王莉 黃思潔

耕地作為種植農(nóng)作物的土地，是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料。耕地生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能?！傲?xí)近平生態(tài)文明思想”提出生態(tài)文明建設(shè)的重任之一，就是要把解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為民生之憂，強(qiáng)調(diào)土壤污染管控和修復(fù)工作。這兩年出臺(tái)的《土地污染防治法》（2019）、《耕地占用稅法》（2018）、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（2018）與《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律制度已初步構(gòu)建出我國(guó)耕地資源保護(hù)的法律體系。值得注意的是，被喻為“最強(qiáng)污染防治法”的《土地污染防治法》對(duì)不同用途的土地設(shè)置了對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度。嚴(yán)格來(lái)講，土壤污染與耕地生態(tài)破壞是兩種不同的環(huán)境損害?！锻恋匚廴痉乐畏ā分赜趯?duì)土地污染進(jìn)行管控與修復(fù)，對(duì)危害更為嚴(yán)重的耕地生態(tài)破壞未予以重視。該法還將耕地、林地、草地等一起納入“農(nóng)用地”范疇并被無(wú)差別保護(hù)，亦未突出耕地在農(nóng)業(yè)中的戰(zhàn)略地位。耕地的綠色生態(tài)與我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展愿景密切相關(guān)，我國(guó)相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度重視對(duì)耕地生態(tài)的保護(hù)。

耕地環(huán)境破壞包括環(huán)境污染與耕地生態(tài)破壞兩種情形。耕地生態(tài)破壞，是指耕地生態(tài)環(huán)境要素（如土壤、地下水、微生物、植物、昆蟲(chóng)等）遭到嚴(yán)重減損，或生態(tài)服務(wù)功能顯著減退，致使耕地生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡。耕地生態(tài)破壞的后果體現(xiàn)為生態(tài)損害與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。前者不僅包含已實(shí)際發(fā)生的人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害，更包括耕地生態(tài)系統(tǒng)自身的損害，即純粹的生態(tài)利益損害（如水土流失、耕地沙化、土壤鹽堿化等）。后者是尚未發(fā)生實(shí)際損害，但又存在轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害的潛在性。一旦耕地生態(tài)環(huán)境遭到污染與破壞，隨著生態(tài)鏈的移轉(zhuǎn)功能，土壤污染容易誘發(fā)地下水污染，而農(nóng)作物從土壤與地下水中吸收的有毒有害物質(zhì)最終將危及人類(lèi)健康安全?；诟厣鷳B(tài)環(huán)境的重要性與特殊性，我國(guó)有必要進(jìn)一步提高對(duì)耕地資源的法律保護(hù)力度。

一、構(gòu)建耕地生態(tài)破壞的民事救濟(jì)機(jī)制之時(shí)代意義

就耕地生態(tài)保護(hù)而言，救濟(jì)方式可分為公法救濟(jì)與私法救濟(jì)。公法救濟(jì)表現(xiàn)為行政救濟(jì)與刑事救濟(jì)。[1]私法救濟(jì)即民事救濟(jì)，如侵權(quán)責(zé)任中的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、環(huán)境污染第三方治理中的合同責(zé)任。民事救濟(jì)側(cè)重于被侵權(quán)人的自主救濟(jì)，降低了對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性路徑的依賴度，在一定程度上彌補(bǔ)了公法救濟(jì)的不足，充分實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的訴求。民事救濟(jì)已然成為受害人的應(yīng)然選擇。但我國(guó)現(xiàn)行民事救濟(jì)體系仍然有所欠缺，完善耕地生態(tài)破壞的民事救濟(jì)機(jī)制，在當(dāng)下具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）及時(shí)契合國(guó)家戰(zhàn)略

我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出耕地質(zhì)量是推進(jìn)農(nóng)村土地整治規(guī)模化和農(nóng)田建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵。良好的耕地生態(tài)系統(tǒng)是判斷耕地質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一，耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，亦是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。

（二）切實(shí)保證糧食安全

當(dāng)下農(nóng)村污染問(wèn)題嚴(yán)峻，面對(duì)土壤質(zhì)量的下降，“喝上干凈的水，吃上放心的食物”已經(jīng)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問(wèn)題，更是民生問(wèn)題、政治問(wèn)題。[2]“民以食為天，食以安為先”，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。耕地作為農(nóng)作物種植、生長(zhǎng)的基礎(chǔ)，對(duì)保障糧食的產(chǎn)量、質(zhì)量有切實(shí)影響。一方面耕地?cái)?shù)量的多少、質(zhì)量的高低直接影響糧食的產(chǎn)量;另一方面，糧食中是否含有毒有害物質(zhì)很大程度上直接源于耕地生態(tài)是否遭到嚴(yán)重破壞。良好的耕地生態(tài)系統(tǒng)是保證糧食安全的關(guān)鍵。

（三）積極推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)

當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的問(wèn)題，就是要著力解決突出的環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。[3]基于人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，生態(tài)文明建設(shè)倡導(dǎo)綠色方式生產(chǎn)、生活。建設(shè)美麗農(nóng)村，離不開(kāi)良好生態(tài)環(huán)境。耕地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，若環(huán)境要素遭受?chē)?yán)重?fù)p害，會(huì)出現(xiàn)生態(tài)功能降低的負(fù)面效應(yīng)。提高耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水平，完善法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

二、立法現(xiàn)狀：我國(guó)耕地生態(tài)破壞民事救濟(jì)制度

2018年“生態(tài)文明”寫(xiě)入《憲法》，2017年“綠色原則”正式入駐《民法總則》，這兩大舉措為我國(guó)法律體系注入了新的價(jià)值理念。從民事救濟(jì)的視閾來(lái)看，合同責(zé)任制度與侵權(quán)責(zé)任制度在一定程度上對(duì)耕地生態(tài)破壞的提供了法律救濟(jì)。

（一）侵權(quán)責(zé)任法維度：耕地生態(tài)破壞救濟(jì)的立法現(xiàn)狀

《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境侵權(quán)糾紛司法解釋》）第18條提出，環(huán)境侵權(quán)包括污染環(huán)境與破壞生態(tài)兩種侵權(quán)形態(tài)?！锻恋匚廴痉乐畏ā房隙送寥佬迯?fù)制度。

盡管我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法律制度對(duì)耕地生態(tài)破壞給予了一定的救濟(jì)，但是仍然存在不足之處。首先，法律對(duì)于耕地生態(tài)保護(hù)的態(tài)度不一致?！肚謾?quán)責(zé)任法》只規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任，并未將生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任納入救濟(jì)范圍?！董h(huán)境侵權(quán)糾紛司法解釋》的進(jìn)步之處在于，確立了破壞生態(tài)是獨(dú)立、客觀存在的環(huán)境侵害方式。由于司法解釋的層級(jí)較低，立法態(tài)度的不一致顯著弱化了司法實(shí)踐中耕地生態(tài)破壞的救濟(jì)力度。其次，《侵權(quán)責(zé)任法》忽視了預(yù)防救濟(jì)機(jī)制。權(quán)利損害的救濟(jì)包含事前救濟(jì)與事后救濟(jì)，而《侵權(quán)責(zé)任法》更偏重于事后損害救濟(jì)，對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防救濟(jì)未在《侵權(quán)責(zé)任法》中得到重視。耕地生態(tài)損害具有復(fù)雜性、公共性、潛伏性、修復(fù)成本高的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防顯然比損害實(shí)際發(fā)生后的補(bǔ)救更有利于減損。再次，損害賠償范圍及賠償方式單一。一方面，在賠償范圍上側(cè)重人身?yè)p害與財(cái)產(chǎn)損害的救濟(jì)，而對(duì)純粹生態(tài)利益損害的賠償機(jī)制不夠重視。另一方面，在賠償方式上缺乏懲罰性賠償制度。侵權(quán)責(zé)任理論中，損害賠償方式有填補(bǔ)性賠償和懲罰性賠償，目前我國(guó)生態(tài)損害救濟(jì)采用填補(bǔ)性賠償。事實(shí)上，耕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞危及社會(huì)生態(tài)安全，嚴(yán)重?fù)p害公共利益。若只適用填補(bǔ)性賠償，不足以實(shí)現(xiàn)法律警示、懲戒功能。最后，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)責(zé)任方式的重視程度不同。生態(tài)修復(fù)是對(duì)生態(tài)損害最重要的救濟(jì)方式之一，《土地污染防治法》已明確規(guī)定土壤污染修復(fù)制度，而當(dāng)下《侵權(quán)責(zé)任法》并未將生態(tài)修復(fù)作為責(zé)任承擔(dān)方式，存在一定的滯后性。

（二）合同法維度：耕地生態(tài)破壞救濟(jì)的立法現(xiàn)狀

生態(tài)利益的公共性使得生態(tài)破壞救濟(jì)出現(xiàn)社會(huì)分擔(dān)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)與第三方治理都是運(yùn)用合同方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)破壞法律責(zé)任的轉(zhuǎn)移。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，是以保險(xiǎn)合同的形式，將企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任過(guò)渡給保險(xiǎn)公司。其一，投保主體主要為從事環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，涵蓋石油和天然氣開(kāi)采、基礎(chǔ)化學(xué)原料制造及高風(fēng)險(xiǎn)放射源的移動(dòng)探傷、測(cè)井等活動(dòng)。當(dāng)前，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)并未加入從事農(nóng)業(yè)種植等農(nóng)業(yè)企業(yè)?？陀^上講，耕地環(huán)境污染的誘因已不再以工業(yè)污染為主，更多是由于過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)行為引起的土壤污染。投保主體忽視農(nóng)業(yè)企業(yè)，這已不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。其二，在投保范圍上限定于環(huán)境污染責(zé)任，未包含生態(tài)破壞責(zé)任。耕地生態(tài)破壞不同于環(huán)境污染，其所帶來(lái)的生態(tài)損害與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)比環(huán)境污染引發(fā)的危害更為嚴(yán)重。遺憾的是，當(dāng)下環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)漠視對(duì)耕地生態(tài)破壞的救濟(jì)。

還需提及的是，近年興起的第三方治理模式。該模式是通過(guò)合同手段，以有償方式將環(huán)境污染治理的責(zé)任分擔(dān)給專業(yè)的環(huán)境服務(wù)公司。第三方治理模式是侵權(quán)責(zé)任制度與合同責(zé)任制度的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)將污染治理行為委托給有專業(yè)能力的第三方主體，以期環(huán)境治理達(dá)到合格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)質(zhì)是環(huán)境污染治理的執(zhí)行主體從侵害人擴(kuò)張到第三人，由第三人代為履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任?！按男小敝贫仍诟鲊?guó)法律中被確立。[4]目前，第三方治理主要被運(yùn)用于工業(yè)污染情形，對(duì)耕地生態(tài)的修復(fù)也應(yīng)重視第三方修復(fù)模式的運(yùn)用。

三、深化改革：完善我國(guó)耕地生態(tài)破壞的民事救濟(jì)機(jī)制

民事救濟(jì)制度側(cè)重于對(duì)耕地環(huán)境污染的救濟(jì)，面對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)的訴求，有必要進(jìn)一步完善耕地生態(tài)破壞的民事救濟(jì)機(jī)制。

（一）明確耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責(zé)任

通過(guò)立法確立生態(tài)破壞的侵權(quán)責(zé)任，將耕地生態(tài)破壞納入民事侵權(quán)救濟(jì)體系的范疇之內(nèi)。侵權(quán)責(zé)任法律體系應(yīng)對(duì)生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任，保持立法的一致性。值得欣喜的是，正在編撰的《民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案）》中已肯定生態(tài)破壞造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責(zé)任制度與耕地污染的侵權(quán)責(zé)任制度，一起構(gòu)筑我國(guó)耕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任機(jī)制，保障我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（二）完善耕地生態(tài)破壞的民事責(zé)任方式

耕地生態(tài)破壞的民事救濟(jì)應(yīng)以預(yù)防性救濟(jì)與損害救濟(jì)并重。預(yù)防性救濟(jì)措施主要針對(duì)因耕地生態(tài)破壞導(dǎo)致的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。為了防止生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害，應(yīng)及時(shí)要求加害人停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)。損害救濟(jì)措施是應(yīng)對(duì)耕地生態(tài)已實(shí)際發(fā)生損害，主要采用生態(tài)修復(fù)和損害賠償方式。生態(tài)修復(fù)與損害賠償是兩個(gè)獨(dú)立的責(zé)任方式，也就是說(shuō)修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的費(fèi)用并非損害賠償[5]。

生態(tài)修復(fù)是耕地生態(tài)損害后的首要救濟(jì)舉措。維持生態(tài)系統(tǒng)的有效運(yùn)行是綠色農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)訴求。生態(tài)修復(fù)旨在使具有可修復(fù)性的耕地生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)穩(wěn)定、有序狀態(tài)。原態(tài)修復(fù)，是直接對(duì)受損環(huán)境的生態(tài)修復(fù)。但是針對(duì)生態(tài)嚴(yán)重?fù)p害，無(wú)法原地修復(fù)時(shí)，要考慮替代修復(fù)、異地修復(fù)等責(zé)任方式的適用。此外，通過(guò)合同方式引入第三方修復(fù)的模式有助于達(dá)到耕地生態(tài)功能修復(fù)的效果。值得一提的是，《土地污染防治法》所確定的土壤污染防治基金制度，確保在無(wú)法確定侵權(quán)責(zé)任人時(shí)土壤修復(fù)資金的來(lái)源。耕地生態(tài)修復(fù)可借助該制度，成立區(qū)域性的耕地生態(tài)修復(fù)基金，將公益性的生態(tài)修復(fù)作為侵權(quán)生態(tài)修復(fù)的有益補(bǔ)充。

損害賠償是生態(tài)修復(fù)的后繼救濟(jì)。一是應(yīng)重視純粹生態(tài)利益損害的賠償。通常損害賠償，以受害人的人身利益與財(cái)產(chǎn)利益的直接損失及間接損失作為實(shí)際損失，加害人予以足額賠償。但在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域范疇中，耕地生態(tài)破壞既可能造成人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，更嚴(yán)重的是導(dǎo)致純粹生態(tài)利益的損害。純粹生態(tài)利益損害的發(fā)生直接影響耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的消減，生態(tài)賠償與生態(tài)修復(fù)責(zé)任方式一起，盡力恢復(fù)耕地生態(tài)。二是需引入懲罰性賠償。與填平性損害賠償相比，懲罰性賠償?shù)墓τ迷谟趹徒?、威懾，通過(guò)加重侵害人的賠償負(fù)擔(dān)，達(dá)到遏制類(lèi)似侵權(quán)行為發(fā)生的社會(huì)矯正。對(duì)恣意破壞耕地生態(tài)的行為，處以懲罰性賠償，既是對(duì)生態(tài)公共利益的真正彌補(bǔ)，同時(shí)也彰顯了法律威嚴(yán)。

（三）引入耕地生態(tài)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)

目前我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)只針對(duì)環(huán)境污染，并且在投保主體上并不包含從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企事業(yè)單位。實(shí)際上，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，農(nóng)業(yè)企業(yè)主體十分活躍。農(nóng)業(yè)企業(yè)不慎造成耕地生態(tài)破壞的可能性將比工業(yè)污染更高。若單純要求農(nóng)業(yè)企業(yè)自身承擔(dān)生態(tài)賠償或修復(fù)，可能會(huì)導(dǎo)致賠償負(fù)擔(dān)過(guò)重、難以履行或者賠償落空。[6]

這既不利于耕地生態(tài)功能的及時(shí)恢復(fù)，也會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展。故有必要考量耕地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化分擔(dān)，及時(shí)引入耕地生態(tài)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。當(dāng)然，在投保前通過(guò)對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在一定程度上有助于加強(qiáng)預(yù)防性保護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

耕地生態(tài)損害嚴(yán)重危及我國(guó)糧食安全，阻礙生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。從侵權(quán)救濟(jì)與合同救濟(jì)兩個(gè)維度對(duì)耕地生態(tài)破壞民事救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行完善，進(jìn)一步確定耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責(zé)任、重視耕地生態(tài)損害賠償與耕地生態(tài)修復(fù)的責(zé)任方式、引入懲罰性賠償與針對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的耕地生態(tài)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，共同構(gòu)筑耕地生態(tài)的民事救濟(jì)機(jī)制。囿于本文篇幅有限，對(duì)于耕地生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)基金及耕地生態(tài)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)等所涉及的具體細(xì)節(jié)，有待進(jìn)一步探究。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“生態(tài)利益損害的侵權(quán)法救濟(jì)機(jī)制研究”（10YJC820109）;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“民事權(quán)益譜系維度中生態(tài)權(quán)益的研究”（項(xiàng)目號(hào)：2015CDJXY）

參考文獻(xiàn)：

[1]王莉.反思與重構(gòu).生態(tài)利益損害的侵權(quán)法救濟(jì)機(jī)制[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（6）：97.

[2]以習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2019-3-12（001）.

[3]孫凌宇.深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)重慶生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階[J].重慶行政，2018（10）：92.

[4]張新寶，莊超.擴(kuò)張與強(qiáng)化：環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的綜合運(yùn)用[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014（3）：137.

[5]呂忠梅，竇海陽(yáng).修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析[J].法學(xué)研究.2017（3）：137

[6]蔡守秋，張毅.我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償原則及其改進(jìn)[J].中州學(xué)刊，2018（10）：59

作? 者：王 莉，重慶大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)副教授

黃思潔，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑