曹占武

2019年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，部署在全國(guó)開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作，對(duì)“入園難”“入園貴”等群眾關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)出了“藥方”。這對(duì)于回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、有效增加普惠性學(xué)前教育資源供給具有十分重要的意義。

辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)“幼有所育”是中共中央、國(guó)務(wù)院的重要決策部署，對(duì)于如何細(xì)化治理步驟、著力補(bǔ)足學(xué)前教育設(shè)施短板等問(wèn)題，社會(huì)各界都廣泛關(guān)注。在城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園向公辦園或普惠性民辦園轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，有幾個(gè)容易混淆的問(wèn)題需要我們清晰詮釋。

問(wèn)題一：高收費(fèi)幼兒園是否等同于營(yíng)利性幼兒園

近年來(lái)，城鎮(zhèn)居民小區(qū)幼兒園收費(fèi)居高不下。在省會(huì)城市，每月收費(fèi)6000—8000元的高端幼兒園并不鮮見(jiàn)。2018年11月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出遏制幼兒園過(guò)度逐利行為，規(guī)定民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。

提起營(yíng)利性幼兒園，社會(huì)上有人認(rèn)為指的是高收費(fèi)幼兒園。這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。2016年11月7日，教育部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，解讀新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》。教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“收費(fèi)高不一定就是營(yíng)利性的。區(qū)分營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的關(guān)鍵，是看學(xué)校創(chuàng)辦者是否分紅，分紅就是營(yíng)利，不分紅把經(jīng)費(fèi)用于教育發(fā)展就是非營(yíng)利?！?/p>

具體到營(yíng)利性幼兒園和非營(yíng)利性幼兒園，二者的主要區(qū)別同樣不在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低，而在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方式和辦園利益的分配方式不同。一般來(lái)說(shuō)，營(yíng)利性幼兒園實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由園所自主確定。非營(yíng)利性幼兒園收費(fèi)由政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)毓k教育保障程度、民辦幼兒園發(fā)展因素綜合制定。營(yíng)利性民辦園舉辦者可取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行分配。非營(yíng)利性民辦園舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。

收費(fèi)高不一定就是營(yíng)利性的。不營(yíng)利不代表不收費(fèi)，也不代表低收費(fèi)。收費(fèi)比較高的民辦學(xué)校和幼兒園，高薪聘請(qǐng)優(yōu)秀教師，環(huán)境設(shè)施也比較好，支出比較高。高收費(fèi)的背后是高成本，而不一定是高利潤(rùn)。因此，只要幼兒園投資人不對(duì)辦園節(jié)余進(jìn)行分紅，而是用于園所滾動(dòng)發(fā)展，即使收費(fèi)較高，也不一定是營(yíng)利性的。

問(wèn)題二：民辦幼兒園是否必須辦成普惠園

所謂“普惠”，是指人民群眾普遍受惠。普惠性幼兒園通常包括三種類型：公辦幼兒園，集體或單位舉辦的公辦性質(zhì)幼兒園，提供普惠服務(wù)的民辦幼兒園。是不是所有的民辦幼兒園都要辦成普惠性幼兒園呢？也不盡然。

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施營(yíng)利、非營(yíng)利分類管理。除了義務(wù)教育階段的民辦中小學(xué)明令不能辦成營(yíng)利性，其他學(xué)歷層次的民辦學(xué)校、幼兒園均可自主選擇營(yíng)利性或非營(yíng)利性辦學(xué)。

根據(jù)2017年8月31日教育部、國(guó)家工商總局《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》精神，選擇營(yíng)利性辦學(xué)的幼兒園，在教育行政部門(mén)取得辦學(xué)許可證之后，直接到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。收費(fèi)也可以自主確定。

問(wèn)題三：為什么小區(qū)配套幼兒園一定要辦成普惠性幼兒園

小區(qū)配套園的普惠性概念，并不是最近才提出的。早在2010年11月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園?！?/p>

學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)，城鎮(zhèn)小區(qū)配套園是城鎮(zhèn)居住小區(qū)重要的公共服務(wù)設(shè)施，是重要的公共教育資源。小區(qū)配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，是滿足城鎮(zhèn)地區(qū)幼兒就近入園需求的主要渠道。小區(qū)配套幼兒園按要求辦成普惠性幼兒園，是補(bǔ)齊學(xué)前教育短板，破解“入園難”“入園貴”問(wèn)題的治本之策，更是落實(shí)政府責(zé)任，促進(jìn)教育公平的應(yīng)有之義。

除小區(qū)配套幼兒園按照國(guó)家要求辦成普惠園外，小區(qū)之外的民辦幼兒園完全可以自主選擇舉辦營(yíng)利性民辦園或者非營(yíng)利性民辦園，以滿足家長(zhǎng)不同的選擇需求。

問(wèn)題四：小區(qū)內(nèi)的幼兒園就是小區(qū)配套幼兒園嗎

小區(qū)內(nèi)的幼兒園，涉及教育、財(cái)政、規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、工商、物價(jià)多個(gè)部門(mén)，情況比較復(fù)雜。有些地方政府提供土地給開(kāi)發(fā)商時(shí)，為提高價(jià)格，小區(qū)土地均按商業(yè)用地規(guī)劃、出讓，沒(méi)有預(yù)留教育用地，沒(méi)有約定開(kāi)發(fā)商必須建設(shè)配套幼兒園。有的開(kāi)發(fā)商承諾建設(shè)配套幼兒園，最終卻沒(méi)有建設(shè)，而把土地挪作他用。還有的開(kāi)發(fā)商把建好后的幼兒園層層轉(zhuǎn)包，改為高價(jià)收費(fèi)的私立幼兒園。有些小區(qū)當(dāng)時(shí)沒(méi)有配套幼兒園，開(kāi)發(fā)商是為了帶動(dòng)樓盤(pán)的銷售在辦理相關(guān)審批手續(xù)后自建了幼兒園。有些小區(qū)幼兒園土地為出讓取得，房屋產(chǎn)權(quán)已經(jīng)私有化，舉辦者按照商品房的價(jià)格向開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)了園舍，并辦理了產(chǎn)權(quán)證……

有人提出疑問(wèn)：凡在小區(qū)內(nèi)的幼兒園就是小區(qū)配套幼兒園嗎？這也是當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園清理整治工作中爭(zhēng)議最大、產(chǎn)生矛盾較多的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在小區(qū)內(nèi)開(kāi)辦的幼兒園當(dāng)然是小區(qū)配套幼兒園。不少地方的職能部門(mén)在當(dāng)前開(kāi)展摸底排查和清理整治中，也是這樣理解并執(zhí)行的。這種“一刀切”的做法，一開(kāi)始就引發(fā)了諸多爭(zhēng)議和矛盾，因?yàn)樗却靷藢W(xué)前教育人投資辦園的積極性，又影響了整治工作的進(jìn)展和效果。《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴(kuò)建營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定供給土地?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》第十五條規(guī)定：“實(shí)行差別化用地政策。民辦學(xué)校建設(shè)用地按科教用地管理。非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地。營(yíng)利性民辦學(xué)校按國(guó)家相應(yīng)的政策供給土地。只有一個(gè)意向用地者的，可按協(xié)議方式供地?！?/p>

法學(xué)界和民辦教育界普遍認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是，以劃撥用地建設(shè)的小區(qū)配套園房屋，應(yīng)一律移交收回用于舉辦公辦園或普惠性民辦園。以出讓用地建設(shè)的小區(qū)幼兒園或小區(qū)配套幼兒園房屋，應(yīng)尊重私有產(chǎn)權(quán)，考慮歷史成因，結(jié)合該幼兒園房屋的具體情況、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定、歷史遺留因素、辦園的社會(huì)效益、是否已經(jīng)產(chǎn)權(quán)私有化、社區(qū)家長(zhǎng)的需求等各種因素，“一事一議”“一園一案”，區(qū)別對(duì)待，而不是只能舉辦普惠性民辦園，特殊情況下可以用于舉辦非營(yíng)利性高端民辦幼兒園。對(duì)于雖在居民小區(qū)內(nèi)，但開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)開(kāi)發(fā)商已經(jīng)全額支付了土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，且產(chǎn)權(quán)登記已經(jīng)私有化的幼兒園房舍，不能強(qiáng)制普惠，更不能以吊銷辦學(xué)許可證的方式間接強(qiáng)制普惠。如小區(qū)確實(shí)需要普惠性幼兒園，可以協(xié)商方式或政府購(gòu)買(mǎi)幼教服務(wù)方式妥善處理，否則會(huì)與《物權(quán)法》相悖。

問(wèn)題五：民辦幼兒園會(huì)不會(huì)退出歷史舞臺(tái)

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》印發(fā)后，一些媒體望文生義，將民辦幼兒園窄化為“營(yíng)利性幼兒園”，將“小區(qū)配套幼兒園不得辦成營(yíng)利性幼兒園”錯(cuò)誤解讀為“不得辦成營(yíng)利性幼兒園，就是不得舉辦民辦園”，給不少民辦幼兒園舉辦者帶來(lái)了恐慌。

針對(duì)流傳的“民辦幼兒園將退出歷史舞臺(tái)”的說(shuō)法，2月2日，教育部明確回應(yīng)，民辦園不僅不會(huì)退出歷史舞臺(tái)，相反，政府還會(huì)繼續(xù)加大扶持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園，積極引導(dǎo)和扶持更多的民辦園提供普惠性服務(wù)。

教育部表示，關(guān)于“不得辦成營(yíng)利性幼兒園”的規(guī)定，是特指小區(qū)配套幼兒園，其他場(chǎng)所的民辦園仍可自主選擇辦成營(yíng)利性民辦園或者非營(yíng)利性民辦園，享受國(guó)家和地方規(guī)定的有關(guān)民辦園的扶持政策。因此，根本不存在民辦幼兒園或營(yíng)利性民辦園要退出歷史舞臺(tái)的說(shuō)法，希望各類媒體予以正確解讀和宣傳。

此次國(guó)務(wù)院相關(guān)通知是之前有關(guān)政策精神的落地。從2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》“鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園”，到2016年新《民辦教育促進(jìn)法》鼓勵(lì)民辦教育向包括學(xué)前教育在內(nèi)的非義務(wù)教育階段發(fā)展;從2016年12月30日國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出的“學(xué)前教育階段鼓勵(lì)舉辦普惠性民辦幼兒園”，到十九大報(bào)告提出的“辦好學(xué)前教育”，再到中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出的“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園”“規(guī)范發(fā)展民辦園”，一系列法律法規(guī)和政策精神，無(wú)不體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)民辦學(xué)前教育一以貫之的支持態(tài)度。

從市場(chǎng)需求來(lái)看，我國(guó)學(xué)前教育從學(xué)額到師資存量缺口巨大，全面“二孩”政策的放開(kāi)以及家長(zhǎng)學(xué)前教育消費(fèi)意識(shí)的持續(xù)增強(qiáng)等，都使得人們對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)前教育的需求加大。過(guò)去，民辦學(xué)前教育為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn);今后，在滿足人民群眾多元化教育需求的新形勢(shì)下，民辦學(xué)前教育必將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的重要作用。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作是中共中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，是教育界當(dāng)前一項(xiàng)中心工作。在集中治理的過(guò)程中，肯定還會(huì)遇到一些新問(wèn)題。比如有的小區(qū)已經(jīng)建成并通過(guò)驗(yàn)收，開(kāi)發(fā)商當(dāng)時(shí)沒(méi)有配建幼兒園，小區(qū)沒(méi)有多余空地，開(kāi)放商已經(jīng)撤離，這時(shí)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)補(bǔ)建責(zé)任，又在哪里建設(shè)幼兒園？國(guó)家強(qiáng)調(diào)“確保小區(qū)配套幼兒園如期移交”，移交的是幼兒園土地校舍的產(chǎn)權(quán)，或是幼兒園土地校舍的使用權(quán)，還是僅指幼兒園的舉辦權(quán)？這些問(wèn)題都需厘清。

如此，期待各地能根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)操作細(xì)則和解決方案，確保“到2020年普惠性學(xué)前教育資源覆蓋率達(dá)到80%”等目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，為適齡幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。