采訪_本刊記者 化定興

黨的十九大進一步強調(diào)了黨領導一切的原則，緊接著通過深化黨政領導機構改革，將這一原則貫徹到組織結(jié)構和領導體制之中。黨政機構改革實現(xiàn)了黨和政府管理職能的進一步整合，為有效管理奠定了重要的基礎。但是同時，黨政機構改革也帶來了體制性、職能性以及關系性等方面的一些問題。那么，該如何不斷改善黨的領導，促進黨政領導制度的成熟和定型？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了復旦大學教授，中國政治學會副會長，上海市政治學會會長桑玉成（以下簡稱“?！保?。

完備的制度要以廣泛的認同性為基礎

記：十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革，這是出于什么考量？

桑：目前，中央以及各地方按照中央的統(tǒng)一部署，已經(jīng)初步完成機構的調(diào)整、歸類和合并等相關工作?？梢钥吹剑诋斚乱约敖窈蟮囊欢螘r間內(nèi)，黨和國家將以一種全新的權力結(jié)構和制度體系，開創(chuàng)政治領導的新局面。

從這一次強調(diào)黨領導一切并以此為原則的黨政機構改革的出發(fā)點來看，這既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是推進黨和國家各項制度政策等的成熟和定型的需要。關于制度成熟定型的問題，是鄧小平早年提出來的一個重要構想。我們注意到，改革開放40 年來，我們在取得了重大成就的同時，也或多或少出現(xiàn)了一些迫切需要解決的問題，其中最大的問題莫過于社會發(fā)展的不確定性。由于改革是種破立并舉的過程，是種不斷調(diào)整、不斷變化的過程，因此毫無疑問，也就必然會帶來不確定以及發(fā)展預期值低的問題。鄧小平早就看到了這個問題的存在，并致力于這個問題的解決。他在1992年的南方談話中指出：“恐怕再有30 年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！?/p>

2014 年2 月17 日，習近平主席在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神 全面深化改革專題研討班上的講話中明確指出：“擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”

記：那么，這一次的黨政機構改革，在我們推進制度成熟和定型的進程中具有何種地位和意義？

桑：這一次機構改革，是按照習近平主席所指出的“為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”的目標取向而推進的。但是，作為一種全新的改革實踐，其是否完備、是否穩(wěn)定、是否管用，還得通過實際的推進和進程來檢驗。從成熟與定型的目標取向來考量，我們需要從兩個基本角度來審視問題。

一是認同性基礎。無論是從理論上還是從實踐上說，一項制度或政策的“完備、穩(wěn)定、管用”，尤其是其成熟和定型，一定是以其具有廣泛的認同性為基礎的。政治學上所說的認同性，是指這個政治體系的直接或間接的相關者對于該體系的認知、贊同及支持的心理情感和行為支持傾向。可以認為，一種制度的認同性基礎好，那么這個制度的權威性和有效性也就會好，制度實施的成本也就會相應地降低。

總體而言，這一次的黨政機構改革，從中央到地方推進得相當順利。但是我們也必須注意到，這一次機構改革的進程中，還是有相當一部分直接或間接的相關者對于改革缺乏必要的了解和理解，因而也缺乏必要的思想準備和思想基礎。因為我們知道，對于這一次的機構改革，是在黨中央的直接領導下通過集中領導頂層設計的路徑推進的。這為改革方案的積極推進和有效實施奠定了重要的基礎。但是對新事物的認識和接受還要經(jīng)歷一個過程，在改革方案的積極推進和有效實施的同時，不可避免會帶來直接或間接相關者對改革缺乏必要的思想準備的情況。正是在這樣的情況下，如何促進并奠定這一次機構改革的認同性基礎，尚需一個過程。

二是有效性運行。尤其是在機構改革之后，如何通過新的機構體系來整合原來相關機構的職能領域，并實施有效的公共管理，還有待一段時間的實踐來檢驗。這種新結(jié)構體系是否能夠做到有效運行，將直接影響到“完備、穩(wěn)定、成熟”制度體系的能否形成。

機構改革必須讓職能清晰，任務明確

記：機構改革并非合并一些職能而已，同時會帶來領導機制的新問題，您認為主要問題有哪些？

桑：一是體制性問題。根據(jù)現(xiàn)行黨章，中國共產(chǎn)黨領導體制實行委員會制度。所謂委員會制度，即各級黨的領導機構由一個人數(shù)不等的委員會組成。黨章規(guī)定：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并且報告工作?！币恍蛹壿^高的黨組織中，在建立黨的委員會的基礎上，通常還設有黨的常務委員會。黨的常務委員會在委員會閉會期間，主持并負責相關工作。黨的委員會制度的一個基本特征是：委員會中的委員地位平等，所有決定均通過少數(shù)服從多數(shù)的原則做出。另一方面，我們的各級政府以及政府部門均實行首長制。首長制的基本特征是：在一個組織中，存在一個而且也只能有一個對這個組織承擔全部責任的行政首長；該首長在做出決定時，可以聽取其他相關人士的意見，但是其具有最后的決定權。

現(xiàn)在的問題是，當我們的一些政府組織合并到黨的機構之后，我們便需要在體制層面找到委員會制度與首長制的協(xié)調(diào)融合機制。在一個黨政機構重合的組織中，相關決定是根據(jù)委員會制的規(guī)則來做出，還是根據(jù)首長制的規(guī)則來做出，就成了一個需要正視和解決的問題。更具體些說，如在一個地方政府中，按照首長負責制的原則，公務員局局長是該局的行政首長，其對該局的行政事務具有決定權并承擔相應的責任。但在公務員局歸入黨委組織部并由組織部領導之后，局長的權責體系又如何得以保證，這就成了一個新的問題。

二是職能性問題。理論上說，組織存在的根本目的不是組織自身，而是出于承擔一定公共性職能的需要。在這方面，現(xiàn)代社會表現(xiàn)為這樣兩個基本的特征：其一，隨著社會的日益復雜以及公共性事務的日益增多，公權力結(jié)構性規(guī)模也就日益擴大。從這個角度來看，現(xiàn)代社會的公權力結(jié)構之發(fā)展也是前所未有的，世界上大多數(shù)國家的情況基本如此。其二，由公共事務職能專業(yè)化決定的組織結(jié)構的高度分化，這正如現(xiàn)在的高等院校的學科專業(yè)以及綜合性醫(yī)院的科室分得很細很多的情況一樣。但是同時，高度分化與專化的結(jié)構和功能往往又導致公共管理的碎片化傾向，正因為如此，近些年來，理論界和實務界也都積極倡導一種“整體性政府”的建構。從這樣的角度來看，這一次黨政機構改革也完全體現(xiàn)了這樣的精神，適應了這樣的需要。但是另一方面，任何組織的存在都以其確定性的職能為依據(jù)。

一個組織乃至于組織中的任何一個個體，如果希望有所作為并且確能有所為的一個基本前提，正是其充分認識并把握準了其確定性的職能定位。在這個意義上，“能干事、多干事、干成事”的基本前提是，這里的“事”是職能上明確界定是你應該干、也必須干的事。職能清晰、任務明確，從來就是一個組織乃至于組織的任何一個個體有所作為的重要前提。必須注意到，在這一次黨政機構改革之后，黨政機構之間、不同組織機構之間的職能邊界問題，可能會以另一種形式出現(xiàn)。尤其是，當一些政府行政部門歸入黨委部門之后，這使得黨委體系不得不相應地承擔原來僅僅屬于政府行政部門的相關職能，這又必然會產(chǎn)生一系列職能性問題。

三是關系性問題。在現(xiàn)代社會，政治體制實現(xiàn)了高度的分化和?；煌恼谓Y(jié)構基于不同的性質(zhì)和功能而實現(xiàn)了結(jié)構和功能的分化和專業(yè)化。在這種條件下，各類組織和部門有著明確的分工并形成特定的關系結(jié)構，政黨就是政黨，政府就是政府，學校就是學校，企業(yè)就是企業(yè)，如此等等。但是，執(zhí)政黨結(jié)構與國家權力結(jié)構的二元化政權結(jié)構，是我國政治體制中的一個非常獨特的特點。尤其是在這一次黨政機構改革之后，一些原本屬于政府體系下的部門歸并到了黨的組織體系之內(nèi)，毫無疑問，便產(chǎn)生了一些不可避免的關系性問題。譬如，按照現(xiàn)行的憲法法律體系，各級人民代表大會在開會期間，可以對政府及其部門進行質(zhì)詢監(jiān)督。但是在某些政府機構歸入黨的組織體系之后，被質(zhì)詢監(jiān)督對象就發(fā)生了隸屬上的變化。舉個具體的例子，在公務員局并入黨委組織部之后，如果人大會議期間要對公務員局實施質(zhì)詢監(jiān)督的話，那是直接跳過黨委組織部還是要通過黨委組織部，這就是需要重新明確的程序性規(guī)范問題。

要發(fā)揮好個體的主動精神和首創(chuàng)精神

記：這些問題確實是黨政機構改革中需要特別注意的，也就是說，還需要繼續(xù)推進黨政領導體制的制度化規(guī)范化建設。

桑：是的。從政治學的角度來說，堅持黨的領導不僅僅是一個口號、一個原則，更是一系列或者說一整套的制度安排和制度體系。唯有一套科學、合理、有效的制度體系，才能使黨的領導適應實踐、時代和人民的要求。在現(xiàn)代社會的任何國家，其所面臨的政治統(tǒng)治以及社會治理的問題都非常復雜，尤其是在我們這樣的超大型國家，政治體系內(nèi)部以及它所面臨的超大型社會和超大規(guī)模人口，都需要我們從更加科學、更加完善的視角來考慮我們的制度安排和制度體系問題。

改革開放40 多年來，我們不僅在經(jīng)濟建設方面取得了舉世矚目的成果，而且也在政治建設方面邁出了關鍵的步伐，甚至可以說，正是政治建設方面的積極成果，才給予經(jīng)濟建設以有力的保障和支撐，我們要把這些積極成果發(fā)揚光大。

記：那么，我們在考慮推進黨政領導制度化規(guī)范化建設時，還需要考量哪些因素？

桑：具體來說，我認為有必要重點考慮如下一些基本方面：一是公共權力的合理配置，包括縱向橫向的既有?；只钟懈叨日系臋嗔Ψ峙潴w系。所謂黨政領導制度化、規(guī)范化建設，其基礎性或者說關鍵性的問題，就是公共權力的合理配置問題。作為一個政治社會，公權力體系恰如一個大型的金字塔結(jié)構，在這個結(jié)構的每一個支點上，都有相應的權力和責任?？梢哉J為，如果這個結(jié)構的任何一個支點的權力配置不當，即會使整個結(jié)構失去平衡并進而影響其整體性功能的正常發(fā)揮。

二是公權力與社會、與社會個體的相對明晰的邊界。所謂公共權力或公權力的概念，其本身就包含特定的領域和邊界，否則也無所謂“公共”一說。社會是由千千萬萬紛繁復雜的個體所組成的，為使這千千萬萬紛繁復雜的個體能夠各得其所，共存共榮，一方面需要公權力來提供秩序保障，另一方面更需要每一個個體的積極作為。而社會以及社會的個體是否得以積極作為，公權力行使到什么程度、什么領域的問題就顯得非常重要。所以，黨政領導制度化規(guī)范化建設，審慎地考慮各級黨政領導所能行使的權力邊界也是非常必要的。

三是要努力營造一種良好的制度生態(tài)，以盡最大的可能發(fā)揮好領導體制內(nèi)每一個個體的主動精神和首創(chuàng)精神。從根本上來說，黨政領導制度化和規(guī)范化的根本目的，正是在于通過這樣的制度和規(guī)范，使得領導體制內(nèi)的所有個體能夠各盡其能，能夠發(fā)揮好作為一個領導干部的積極作用。在這方面，我們有必要重提過去毛澤東倡導的、后來鄧小平也多次引用并積極主張的那樣一種政治局面，即要“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”。

四是中觀層面的制度優(yōu)化與規(guī)范運行問題。長期以來，我們過多地強調(diào)了很多價值層面以及宏觀原則方面的問題，而恰恰忽略了一些實實在在的中觀層面的制度優(yōu)化與規(guī)范運行問題。譬如，我們在強調(diào)“黨領導一切”原則的時候，往往對“黨”的主體規(guī)定性、“領導”的方式選擇性、“一切”的領域確定性等中觀層面的問題缺乏必要的思考和研究，由此反而給這一原則的實際運用帶來了諸多難題。在我們的政治實踐中，諸如一項重大決策到底應該通過什么程序提出，又是通過什么程序、滿足什么條件做出或者不做出決定；一個地方或者一個單位的領導崗位缺崗了，是什么人通過什么程序第一個提出繼任者的人選，我們往往也缺乏具體明確的制度性依據(jù)。類似問題的存在，正說明我們提出著力推進黨政領導制度化規(guī)范化建設的迫切性和重要性。