愿的集中體現(xiàn)。對甘肅而言，貫徹十九大報告就是要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結(jié)合起來，建設(shè)幸福美好新甘肅，而這需要現(xiàn)代財政下的財力有效集中、共治理念運用和全新理論支持。故應(yīng)認真總結(jié)當(dāng)前甘肅加快建立現(xiàn)代財政制度面臨的困難，通過提高財政整體隊伍政治理論素養(yǎng)、調(diào)整省以下地方政府間財政關(guān)系、強化財政預(yù)算管理和抓好轉(zhuǎn)移支付工作等措施，為建設(shè)幸福美好新甘肅奠定堅實的財政基礎(chǔ)。

現(xiàn)代財政制度的首次提出是在2013年的十八屆三中全會上。隨后，從厘清現(xiàn)代財政與公共財政關(guān)系人手，認為中央提出“建立現(xiàn)代財政制度”，就是想通過我國財政現(xiàn)代化之路打造強有力的國家組織能力，以保證社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。2017年，又立足國家戰(zhàn)略高度認識現(xiàn)代財政，認為現(xiàn)代財政在進一步科學(xué)規(guī)范我國財政制度整體運行的同時，還把財政從經(jīng)濟層面提升至國家層面，使財政成為新國家戰(zhàn)略實施的核心要素。所以，現(xiàn)代財政就是基于國際視角看待中國面臨的現(xiàn)實問題，力圖通過提升以財政為核心的國家（政府）組織動員能力，來實現(xiàn)中國特色社會主義新時代。

一、加快建立現(xiàn)代財政制度對建設(shè)幸福美好新甘肅的必要性

貫徹十九大精神，需要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結(jié)合起來，具體到甘肅而言，就是要建設(shè)幸福美好新甘肅。

（一）建設(shè)幸福美好新甘肅是對十九大報告的具體實踐

幸福美好新甘肅最早提出于2012年，發(fā)展至今，建設(shè)幸福美好新甘肅的要點主要有三：一是加強生態(tài)文明建設(shè)。甘肅整體生態(tài)環(huán)境極其脆弱，生態(tài)維護或恢復(fù)成本較高，故不適宜“先污染，后治理”的發(fā)展模式。二是做好精準扶貧工作。甘肅86個縣級行政區(qū)劃單位中國家級貧困縣有43個，居民收入自2007年就位列全國倒數(shù)第一，故做好精準扶貧工作對甘肅貫徹十九大報告提出的共同富裕發(fā)展目標至關(guān)重要。三是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。甘肅經(jīng)濟在新常態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整下顯得較為薄弱，全省亦未形成格局明顯的城市發(fā)展群，突出縣域經(jīng)濟發(fā)展符合十九大報告中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體要求。

（二）建設(shè)幸福美好新甘肅需要加快建立現(xiàn)代財政制度

自然而然，建設(shè)幸福美好新甘肅需要加快建立現(xiàn)代財政制度。第一，建設(shè)幸福美好新甘肅需要集中財力。生態(tài)文明建設(shè)和精準扶貧工作存在建設(shè)期長、社會福利性質(zhì)明顯等特征，市場資本很難持續(xù)投入，必以財政投入為主。第二，建設(shè)幸福美好新甘肅需要共治理念。幸福美好新甘肅是甘肅對十九大報告的具體實踐，這需要各級政府、市場資本、社會個體都參與進來，形成省級政府與省以下各級政府、政府與市場、政府與社會間的合力。第三，建設(shè)幸福美好新甘肅需要理論創(chuàng)新。十九大報告具有很高的戰(zhàn)略性、全局性和規(guī)劃性，要求我們在建設(shè)幸福美好新甘肅的過程中要加強理論研究。

二、甘肅加快建立現(xiàn)代財政制度的困難

相比建設(shè)幸福美好新甘肅對現(xiàn)代財政制度的迫切需要，甘肅加快建立現(xiàn)代財政制度還存在如下困難。

（一）財政收支平衡難度很大

甘肅財政基本面一直較為薄弱，2016年，甘肅一般公共預(yù)算收入786億元，占地方一般公共預(yù)算總收入的0.9%，僅為全國地方一般公共預(yù)算收入平均數(shù)2814億元的28%;全省一般公共預(yù)算支出3150億元，占地方一般公共預(yù)算總支出的2%，為全國地方一般公共預(yù)算支出平均數(shù)5172億元的61%。其中，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行數(shù)為2011億元，占全省一般公共預(yù)算支出的64%。依據(jù)上述數(shù)據(jù)可知，甘肅創(chuàng)收能力很弱，不及全國地方財政收入平均數(shù)的三分之一，但甘肅財政支出是剛性的，接近全國地方財政支出平均數(shù)的三分之二，財政收支平衡難度很大。

（二）財政預(yù)算制度存在缺陷

受制于我國財政預(yù)算改革長期滯后的現(xiàn)狀，甘肅財政預(yù)算制度存在很大缺陷，從而加大了加快建立現(xiàn)代財政制度的難度。甘肅財政預(yù)算制度的缺陷突出表現(xiàn)如下。

第一，中期財政規(guī)劃執(zhí)行不力。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，《意見》中提到的中期財政規(guī)劃是要將年度預(yù)算升級為3-5年的中期預(yù)算，這符合投向生態(tài)文明、精準扶貧等民生事務(wù)的財政資金運行規(guī)律，更有利于財政基本面薄弱的甘肅，但實踐中明顯執(zhí)行不力。

第二，預(yù)算績效管理執(zhí)行不力。2014年修訂的《預(yù)算法》對預(yù)算績效管理做出了具體規(guī)定，包括確立績效原則、政府應(yīng)編制績效預(yù)算以及部門、單位預(yù)算編制應(yīng)有績效目標等。發(fā)展至今，預(yù)算績效管理已由最初的項目績效評價升級為部門績效評價，但甘肅預(yù)算績效管理依然停留在項目績效評價階段，且不完整。

第三，預(yù)算監(jiān)管整合力度不足。當(dāng)前，涉及預(yù)算監(jiān)管的有人大、財政、審計等多個部門，這些部門對財政預(yù)算資金的監(jiān)管各有側(cè)重點，各有長處。若能整合，對財政預(yù)算資金的監(jiān)管效果就會更好。但由于甘肅起步時間晚且只限于省級層面，致使預(yù)算監(jiān)管整合力度不足。

（三）省以下地方政府間財政關(guān)系未理順

2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。2018年，又出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，《方案》指出：“省級政府要考慮本地區(qū)實際，結(jié)合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責(zé)任，加強省級統(tǒng)籌。”從實踐上看，甘肅在貫徹《方案》上存在一定困難，甘肅省級財政的主要作用是及時撥付轉(zhuǎn)移支付資金，省以下地方財政則是等靠要各類財政資金以彌補不足，省以下地方政府間財政關(guān)系亟待理順。

（四）財政隊伍建設(shè)滯后

不過，甘肅加快建立現(xiàn)代財政制度最大的困難是財政隊伍建設(shè)滯后問題，包括理論研究隊伍和實踐操作隊伍。理論研究層面，現(xiàn)代財政涉及理論創(chuàng)新，故甘肅需要一批懂財政、知省情的理論研究人員，為加快建立現(xiàn)代財政制度提供智力支撐。實踐操作層面，加快建立現(xiàn)代財政制度關(guān)乎甘肅對十九大報告的具體實踐以及建設(shè)幸福美好新甘肅的推進速度，故應(yīng)從國家、全省戰(zhàn)略高度來認識和對待現(xiàn)代財政建設(shè)工作。

三、甘肅加快建立現(xiàn)代財政制度的措施建議

（一）提高財政整體隊伍政治理論素養(yǎng)

加快建立現(xiàn)代財政制度，第一要務(wù)還是要解決財政隊伍建設(shè)滯后問題。這是因為，只有不斷提高甘肅財政整體隊伍政治理論素養(yǎng)，我們才能深刻理解中國特色社會主義新時代下的現(xiàn)代財政制度是國家戰(zhàn)略實施的核心要素，才能把加快建立現(xiàn)代財政制度與建設(shè)幸福美好新甘肅聯(lián)系在一起，才能有決心去改變甘肅財政薄弱的現(xiàn)狀。

（二）調(diào)整省以下地方政府間財政關(guān)系

對甘肅省以下地方政府間財政關(guān)系可從以下兩點進行調(diào)整：一是增加省級政府事權(quán)范圍。應(yīng)以《方案》為參照，增加甘肅省級政府事權(quán)范圍，特別是生態(tài)文明建設(shè)、精準扶貧工作和縣域經(jīng)濟發(fā)展，要上升到省級層面加以統(tǒng)籌和實施。二是規(guī)范省以下地方政府財源建設(shè)。在增加省級政府事權(quán)、緩解省以下地方政府尤其是基層政府財政壓力的前提下，應(yīng)重視并規(guī)范省以下地方政府財源建設(shè)，防止分稅制在執(zhí)行中逐層變成分錢制，并以此擠壓非規(guī)范性收入的存在空間。

（三）強化財政預(yù)算管理

針對甘肅財政預(yù)算管理中存在的缺陷，可對應(yīng)做實以下工作：一是盡快編制中期財政規(guī)劃。財政部門應(yīng)積極與省發(fā)改委等相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，盡快在省級層面上編制出中期財政規(guī)劃，為財政預(yù)算資金納入中期預(yù)算積累經(jīng)驗。二是落實預(yù)算績效管理。甘肅要以加快建立現(xiàn)代財政制度為契機，突出財政部門在預(yù)算績效管理工作上的主導(dǎo)作用，由財政部門統(tǒng)籌，盡早實現(xiàn)涉及所有部門的重點項目監(jiān)管，以培育財政資金績效觀。三是整合預(yù)算監(jiān)管。人大要強化與財政部門、審計部門等相關(guān)部門的聯(lián)動能力，通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、協(xié)作機制等建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管全覆蓋。

（四）抓好轉(zhuǎn)移支付工作

甘肅財政需正視依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付的基本現(xiàn)狀，認真研究和總結(jié)甘肅在使用財政轉(zhuǎn)移支付資金方面存在的問題與原因，特別是專項轉(zhuǎn)移支付資金，從編制、審核、使用、評價到監(jiān)督檢查各個環(huán)節(jié)上都要對照財政部規(guī)定嚴格執(zhí)行，省財政部門應(yīng)在這方面發(fā)揮更加積極的作用，以提高甘肅使用中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的效果，進而爭取中央加大對甘肅生態(tài)文明建設(shè)、精準扶貧工作和縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面的更多支持。

本文為2017年度甘肅社科規(guī)劃項目“甘肅踐行五大發(fā)展理念的現(xiàn)代財政制度研究（YB083）”研究成果。

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